自然保护地建设的创新性研究

贺桂华 尚玉萌

摘要 我国自然保护地经历了70年的发展，逐渐形成了完善的建设体系，也建立了相应的法律法规对其进行规制，但我国自然保护地在建设过程中还存在一些问题。针对存在的问题，指出创新自然保护地建设模式是自然保护地体系不断发展和完善的必然要求，并从建立体系完整的自然保护地法律构架、整合优化各类自然保护地、拓宽公众参与渠道3个方面提出自然保护地建设模式新思考。

关键词 自然保护地;建设现状;问题研究;创新建设模式

中图分类号 S 759.9  文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2021）16-0126-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.16.034   开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Innovative Research on the Construction of Nature Reserves

HE Gui-hua， SHANG Yu-meng （College of Humanities， Changan University，Xian， Shaanxi 710061）

Abstract After 70 years of development， Chinas nature reserves have gradually formed a complete  construction system and established corresponding laws and regulations to regulate it. However， there are still some problems in the construction process of Chinas nature reserves.In response to existing problems， this paper points out that innovating the construction model of nature reserves is an inevitable requirement for the continuous development and improvement of nature reserve system， and puts forward new thinking on the construction mode of nature reserves from three aspects： establishing a complete legal framework of nature reserves， integrating and optimizing various nature reserves， and broadening public participation channels.

Key words Nature reserve;Current situation of construction;Problem research;Innovative construction model

自然保護地是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征。2019年1月23日，中共中央全面深化改革委员会议强调，要创新自然保护地管理体制机制，形成自然保护地管理体系。2019年6月23日，中共中央、国务院下发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出理顺管理体制，创新运行机制，强化监督管理，完善政策支撑，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，为建设美丽中国、实现中华民族永续发展提供生态支撑。为落实党中央、国务院的决策部署，2020年6月，国家发展改革委、自然资源部下发《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》（以下简称《总体规划》）将自然保护地作为生态系统保护和修复的一项重大工程，为2035年基本实现社会主义现代化和建设美丽中国奠定坚实的生态基础。为回应国家生态文明体制改革的重大需求，以国家自然保护地体制改革为突破口，对自然保护地建设进行创新是保护实践和政策决断的双重要求。

1 自然保护地建设现状分析

1.1 我国自然保护地建设已取得瞩目成就 我国自 1956 年在广东省肇庆市建立首个自然保护区——鼎湖山自然保护区以来，自然保护地建设工作就得到不断发展，目前在数量上已具有相当规模。根据生态环境部2019年《中国生态环境状况公报》统计，截至2019年底，全国共建立以国家公园为主体的各级、各类保护地逾1.18万个，包括2 750个自然保护区、3 548个森林公园、1 051个风景名胜区、898个国家级湿地公园、650个地质公园等，保护面积占全国陆域土地面积的18.0%、管辖海域面积的4.1%，实现了联合国《生物多样性公约》提出的到2020年保护地面积达到17%的目标[1]。

我国现有自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园、冰川公园、草原公园、沙漠公园、草原风景区、水产种质资源保护区、野生植物原生境保护区（点）、自然保护小区、野生动物重要栖息地等各类自然保护地。为对自然保护地进行高效统一管理，《指导意见》按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标进行梳理调整和归类，将自然保护地分为国家公园、自然保护区和自然公园。

1.2 我国自然保护地法律体系建设现状 我国的自然保护地及其法律体制的建设处于发展阶段，专门性立法还在进行中，我国自然保护地发展中出现的问题主要受其他关于自然资源、环境保护的法律法规规制。我国现有的自然保护地法律体制存在于相关法律法规、行政法规、部门规章和地方性法规中[2]。在宪法层面，宪法作为母法，其第26条第1款规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害”，这是宪法确定的环境保护的基本原则，宪法环境条款对自然保护地立法具有价值指引作用，也是我国各级政府开展自然保护工作的宪法依据。在法律层面，我国关于自然保护地立法工作正在紧锣密鼓的进行中，《环境保护法》《自然资源法》可为自然保护地建设提供制度参考。在行政法规、部门规章、地方性法规方面，我国现行的自然保护地领域的立法包括《自然保护区条例》等行政法规，《森林公园管理办法》和《国家湿地公园管理办法》等部门规章及由地方制定的地方性法规。

1.3 我国自然保护地体制建设现状 《指导意见》为自然保护地体制建设指明了方向，明确我国要构建科学合理的自然保护地体系，首先通过明确自然保护地管理主体、参与部门、管理规范来构建和完善管理运行制度，其次通过资金保障机制、社会参与制度创新自然保护地建设发展机制。

自然保护地为我国的生态环境保护作出了巨大贡献，为我国探索新的自然保护地建设模式提供基础，在发展过程中也产生了诸多不可多得的经验。

2 我国自然保护地建设的问题研究

2.1 创新自然保护地建设模式缺乏法律保护 仔细研究自然保护地立法现状可知，我国目前自然保护地法律体制不健全，法律位阶较低。《宪法》中关于环境保护的条款以及《环境法》都是宏观性法律，并不针对自然保护地，对自然保护地的建设缺乏具体指导作用。除此之外，党的生态环境政策、生态环境党内法规和生态环境法律制度也都属于我国生态环境治理体系的组成部分，《总体方案》和《指导意见》为自然保护地法律体系的建立提供了基本原则、管理体制、具体制度等方面的指引，但还是缺少对自然保护地体系建设的具体政策指导。

近年来，我国自然保护地建设取得了瞩目的成就，但与此同时也有一些负面新闻，例如祁连山自然保护区生态破坏案。在祁连山自然保护区生态破坏案中有42座水电站，在设计、建设、运行过程中未考虑生态流量，对水生态系统造成了严重破坏，究其根源，是自然保护地法律法规未能协调与《自然资源法》等其他环境法的关系。自然保护地内存在森林、草原、水、土地等各种各样的自然资源，这些自然资源都由相关的具体法律等进行规定管理，自然保护地的建设与管理中不可避免地需要自然保护地法律法规和其他相关的自然资源法协调管理[3]。

2.2 自然保护地问题突出 我国自然保护地体系建设取得了一定成绩，但也存在问题。首先，地方政府为了争取上级部门对自然保护地的资金支持及完成上级部门下达的任务，盲目申请建设自然保护地，并且地方管理能力匹配不上自然保护地的建设速度，就会出现自然保护地数量多、质量差、重开发、轻保护的现象。其次，由于我国许多自然保护地按照自愿原则由地方政府申报，而地方政府都偏爱可以吸引游客促进经济发展的保护地模式，例如森林公园、湿地公园，结果导致自然保护地布局不合理，自然保护地区域重叠。

再次，科技支撐能力不强，现代化自然保护地体系难以形成。自然保护地建设涉及多学科多领域的问题，在科技飞速发展的时代，创新自然保护地建设模式就需要科技能力的支撑，目前生态保护和修复标准体系建设、新技术推广、科研成果转换等方面比较欠缺，自然保护地建设技术人才短缺，理论研究与工程实践存在一定的脱节现象，关键技术和措施的系统性和长效性不足。支撑生态保护和修复的调查、检测、评价、预警等能力不足，无法建立现代化自然保护地体系[4]。

2.3 社会公众参与不够，自然保护地共建共管能力不足 坚持人与自然和谐共生是生态系统建设与保护的基本要求。我国自然保护地的功能之一就是维护人与自然和谐共生并永续发展，我国建立各类自然保护地，守护自然生态，保育自然资源，禁止人们开展与保护自然不一致的建设活动，这就要求人们在自然保护地建设过程中平衡好人与自然的关系、保护与发展的关系[5]。自然保护地的主要功能就是保护，其对象主要包括自然生态系统、自然景观、自然遗产和濒危物种种群保护等。在这种保护与发展的互动中，牵扯了复杂的人与自然的关系的处理问题。

我国幅员辽阔，人口众多，在自然保护地范围内不可避免要有人口分布，解决好自然保护地内居民生产生活和发展与自然生态系统的保护问题，是自然保护地建设中较为重要的问题。因此，自然保护地的建设工作需要在强化保护的同时，积极探索自然保护地建设新模式，在尊重自然、保护自然的前提下，掌握自然生态系统发展的规律，采取科学有效的措施，保护为主发展为辅，建立人与自然和谐共生的自然保护地，将绿水青山转换为金山银山。建立人与自然和谐相处的自然保护地模式需要听取各方的意见和建议，积极邀请非政府组织、科研机构、企业、个体志愿者、基层管理者等各个层面的社会力量参与。这样做一方面可以为自然保护地建设提供创新思路和技术保障，另一方面能够提高社会公众对自然保护地的认识和了解，积极参与和支持自然保护地的建设。但在我国当前的自然保护地建设中，广泛听取意见的对象主要包括立法机构、相关部门、有关专家等，企业、社会组织和公众都未真正参与到自然保护地建设中，再加上发展与保护之间的矛盾，有些居民甚至对自然保护地的建设存在抵触情绪。

3 创新自然保护地建设模式是自然保护地体系不断发展和完善的必然要求

3.1 各种利益冲突不断，需要创新自然保护地建设 我国自然保护地发展已经有近70年的历史，取得了瞩目的成就，但也出现了一些问题：一是国家自然保护地建设缺乏法律支持;各类保护地交叉重叠、多头管理，效率多，冲突多[6]。二是自然保护地类型与质量无法满足生态系统保护和修复的现实需要，尤其是一些地方政府为了促进当地经济发展只申请建设可以吸引旅游的保护地，对应该实施严格保护的自然保护地望而却步。三是建设自然保护地会不可避免地限制保护地内居民的一些经济活动，从而影响当地居民的收入。四是违法违规行为普遍，纠纷不断，甚至会出现严重破坏生态环境的行为。由此可见，目前自然保护地内各种利益冲突不断，旧的自然保护地建设模式已经不适应社会发展的需求，创新自然保护地建设模式顺势而生。

3.2 多年的实践经验与理论研究为创新自然保护地建设提供支撑 多年的实践探索为自然保护地建设的创新积累了经验。70年来我国自然保护地建设得到了充分的发展，这些数据表明，我国对自然保护地的建设工作一直在不断探索进步中。2020年，我国已全面完成国家公园体制试点任务，完成国家公园体制试点验收，成立一批国家公园。自党的十八届三中全会提出建立国家公园体制以来，国家公园建设经历了一个不断探索和实践的过程。我国的10个国家公园试点单位，涉及12个省份，总面积超过22万 km2，约占我国陆域面积的2.3%。这些试点根据当地生态环境的需要和发展建立了数量众多、类型丰富、功能多样的各级各类自然保护地，这对保护地事业发展、生态体系改革有着重要意义。首批国家公园体制试点多年来的探索，为我国自然保护地建设提供了宝贵的经验。近年来，我国相继出台的《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》）和《指导意见》，其中关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的各项任务要求以及加快建立和完善各项制度措施，也为自然保护地建设模式的创新提供了实践基础。

此外，关于自然保护地建设创新的理论还在不断完善。我国学者对自然保护地进行了深入探讨并对我国自然保护地的现状达成了共识：一是目前我国自然保护地建设重开发，轻保护，自然保护地的质量不尽如人意，为了贯彻落实《总体规划》需要加强自然保护地建设。二是自然保护地与原住居民之间的利益冲突难以解决，《指导意见》明确规定鼓励公众参与，调动全民积极性，共建共享自然保护地，但由于保护地共建共享不足、保护地及周边居民参与度不高、保护地共建共享途径模式缺乏等问题，自然保护地与原住居民之间的问题还是难以解决。三是自然保护地建设缺乏法律保护，自然保护地的建设离不开法律的保障，维护生态系统的要求和国家政策导向为自然保护地建设有法可依提供良好的条件。学者们在讨论现有自然保护地体系的基础上，也为创新自然保护地建设模式提供了理论支撑。

3.3 国家政策导向支持创新自然保护地建设模式 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在中华民族永续发展的战略高度，作出了加强生态文明建设的重大决策部署，建立以国家公园为主体的自然保护地体系是一项重大的改革任务，创新自然保护地建设模式也是改革的重要内容。《指导意见》强调，要形成完整的自然保护地体系就要创新自然保护地建设发展机制;在《总体规划》的通知中指出，自然保护地建设及野生动植物保护是维护复杂多样的自然生态系统和丰富的生物多样性中的重大工程之一;除此之外，地方政府对自然保护地建设模式的创新也高度重视，2020年9月，陕西省林业局发布《陕西生态空间治理十大创新行动》明确提出为建设美丽陕西，提升生态空间治理能力，就得在自然保护地建设模式方面进行创新。在新时代中国特色社会主义生态文明思想的指导下，各地区、各部门认真贯彻落实党中央的生态决策部署，这为自然保护地建设模式的创新指明了方向，加快构建源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的自然保护地体系，创新自然保护地建设模式，是落实生态文明体制改革战略部署，也是生态文明系统保护与修复的必由之路。

4 自然保护地建设模式新思考

4.1 建立体系完整的自然保护地法律构架 从法律层面保障自然保护地体系是做好自然保护地建设工作的第一步，今后要不断总结政策和地方立法经验，建立健全自然保护地法律体系。

首先，建立高位阶的自然保护地法律，加大法律法规立改废释工作力度。从现实情况来看，2018年《国家公园法》列入立法规划，目前草案建议稿已起草完成;《自然保护地法》也已经列入自然资源部2019年立法工作计划。这两部关于自然保护地的法律审议通过将会提升自然保护地法律位阶，对建立体系完整的自然保护地法律构架，切实推进建设统一、规范、高效的自然保护地体系具有重大意义，为创新自然保护地建设模式提供强有力支撑。

其次，注重自然保护地相关法律与《森林法》《草原法》等法律的衔接。随着生态文明建设和依法治国的综合推进，我国环境法律体系已经相对构建完善，自然保护地的法律作为环境法律体系的一部分，充分落实了“山水湖田林草是一个生命共同体”的理念，在具体规范内容中包含了生态系统内的多个环境要素[7]。其中，环境、森林、草原、土地和野生动物等环境要素，不仅是自然保护地法律规制的对象，也是环境资源领域法律规制的对象。为了保持我国整体法律体系的稳定性、协调性和一致性，就必须确认自然保护地法律与《环境保护法》《森林法》《草原法》等多部环境资源法律的适用规则。当出现自然保护地法律与环境资源法律竞合的现象，根据《中华人民共和国立法法》中特殊法优于普通法、新法优于旧法的法律适用原则使用作为后法和特殊法的自然保护地法律。对于自然保护地法律未作出特殊性规定的，可以适用环境资源领域的法律。

4.2 整合优化各类自然保护地，加强自然保护地建设 为实现对各类自然保护地的整体性保护与建设，解决自然保护地交叉重叠的问题，需要对自然保护地进行优化整合。以保持生态系统完整性为原则，将符合条件的自然保护地优先整合设立国家公园，其他各类自然保护地按照同级别保护强度优先、不同级别低级别服从高级别的原则进行整合，归并优化相邻自然保护地，对同一自然地理单元内相邻、相连的各类自然保护地，打破因行政区划、资源分类造成的条块割裂局面[8]。

对于自然保护地的建设，要分區分类开展工作，同时发挥科技的支撑能力。自然保护地内可分为核心保护区和一般控制区，原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。对于国家公园的建设，开展国家公园勘界立标，利用高科技手段和设备，整合提升管护能力，构建天地空一体化、全覆盖、智能化的立体保护网络，配套建设布局合理、功能完备、生态友好的基础设施，并在国家公园内划分核心保护区和一般控制区，其中一般控制区内仅允许科研、文化、教育等特定类型的人类活动;对于自然保护区和自然公园建设，根据保护地的需要在重要地段、重要部位设立界桩和标识牌，利用高科技手段和装备，完善和提升基础设施体系，加强自然公园保护管理、宣传教育和设施建设;自然保护区也可以分为核心保护区和一般控制区，但其一般控制区相较于国家公园的一般控制区而言可以允许更多类型的人类活动，自然公园原则上按一般控制区管理，其允许的人类活动更多、更广。

此外，自然保护地建设工作要因地制宜。自然保护地内有不同类型的生态要素，需按照生态要素进行划分，对同一类型不同种类的自然保护地采取各具特色的保护措施。充分利用“一园一法”的灵活性，根据东部、中部和西部不同的自然环境和社会条件，制定不同的自然保护地建设机制[9]。

4.3 拓宽公众参与渠道，落实共建共管共享 自然保护地建设关系到人民对美好生活的具体向往。虽然各类自然保护地都提供生产、调节、文化和支持等生态系统服务功能，但自然保护地的设立在一定程度上还是会限制自然保护地范围内居民的生产生活方式，降低居民对自然资源的依赖程度。自然保护地的建设与社区居民息息相关，为了保障居民的利益，要鼓励社区居民积极参与到自然保护地的建设中。

落实“共建共管共享”的理念。在制定出台自然保护地相关法律法规时，一定要明确社区居民的基本利益，建立自然保护地共建共管共享的制度[10]。要加大宣传力度，加强与中央电视台等中央主流媒体的合作，开展自然保护地的专题宣传，启动建立长期宣传平台;组织开展世界遗产日、世界海洋日等主题日宣传活动，不断扩大自然保护地社会影响，提高社会公众对自然保护地的认识和了解，积极参与和支持自然保护地的建设。重视公众参与的实质化，在自然保护地建设过程中广泛听取立法机构、政府相关部门、专家学者和社区居民的意见，注重各个利益相关方的参与。拓宽参与渠道，创新公众参与方式，使居民享受到自己参与建设自然保护地的成果。例如青海三江源国家公园将保护地内居民就地转化为保护地管理员，使广大居民投入到自然保护地的建设、经营和管理中，实现了保护与脱贫的双赢。

完善生态补偿制度，建立以财政投入为主的多元化资金保障制度。在社区居民为生态保护作出贡献的同时，要给予一定形式的等价赔偿。政府应当继续发挥在生态补偿中的主体职能作用，按自然保护地规模和管护成效加大财政转移支付力度，加大对生态移民的补偿扶持投入。

5 结语

从现在起到2035年，是我国基本实现社会主义现代化和美丽中国目标的重要时期，建设自然保护地对实现美丽中国这一目标起着至关重要的作用。新的自然保护地建设模式要做到生态美、百姓富的相统一，体现全面公益性以及公众共建共享的理念。因此，要建设好我国的自然保护地，需要不断总结经验并在此基础上，立足我国国情，提出创新性建议，使自然保护地的建设顺应时代的发展。具体而言，纵观全世界各国自然保护地建设，由于所有制不同、国情不同，几乎没有可以照搬的先例，建议在推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，以《指导意见》为指引，加强自然保护地建设，创新自然保护地建设管理体制机制，落实公众参与机制，让自然保护地的建设更加得民意、合民心。

参考文献

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[10] 程立峰，张惠远.实现自然保护地共建共享的路径建议[J].环境保护，2019，47（19）：8-10.