新时代开发性金融发展战略的探索研究

摘要：十九届五中全会提出全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制，开启了新时代全面建设社会主义现代化国家新征程。本文分析了新时代开发性金融面临的挑战和机遇，借鉴国际开发性金融的理论发展和业务实践，对标研究中国特色开发性金融如何在新时期更好发挥作用，最后提出相应的政策举措，为开发性金融的可持续发展提供参考借鉴。

关键词：开发性金融；发展战略；理论视角

中图分类号：F832文献标识码： ADOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2021.03.003

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

当今世界正经历百年未有之大变局，国际政治、经济、文化等格局都在发生深刻调整，2020年新冠疫情大流行使变局加速演变。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，正在加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局[1]。开发性金融的业务范围和重点领域随着经济发展的变化动态调整，也要顺应时代的发展，与时俱进，在自我演化中更好地履行国家使命，服务改革发展大局。

1外部环境变化带来的挑战和机遇

1.1银行业高速扩张，中长期领域竞争激烈

得益于国民经济持续健康发展和金融市场建设的逐步完善，中国金融业处于快速增长阶段，各项总量指标迅速攀升，银行业迅速发展且竞争日益激烈。2020年金融业增加值8.4万亿元，占GDP比重为8.3%，超过主要发达经济体，在国际上处于高位。从2005年到2019年的15年间，按照复合增长率计算，社会融资规模（16.5%）和银行业总资产（15.7%）年均增速均高于GDP增速（12.6%）。

1.1.1银行业竞争日益激烈，利润率逐渐下滑

2020年我国银行业总资产已达315.18万亿元（三季度末），居全球第一，在金融业机构总资产中占比90.7%（金融业机构总资产为347.32万亿元），达到GDP的3.1倍①。银行业整体体量巨大，集中度较高，国有大型商业银行和股份制商业银行掌握大量金融资源，同业竞争日益激烈、同质化，加之受到经济下行压力加大、让利实体经济、信贷风险显现、监管政策加码等多重因素影响，近些年，商业银行利润率持续明显下滑（图1）。

1.1.2银行业金融供求出现结构性失衡

一方面，银行信贷配给主要集中于国有和大型企业、传统行业和政府项目，虽然利润相对较低，但风险较小，能够获得较为廉价的资金支持，随着中国金融市场的发展，这些国有大型企业资金需求情况已经大大缓解，信贷资金出现供过于求的现象。另一方面，中小企业和个体工商户规模和数量大幅度增加，为经济发展尤其是社会稳定做出巨大贡献。习近平总书记在企业家座谈会上指出，2019年底个体工商户已经成为数量最多的市场主体，达到8261万户，带动就业人口超过2亿。有数据显示，中小企业贡献了全国50%以上的税收，60%以上的GDP，70%以上的技术创新成果和80%以上的劳动力就业。中小企业和个体工商面临融资难、融资贵问题，融资比重过低，成为当前亟需解决的难题。

1.1.3商业银行中长期领域融资继续加码

随着金融改革的不断深化和金融体系的逐步完善，中长期投融资渠道已经畅通，铁路、公路、电力、棚户区改造等公共和准公共品的融资市场和信用结构建设日益成熟。中长期项目规模大，资金投入多，投资回收期长，对银行贷款的占用额度高，受政策影响明显，社会效益往往大于经济效益，因而回报率较低甚至无回报。受多重因素影响，在当前商业银行利润率不断下行情况下，出于盈利和风控的需要，国有大型商业银行及股份制商业银行，发挥自身机动灵活、经营能力强、综合金融服务全面的特点，不断进入原来由开发性政策性金融占主导的中长期领域。

1.2投融资模式和主体逐渐多元化，多重冲击挤压银行空间

1.2.1依靠地方政府信用背书的投融资模式已不可行，中长期信贷面临新挑战

近几年，国家严格控制地方政府隐性负债的政策陆续出台，加强规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为，尤其是新《预算法》的颁布实施，以及国发〔2014〕43号《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、2017年中华人民共和国财政部令第87号《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等，明确要求地方融资平台与地方政府进行剥离，地方政府不能借助地方融资平台进行举债，只能通过发行债券方式进行融资，中长期业务较为依赖地方政府信用，信贷模式相对单一，传统模式亟待创新。

1.2.2银行经营日益面临直接融资冲击

我国一直持续深化金融改革，金融市场体系不断完善，资本市场取得飞速发展，从以传统信贷业务为主导的单一金融业态发展为多元化的金融业态。鼓励政府和社会资本合作，不断拓展股权融资、债券融资等直接融资渠道是中国金融改革发展的方向，国家不断创新投融资模式，PPP、REITs等依靠项目自身收益和现金流进行融资的模式不断推出，依靠银行信贷提供公共产品的传统融资模式面临挑战，进一步分流了开发性金融的融资空间（图2）。此外，随着中国金融业的进一步有序开放，外资金融机构大举进入国内市场，必定将会加剧国内市场的竞争。

1.2.3金融科技的迅猛发展，给传统银行的经营带来了前所未有的挑战

金融科技对金融进行重构，扩充了金融服务的范畴和覆盖面，延长了金融服务的链条，提升了金融服务的效率和普惠性，小微企业、中低收入阶層、农户等获得与其相匹配的金融服务的可能性大大增强，各种金融界限逐渐模糊。互联网、大数据等技术的发展促使越来越多的人选择通过网上银行、手机银行等线上渠道办理业务，客户对银行物理网点渠道的依赖近几年持续减弱，倒逼银行数字化转型，传统银行的服务模式面临重构。根据中国银行保险监督管理委员会金融许可证信息平台的数据显示，2020年以来，截至11月末，全国各地共有2790家商业银行网点关停，其中，国有银行和股份制银行在绝对数量上遥遥领先。《2019年中国银行业服务报告》显示，2019年银行业金融机构网上银行交易笔数同比增长7.42%，手机银行交易笔数同比增长38.88%，全行业离柜率年年上升，已接近90%。

特别是以阿里、腾讯、京东等为代表的互联网巨头基于大数据、区块链等科技优势，纷纷布局金融行业，依托数字化、智能化优势，打破了地域限制，实现金融业务的快速推进。这些互联网巨头不仅入驻银行业，且业务覆盖了证券、保险、信托、基金、理财等金融主要领域。面对金融科技的迅猛发展和互联网企业在金融领域的迅速崛起，商业银行不断加大对金融科技的投入，纷纷成立金融科技子公司，以在金融领域的深度变革中加快转型升级，维持自身竞争力。基于这一新的趋势，开发性金融可依托金融科技的迅速发展，开拓新的发展机遇。

1.3金融资源集中度分化，金融资源配置效率失衡

1.3.1区域信贷结构存在投资惯性，仍以东部地区为主

2019年，我国常住人口城镇化率首次超过60%，基础设施等城市化建设取得了举世瞩目的成就，东部发展尤为迅速。国家统计局数据显示，东部人均地区生产总值已经接近世界银行定义的高收入国家的门槛。现如今，东部地区传统基础设施建设等已经相对完备，各个区域城镇化率差距明显缩小，京、沪、深等东部一线城市城镇化率已经达到发达国家水平。但在广阔的中西部、东北地区，高速公路、铁路、航空等传统基建领域显著落后于东部，建设需求仍然较大，一些地区具有较大潜力和发展空间，但薄弱的基础设施条件成为制约地方经济发展的重要因素（图3）。

目前，我国金融配置仍然没有改变“投资惯性”，超过一半的中长期资金仍然配置在东部地区，东部地区中长期贷款占比长期保持在50%以上，其它地区的中长期贷款占比波动幅度也较小。

从金融效率来看，东部地区融资对GDP的边际贡献近几年持续下滑，现已经低于其它三个区域，中部、东北地区一直高于东部地区（图4）。

中部地区省份，依靠产业转型升级，强势崛起，近几年GDP增速开始全面超越全国平均水平（图5），显示出强劲的经济活力，资金需求旺盛，但从现实情况来看，国家对中部地区的中长期信贷支持占比还不到两成，已经赶不上中部地区的增长速度，支持力度亟须加大；而近几年东北地区金融效率的迅速上升，则显示出东北经济增长的需求和金融资源匮乏之间的供需矛盾更加深化。

1.3.2农村金融供需矛盾突出

党的十九届五中全会和中央农村工作会议都强调，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，全面推进乡村振兴战略。农村有巨大空间，在扩大内需、构建新发展格局中大有可为。农村金融是现代农村经济的核心，在服务“三农”中发挥了关键作用，但当前农村金融发展严重滞后，金融服务远远满足不了乡村振兴发展的需求。由于农村经济具有周期性、季节性和地域性的特征，且存在抵押物有限、信用数据缺失、基础设施薄弱等问题，农村金融从成本、收益、风险和信用管理上与城市金融都有差距。

市场经济体制下资本具有逐利性，由于较高的机会成本，农村资金不断外流到城镇收益率更高的房地产等领域，农村金融“失血”和“缺血”现象严重，数据显示，很多县域存贷比不到50%，具体到下面乡镇一些地区，存贷比甚至不到20%，越贫困的地区，资金通过金融渠道外流的比例越高，金融缺口不断扩大。为优化资源配置，国内的大型商业银行在前些年撤并大量农村网点，农村业务大量收缩，金融服务人员锐减。以保本微利为经营原则的开发性、政策性金融机构，业务范围单一，基层网点、人员有限，也不能提供有效支撑。现今农村金融服务主要由农村信用社、村镇银行等中小金融机构主导。央行发布的《中国农村金融服务报告（2018）》指出“农村金融供需矛盾依然突出，对照乡村振兴战略和金融供给侧结构性改革的要求，农村金融服务改革创新的任务仍然艰巨”。资金的需求旺盛也使得高利贷、非法集资等非正规民间、地下的金融活动活跃，规模不断增长。这些金融行为风险大、利率高、监管困难，违背了国家的政策法规，破坏了农村的社会和金融秩序，加剧了农户和企业的负担和贫困程度，影响了社会的稳定，引发了很多社会问题。

1.4银行业混业经营态势形成，各大银行集团持续布局

20世纪后期，混业经营依靠规模经济、范围经济、协同效应等优势在银行业显示出较大优势，有效提高了金融体系的运作效率和服务水平，增加了银行的收益，降低了运营成本，成为国际银行业的主流模式，目前美、英、德、日等国际上主要发达国家的银行体制都转向了混业经营，向综合化和全能化转变。中国金融业对外开放的步伐不断加快，证券公司、证券投资基金管理公司、期货公司、寿险公司外资股比限制已完全取消，并将在市场准入、业务范围、营商环境等方面进一步开放。

在全球银行业混业经营的大趋势下，金融竞争将更加激烈，为有效整合金融市场、产品、资金等资源，我国银行业混业经营的步伐明显加快，政府对银行业混业经营也做了相应的政策和制度安排，现已基本放开银行对信托、保险、基金、租赁、资产管理公司等方面的牌照限制。我国混业经营迅速发展，但仍处于比较初级的阶段，具有巨大发展空间。在当前金融体制建设不健全，金融监管相对有限的情况下，金融控股公司这一组织形式，成为混业经营模式的主流选择。国有大型和股份制商业银行纷纷布局金融牌照，通过创新金融服务和产品，为客户提供全方面、多层次的金融服务，成为金融机构重要的利潤增长点，有效提升了自身竞争力。同时，在金融监管层逐渐放开不同类型金融机构的交叉持股和推进综合经营的趋势下，央企金控、地方金控、民营金控、互联网金控等多种类型金控公司也不断涌现。

2新时代开发性金融理论和实践的拓展与再思考

中国特色社会主义已经进入新时代，将开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个一百年奋斗目标进军[2]。我国已进入高质量发展阶段，但发展不平衡不充分问题仍然突出，重点领域关键环节改革任务仍然艰巨。经过27年的发展，开发性金融积累了大量理论和实践经验，具有深厚的底蕴，在发展战略机遇期仍然具有巨大空间。

2.1加强软实力建设，升级综合解决方案银行

银行软实力是指对银行的长远发展产生深刻影响的基础性、战略性、内涵式指标，对外可以获取公众、政府部门、消费者、媒体、投资者等利益相关方的认可，对内能够激励管理者和员工，整合银行的资源，实现银行目标[3]。银行软实力是确保银行持续、健康发展的必要保证，随着金融市场的进一步发展，业务规模、增长速度、盈利能力等硬实力指标可以通过资源投入迅速构建，但品牌、服务、创新、社会影响等软实力的建设需要银行长期的积累和沉淀，且在银行的发展过程中具有持久的渗透力。

从国际开发性金融的发展趋势来看，随着发展融资市场的演进，开发性金融机构作为资金提供者的影响力在不断弱化，与此同时，其广阔的国际视野、积累的丰富的发展实践经验以及与政府建立的良好的合作关系都是独一无二的财富。早在1996年，时任世界银行行长詹姆斯·戴维·沃尔芬森就提出要把银行从全球发展的资金银行转型为知识银行（Knowledge Bank），后被金墉（2012年）升级为解决方案银行（Solution Bank），为发展中国家提供包括资金、改革建议、技术支持、项目设计等在内的一揽子的发展解决方案。亚洲开发银行也于2001年确定其知识银行的定位，并不断创新发展理念，为其它国家提供包括资金、技术、知识、经验在内的综合性解决方案。

从国际来看，开发性金融机构非常重视利用其长期形成的专业技术和理论实践经验，为国家、地方政府和企业定制发展咨询和评估等服务，并提供专业的分析、规划和改革建议。世界银行、亚洲开发银行通过打造旗舰报告、研究论文、数据库和全球指标等丰富的发展研究产品和数据，对政府改革方案的制定和整体政策规划产生了重要影响。德国复兴信贷银行1994年就在柏林设立了咨询中心，提供金融咨询服务等业务。日本政策投资银行、韩国产业银行都会为地方政府和企业的融资、发展规划等提供咨询和顾问业务。

2.2发挥资金引领导向作用，更好服务实体经济

2017年习近平总书记在第五次全国金融工作会议上强调，金融是实体经济的血脉，为实体经济服务是金融的天职，是金融的宗旨。党的十九届五中全会明确提出要坚持把发展经济着力点放在实体经济上。构建新发展格局需要坚实的实体经济作支撑，我国在某些核心技术、关键领域的“命门”掌握在别人手中，急需科技创新，中央经济工作会议也指出要尽快解决一批卡脖子问题；同时，“三农”、小微和民营企业等国民经济薄弱环节，也面临融资难题。

改革开放以来，中国经济飞速增长，同时，企业和个人积累了巨量财富，社会资本尤其是民间资本总量迅速攀升（图6）。如今，民营企业已经取代国企成为固定资产投资的主力军，累计比重已经提升到60%左右，尤其在制造业领域，民间投资占比已经超过85%。由于实体经济盈利能力下降等原因，大量社会资本找不到合适的投资出口，海量资金涌入房地产、高利贷、非法集资等领域，造成“脱实向虚”现象，形成一定风险隐患。尤其是在基础设施、绿色金融等中长期公共品和准公共品领域，由于渠道不畅、市场壁垒、价格扭曲等原因，社会资本的投资热情普遍不高，PPP模式等尽管取得了重大进展，但投资活力和参与程度不足的问题始终存在，而REITs等资产证券化产品正处于起步阶段，规模较小，发行机制仍不成熟。因此，畅通融资渠道，引导巨量社会资本尤其是民间资本回归实体经济，是解决当前金融难题的关键。

开发性金融具有资金引领导向作用，新时期可以拓展延伸，广泛吸引机构投资者、民间资本等参与实体经济。从国际经验来看，开发性金融会通过开发担保、保险产品，降低客户实际融资成本，并通过向目标客户推荐，增强客户粘性。数据显示，73%的开发银行都会提供贷款担保产品，来部分抵消私营金融中介在客户违约时遭受的损失[4]。世界银行1988年就成立了多边投资担保机构（The Multilateral Investment Guarantee Agency，MIGA），通过保险和担保业务促进资金向发展中国家投资，涵盖了政府项目和企业项目，对新兴国家特别是贫困国家的投资起到了重要的催化作用。拉美地区中小微企业数量占地区企业的绝对比重，同样也面对融资难的问题，因此该地区开发银行一个重要发展趋势是逐步削弱了其信贷提供者的角色，转而在担保、保险方面发挥更重要作用。例如巴西国家开发银行（BNDES）、墨西哥国家开发银行（NAFINSA）、智利生产促进局（CORFO）等国家开发银行都通过建立担保、保险机制以克服金融市场中的信息不对称和道德风险，提升商业银行的信贷供应，更好地为不易获得资金支持的中小微企业提供融资，尤其是在逆周期时期，担保和保险业务发挥的逆周期调节作用更为明显。智利生产促进局现如今在擔保方面的作用远远超过其通过银行提供信贷的功能。

2.3提高耐心资本比重，发挥战略先导性培育作用

习近平总书记指出，要大力推动科技创新，加快关键核心技术攻关，打造未来发展新优势。但我国长期资金不足问题仍然突出，当前资本金问题是制约企业发展的重要因素，“由于股权资金没有来源，使得形成了泛社会化的债务旋涡，结果只有贷款，没有资本金，现在资本金都是七拼八凑，财政只能贡献很少一部分，通过各方面招商引资，如PPP都是为了解决资本金问题，但仍然不够，导致负债率高”[5]。

开发性金融在重点领域和薄弱环节，尤其是在战略新兴产业，可以通过拉长培育期，提高耐心资本的比重，在信贷支持上前瞻性地提供培育孵化期，在企业成长中发挥股权投资的作用。从国际经验来看，股权融资在很多开发性金融机构中广泛使用且取得较好效果，有力地履行了国家战略。德国复兴信贷银行具有战略持股业务，代表政府阶段性持股企业，包括德国电信、德国邮政等。为支持地方政府增加可再生能源使用、提升能源效率等原因，银行参股了德国能源署（由德国联邦政府、德国复兴信贷银行、德意志银行等机构共同持股）。对符合国家发展战略，有超前性的领域和行业，德国复兴信贷银行通过入股企业，采取“雨天不收伞”政策，保证信贷的连续性，稳定了发展战略。巴西开发银行是巴西股票市场中最大且最活跃的机构投资者，通过暂时持有相关公司的股权来提供风险资本，以促进投资、鼓励创新、支持国有企业资本化，提高地方资本市场的资本流动性。通过股权投资和管理控股关键行业的大型企业，体现政府意志，推动市场化建设。

2.4助力金融供给侧结构性改革，释放金融制度红利

对于中国等发展中国家来说，市场经济体制一直在不断探索中演进，其中的每一项改革和创新都能带来巨大的制度红利。中国走的是一条渐进式改革道路，处于并将长期处于社会主义初级阶段，我国金融作为现代市场经济的核心，体制机制上的矛盾和问题依然突出，金融资源不能实现有效配置，大量有效需求得不到满足，从而出现了经济活动中的融资难、融资贵等问题。开发性金融通过制度建设和市场建设[6]，在没有市场的地方建设市场，在市场缺损的地方完善市场，厘清政府和市场的边界，为促进融资而进行政策协调，促进了发展中国家金融市场体制的改革深化，提高了金融资源配置效率，这一事实已经在政府融资平台等的实践中得到验证。

在中国金融业高质量发展的背景下，开发性金融可以在深化金融供给侧结构性改革、完善金融市场体系中发挥重要作用。一方面，开发性金融可以依托政府组织协调优势，通过推进信用、法人治理结构的建设，完善市场的制度规则，明晰金融交易各方的产权，防范金融风险，实现金融资源配置的帕累托改进；另一方面，开发性金融通过完善金融基础设施等微观制度建设，使空白、缺失的市场逐渐发育、成熟，促进要素的价格发现，促使价格机制在资源配置中发挥基础性作用，不断提高金融资源的边际效率，完善要素的市场化配置。

3政策建议

3.1推进开发性金融立法，强化开发性金融服务国家发展战略职能

党的十九届五中全会对推进法治中国建设作出重要部署。习近平总书记在党的历史上首次召开的中央全面依法治国工作会议上强调，要坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。建议以国家不断完善金融法治建设、加强金融立法为契机，以习近平法治思想为根本遵循，借鉴德国复兴信贷银行、巴西国家开发银行等主权开发银行的立法经验，研究推进开发性金融机构立法工作，将开发性金融机构的运行、治理、监督全部纳入法制框架，并制定差异化监管和绩效考核政策，完善资本补充、资金来源、服务手段、政策协调等方面的配套制度和金融工具，突出开发性金融的功能定位和目标任务要求，以高质量立法保障开发性金融高质量发展，更好服务国家战略。

3.2调整开发性金融业务布局，进一步提升开发性金融服务实体经济效率

开发性金融主要服务于符合国家发展的重点领域、薄弱环节、关键时期项目，业务重点会根据国家发展阶段、战略的变化进行相应调整。当前我国城镇化速度已经放缓，动力有所减弱，基础设施投资高峰期已过，从区域来看，现今东部沿海地区、大中城市资金充裕且竞争激烈，金融效率明显降低，开发性金融可作出适度的让渡，重心向中西部地区、乡村大幅度转移。东部地区、城市地区侧重于资金引领作用，加快5G、人工智能、工业互联网等新型基础设施建设，助力破解芯片、种源、人工智能、新能源等制约国家发展和安全的重大难题。中西部地区和乡村地区侧重补齐传统基础设施短板，促进区域产业的培育孵化。

3.3以软实力建设为抓手，做中国特色社会主义发展模式的探索者

当前经济下行压力加大，改革发展进入深水区，开发性金融作为发展的金融，应该担负起完善中国金融体系的任务，探索创新适合国情的金融体制机制。开发性金融与地方政府和企业合作紧密，在中国经济金融增长中积累了大量的发展经验和发展数据，可以充分发挥智库研究、专家银行等优势，推动创新新时代中国特色经济发展理念和发展模式，分享发展经验和发展知识，同时密切跟踪地方经济社会发展状况，搭建地方政府发展理念、模式交流平台，形成多元化知识产品体系，为国家建言献策，为地方政府和企业提供决策咨询。

3.4拓展开发性金融服务，深化银政企合作

开发性金融大额、中长期的信贷周期与保险资金的期限较为匹配，有助于形成业务之间的良性循环，因此可不断开拓保险、信托等业务，提高客户粘性和参与度，紧密与客户之间的关系，依托开发性金融良好的信贷风险管理，为保险和信托资金找寻优质资产，切实解决地方政府和企业可持续发展面临的问题。同时，应抓住数字化转型和智能化建设的契机，加快金融科技战略布局，强化金融科技创新应用，依托金融科技有效拓宽金融服务。

注释：

①中国官媒中国经济网报道中国银行业总资产超300万亿：全球第一.（2020-06-15） https：//www.sohu.com/a/401925914_120417432？_f=index_pagefocus_3

参考文献：

[1]人民网：中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报[R/OL].（2020-12-29） http：//cpc.people.com.cn/big5/n1/2020/1029/ c64094-31911510.html.

[2]习近平.关于？中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议？的说明[N].人民日报， 2020-11-04（002）.

[3]刘勇，王元伟.多边开发银行软实力建设的经验及启示[J].国际金融， 2020（6）： 9-13.

[4]GRIFFITH-JONES S. OCAMPO J A. The Future of National Development Banks [M]. Oxford： Oxford University Press， 2018.

[5]陈元.开发性金融的理论沿革、属性与发展[J].开发性金融研究， 2019（3）： 3-11.

[6]陈元.政府与市场之间：开发性金融的中国探索[M].北京：中信出版社， 2012.

作者声明：本研究内容仅代表个人观点，不反映供職单位意见。

A Study on the Development Strategy of Development Finance in the New Era

WANG Yuanwei（China Development Bank，Beijing 100032， China）

Abstract： The Fifth Plenary Session of the 19th Central Committee of the Communist Party of China proposed to comprehensively deepen reforms and build a high-level socialist market economy system， starting a new journey of comprehensively building a modern socialist country in the new era. This article attempts to analyze the challenges and opportunities faced by development finance in the new era， draws experience from international theories and practices， and studies how development finance with Chinese characteristics can play a better role in the new era， and finally proposes the corresponding policy measures for the sustainable development of development finance .

Keywords： development finance；development strategy；theoretical perspective