监察法与刑事诉讼法衔接中的监察管辖问题探讨

孟松

〔摘要〕 监察法打破了刑事诉讼法规定的刑事案件管辖分工，重新界定了监察机关与检察、公安机关之间的权力配置和关系，产生了法法衔接问题。监察管辖与检察管辖存在职权竞合、与公安管辖存在交叉，需要准确厘定，正确解读。法法衔接实践中，监察管辖制度存在确定监察管辖罪名的相关文件法律权威性不足，“监察为主调查”有异化为“主要由监察调查”之隐忧，与检察、公安机关之间易发生管辖权争议，互涉案件中被调查人权利保障不到位等问题。完善监察管辖制度要回归监察法“反腐败国家立法”的法律定位，制定监察法规，构建分工负责基础上以监察为主协调的协作配合制度、管辖协商前置和管辖权异议制度，探索合理方式保障被调查人权利。

〔关键词〕 监察法，职务犯罪，管辖，法法衔接

〔中图分类号〕D926.2    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2021）03-0122-07

2018年3月全国人大通过《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），标志着以加强党的领导，构建集中统一、权威高效的国家监督体系为目标的国家监察体制改革取得重大成果，由理论层面转化为生动的法治实践。《监察法》的出台，不仅为监察机关管辖职务犯罪案件提供了基本法律依据，也重新界定了监察机关与检察、公安机关之间的权力配置和关系，产生了《监察法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）的衔接问题，而规范监察机关与检察、公安机关权力配置的管辖问题无疑是其中重要的一环。本文试图结合办案实践，通过对《监察法》相关条款的解读，揭示监察和刑事诉讼实践中职务犯罪案件管辖存在的问题，探索监察管辖制度的完善路径与方向。

一、“两法”衔接中监察管辖相关规定

监察体制改革之前，刑事案件管辖统一由《刑事诉讼法》规制。改革后，《监察法》将原由检察机关、公安机关管辖的部分刑事案件划归监察机关管辖，改变了刑事案件职能管辖的格局，职务犯罪案件管辖开始分为监察管辖、检察管辖和公安管辖。

（一）监察管辖的案件范围

《监察法》第三条规定：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪。”该条文从宏观上界定了监察机关职务犯罪职能管辖范围，是监察机关开展职务犯罪调查的法律依据。监察管辖需满足“公职人员”和“职务犯罪”两个条件。公职人员具体包括公务员和参照公务员管理的人员，法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，国有企业、公办单位、基层群众性自治组织中从事管理的人员，以及其他依法履行公职的人员。《监察法》在我国法律体系中首创了“公职人员”这一概念，涵盖并超出了先前我国法律中存在的“公务员”“国家工作人员”“国家机关工作人员”等概念，并辅之以“有关人员”补充，管辖案件的犯罪主体包含公职人员、行贿犯罪和共同职务犯罪的涉案人员、涉嫌单位犯罪的单位，范围比监察对象要广，实现了监察全覆盖的要求，也完全达到了《联合国反腐败公约》《联合国打击跨国有组织犯罪公约》对界定规制对象的要求。

为进一步明确监察机关管辖的职务犯罪案件范围，《监察法》第十一条规定，监察委员会“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查”。2018年3月，国家监察委员会根据《监察法》相关规定，结合工作实际情况，制定了《国家监察委员会管辖规定（试行）》（以下简称《管辖规定》），明确了监察机关管辖的6大类88个罪名，成为各级监察机关管辖职务犯罪案件的依据。

（二）监察机关与检察机关、公安机关的外部分工

监察体制改革对我国原先的职务犯罪管辖制度作了重大调整，将原来的“以罪名分案”的管辖模式调整为“以人分案”，使监察机关、检察机关、公安机关在调查或者侦查职务犯罪的权限划分上存在一定的交叉和模糊地带，在实际执行过程中存在着许多可以探讨的空间。

1.监察机关与检察机关管辖的案件存在职权竞合。2018年10月26日修订的《刑事诉讼法》为检察机关保留了部分侦查权，人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪可以立案侦查。该款规定的检察机关管辖罪名在犯罪主体方面与监察机关管辖范围存在交叉重合，因此并不意味着检察机关具有专属管辖权 〔1 〕。2018年11月24日最高人民检察院发布的《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》明确了检察机关可以管辖的14个罪名。其中，滥用职权罪、玩忽职守罪亦属于《管辖规定》中监察机关管辖的罪名，非法拘禁罪、非法搜查罪、刑讯逼供罪等12个罪名虽不在《管辖规定》范围之内，但因司法工作人员属于公职人员，“利用职权实施”属于“行使公权力”的范围，监察机关管辖不存在法理上的障碍。据此，监察机關可以管辖的罪名达100个。

2.监察机关与公安机关按照“以人分案”的原则划分共同管辖案件。《管辖规定》中的88个罪名，与公安机关共同管辖的共37个，一般情况下，按照“以人分案”的原则划分。犯罪主体为公职人员的，由监察机关管辖;犯罪主体为非公职人员的，由公安机关管辖。

（三）监察管辖内部分工

《管辖规定》没有对县、市、省、国家监察委员会之间的分工予以明确，但因监察机关与党的纪律检查机关合署办公，从纪检机关出台的相关文件中，可以发现监察机关内部分工的端倪。

1.监察管辖内部分工的一般原则。监察管辖内部分工一般按照干部管理权限确定。《监察法》第十六条第一款规定，监察机关按照管理权限管辖本辖区内公职人员所涉的监察事项。管理权限是干部管理权限，具有干部管理权的各级党委、党组按照下管一级的原则管理干部。各级纪检监察机关负责监督调查其对应的党组织管理的干部。在纵向上，按照被调查人的行政职级确定管辖的机关。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第七条规定，监督执纪工作实行分级负责制。监察机关的管辖是分级负责制的转化形式。一般情况下，国家监察委员会管辖中管干部涉嫌职务犯罪案件，包含省部级干部及被纳入中央管理的厅局级干部;省级监察委员会管辖省管干部涉嫌职务犯罪案件，包含厅局级干部及省管县处级干部，以此类推。在横向上，以行政辖区划分同级监察机关之间的分工。监察委员会由各级人民代表大会产生，对同级人民代表大会负责。在地域管辖范围上，与对应的行政区划相一致，所办理的案件调查终结后一般按照同级移送的原则移送同级人民检察院审查起诉。

2.干部管理权限与工作地点相冲突时的特殊规定。对于干部管理权限在上级主管部门、工作地点在地方的公职人员，不归所在地方监察机关管辖，而是由上级主管部门对应的监察机关管辖。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第八条规定：“对党的组织关系在地方、干部管理权限在主管部门的党员、干部以及监察对象涉嫌违纪违法问题，应当按照谁主管谁负责的原则进行监督执纪，由设在主管部门、有管辖权的纪检监察机关进行审查调查”。监察管辖是纪检监察机关监督执纪工作实行的分工负责制的转化形式，干部管理权限在上级主管部门、工作地点在地方的公职人员涉嫌职务犯罪的，应由设在主管部门、有管辖权的监察机关管辖。

3.派駐纪检监察组等派出机构的管辖。《监察法》第十三条规定：“派驻或者派出的监察机构、监察专员根据授权，按照管理权限依法对公职人员进行调查。派驻或者派出监察机构、监察专员，根据监察机关的授权，依法对驻在机关、部门的公职人员涉嫌职务犯罪问题进行调查”。《管辖规定》对派驻纪检监察组的调查权进行了授权，其中第二十七条规定：“中央纪律检查委员会、国家监察委员会派驻纪检监察组负责调查被监督单位非中央管理的局级及以下公职人员的职务违法和职务犯罪案件”。派出监察机构具有职务犯罪调查权，可以调查被监督单位的公职人员涉嫌职务犯罪案件，调查终结后，一般通过监察机关移送同级人民检察院审查起诉，也可以商司法机关办理指定管辖事宜。

（四）互涉案件管辖

互涉案件是指公职人员同时涉嫌职务犯罪和其他普通犯罪的案件。监察体制改革之前，互涉案件实行“主罪为主”的管辖原则。监察体制改革之后，《监察法》确立了“监察为主”的管辖原则。《监察法》第三十四条第二款规定：“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。”该款规定的立法意图可以从以下两个方面进行解读。

1.“一般应当”相当于刑法用语中的“可以”，存在例外情形。在我国刑法中，只有“可以”和“应当”两种表示规范程度的词汇。全国人大常委会法制工作委员会发布的《立法技术规范（试行）一》指出：“应当”与“必须”的含义没有实质区别。“一般”的含义，《立法技术规范（试行）》没有予以明确，辞海将其解释为“通常，普通”。“一般”和“应当”连用，不能等同于“必须”，其表达的限制程度高于“可以”，低于“应当”，存在例外情形。有学者认为，基于规范目的，可以将刑法中的“可以”解释为“一般应当” 〔2 〕。《监察法》放弃使用“可以”一词而使用“一般应当”，强烈表达了监察权优先的立法意图，同时鉴于监察实践的复杂性，为实践中可能存在的例外情形预留空间。

2.没有赋予监察机关对公职人员涉嫌普通犯罪案件的侦查权。监察机关是否据此取得对普通犯罪案件的侦查权，理论界与实务界认识不一。国家监察委员会权威解释认为，“本条第二款规定了监察机关对同时涉嫌严重职务违法犯罪和其他违法犯罪的被调查人案件的管辖权。根据本条规定，监察机关在调查涉嫌职务违法犯罪的被调查人其他违法犯罪案件时，需要检察机关、公安机关等其他机关协助的，其应当给予协助 〔3 〕153。可见，监察机关获得了公职人员涉嫌其他违法犯罪案件的管辖权。

但权威的释义并不能平息质疑的声音。有学者认为，这一体现“监察优越”的规定不仅与长期的管辖实践和相关规范相冲突，还因违背一般管辖规律会造成实践中的困难 〔4 〕。《刑事诉讼法》并无特别规定授权监察机关可以行使侦查权，仅凭《监察法》“一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助”的规定，径直断言监察机关享有对其他犯罪的侦查权，法律依据明显不足 〔5 〕。

本文认为，由监察机关为主调查并不是要求监察机关调查公职人员实施的非职务犯罪案件，而是要求监察机关发挥与纪检机关合署办公的优势，履行反腐败协调小组的职责，负责案件查办的协调工作。查办案件过程中，纪检监察机关应按照“党委统一领导、纪委组织协调、部门各负其责”要求，居中协调，统筹办案进程及其他事项，不能据此认为监察机关取得了普通犯罪侦查权。

二、“两法”衔接中监察管辖存在的新弊端

国家监察体制改革后，各级监察委员会完成组建，并按照《管辖规定》的要求，与公安机关、检察机关相互配合、制约，已经成功办理了大量职务犯罪案件。在监察与刑事诉讼实践中，监察管辖制度不断涌现出一系列问题，需认真对待、深入研究。

（一）确定监察管辖罪名的相关文件法律权威性不足

各级监察机关管辖职务犯罪案件的依据是《管辖规定》，该规定本身存在以下几个方面的问题。

第一，法律权威性不足，与管辖法定原则不符。根据管辖法定原则，确定刑事案件管辖分工应由法律作出明确规定，然而《监察法》有关监察管辖的条款，是概括性规定，可操作性不强。鉴于此，中央纪委国家监委颁布了《管辖规定》，但是该规定的法律权威性也备受质疑。首先，在文件性质上，该规定是国家监察委员会发布的公文，不是法律法规，甚至算不上立法性文件，由其来确定职务犯罪案件的管辖范围，似与管辖法定原则不符。其次，在适用范围上，该规定只是界定国家监察委员会本级管辖范围的文件，并非明确全国监察系统管辖的规范性文件。作为变通，地方各级监察委员会参照执行。“参照”不同于“依照”，约束刚性不足。最后，在公开性上，法律法规应当公开，为社会公众所知晓，以发挥法律指引作用。然而，该规定仅作为监察机关内部掌握，司法机关及其他机关和社会公众难以普遍适用。

第二，管辖部分罪名呈现虚置化。实践中，监察机关办理的案件以贪污贿赂和渎职犯罪为主，其中受贿犯罪案件占绝大多数，“非典型”职务犯罪案件办理较少。最高人民检察院发布的信息显示，检察机关受理的监察机关移送的职务犯罪案件中，贪污贿赂类犯罪占比超过80%，渎职侵权类犯罪占比10%左右。经对中国裁判文书网分别以监察机关专属管辖的49个罪名为案由，以2018年3月20日至2020年4月13日为时间段进行检索，其中13个罪名裁判文书数量为0，占49个专属管辖罪名的26.53%，占全部88个罪名的14.77%。根据《监察法》规定，公职人员在行使公权力过程中涉嫌的职务犯罪，只能由监察机关管辖，属于排他性权力，然而实践中监察机关难以顾及非典型职务犯罪案件，其他机关又无权管辖，这客观上造成部分罪名无机关办理，呈现虚置化。

第三，管辖范围过于明确，缺乏弹性空间。在立法技术上，《管辖规定》采取列举的形式，试图穷尽公职人员在行使公权力过程中可能涉嫌的所有罪名。这种方式的优点在于明确、可操作性强，但仍难以涵盖职务犯罪的所有情况。此外，监察委员会是政治机关，实践中难免会对一些难以预料的特殊情况开展调查，需要法律授权，毫无弹性的管辖规定限制了监察委员会作为政治机关作用的发挥。

（二）互涉案件管辖有异化趋势，会打破管辖分工

如前所述，互涉案件一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。但实践中，由于对该规定的理解不同，执行中出现了偏差。主要表现在以下几方面：

第一，“监察为主调查”有异化为“主要由监察调查”之隐忧。“监察为主”虽然改变了“主罪为主”的管辖原则，但其改变的只是以哪个机关为主调查的标准，而不应打破管辖权划分的界限。现行刑事诉讼中，公安和检察机关的互涉案件也存在“以谁为主”侦查的问题，但仍然是建立在分别立案、分工负责的基础之上。如果据此赋予监察机关对其他犯罪的侦查权，则有“长臂管辖”之嫌，“监察为主调查”异化为“主要由监察调查”，造成调查权不当扩张，监察机关与公安、检察机关分工不明确。

第二，重大复杂的普通犯罪案件超出监察机关调查能力，无法做到“为主调查”。公职人员涉嫌职务犯罪、同时又涉嫌其他普通犯罪的情况比较复杂，实践中职务犯罪为轻罪、辅罪，普通犯罪为重大、疑难、复杂案件的情况大量存在。如公职人员同时涉嫌故意杀人、非法持有枪支等严重暴力犯罪的，组织、领导黑社会性质组织或者重大走私、贩毒集团的犯罪嫌疑人同时涉嫌向国家工作人员行贿的，这类案件远远超出了监察机关的调查能力。此外，监察机关派出的监察机构或监察专员，调查力量本身就薄弱，办理职务犯罪案件尚需与地方监察机关联合调查，更不具备调查普通犯罪的条件和能力。以上情况由监察机关为主调查并不合适，实践中也通常以公安机关为主进行查办。

第三，未授权监察机关向其他机关移送普通犯罪线索。《监察法》仅规定其他机关在办案过程中发现公职人员涉嫌职务犯罪线索的，应当将线索移送监察机关，没有明确监察机关办案过程中发现非职务犯罪线索的，是否移送其他机关办理情形。如不移送一概予以调查，则超出监察机关承受能力;一概以违纪处理也有放纵犯罪之嫌。

（三）与公安和检察机关存在管辖交叉，引发管辖权争议和管辖错误

《管辖规定》列举的管辖罪名，与公安机关和检察机关管辖范围存在交叉，导致管辖争议和管辖错误，主要表现在以下几方面。

第一，监察机关和公安机关存在交叉管辖现象。两机关共同管辖的罪名达37个，实行“以人分案”的方式划分管辖，行使公权力的公职人员实施的由监察机关管辖，其他的由公安机关管辖。这一划分依据看似明确，实践中却存在大量模糊地带。本来系非公职人员的，临时从事与公权力相关事务的，监察机关也可以依法调查。此时“以人分案”转化为“以事分案”，导致管辖存在争议。如对于村集体企业管理人员在管理集体资产中涉及的职务侵占罪、非国家工作人员受贿罪等案件应由哪个机关管辖，实践中把握不一。

第二，监察机关和检察机关在管辖范围上存在职权竞合。人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的侵害公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由检察院立案侦查。根据《监察法》规定，该类犯罪也属于监察机关的管辖范围。监察机关与检察机关职权竞合而产生的管辖权限分工上的模糊，导致实践中管辖争议问题时有发生。

第三，管辖错误导致取证主体不适格。有些案件在立案时，案件性质不一定明朗，或者随着调查深入，案件性质可能会发生改变。如公安、检察机关办理的案件，侦查终结移送审查起诉、审判时，公诉部门或审判机关认为定性不当，应系监察机关管辖罪名;或者监察机关调查案件，调查终结移送审查起诉、审判时，公诉部门或审判机关认为应由公安机关管辖。实践中一般采取征求有管辖权的机关意见后予以认可的方式。如《人民检察院刑事诉讼规则》第三百五十七条规定：“在审查起诉阶段，发现公安机关移送起诉的案件属于监察机关管辖，或者监察机关移送起诉的案件属于公安机关管辖，但案件事实清楚，证据确实、充分，符合起诉条件的，经征求监察机关、公安机关意见后，没有不同意见的，可以直接起诉;提出不同意见，或者事实不清、证据不足的，应当将案件退回移送案件的机关并说明理由，建议其移送有管辖权的机关办理”。但监察机关与检察、公安机关在调查、侦查阶段适用的程序不同，对取证的要求也有所不同，可能会产生调查、侦查主体不适格，所调取的证据被排除的问题。

（四）互涉案件中涉嫌普通犯罪的被调查人权利保障不到位

《监察法》并没有规定涉嫌职务犯罪的被调查人在调查阶段可以委托辩护人或者聘请律师提供法律帮助。实践中，监察机关一般不允许被调查人委托辩护人。在刑事诉讼中，除涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪需经侦查机关批准外，犯罪嫌疑人自第一次被讯问或采取强制措施之日起，可以委托辩护人。在互涉案件中，职务犯罪的被调查人同时被监察机关、公安机关立案调查、侦查的，此时涉嫌职务犯罪的被调查人和涉嫌普通犯罪的犯罪嫌疑人两种身份合二为一，监察调查程序和刑事诉讼程序的“二元分野”造成是否允许委托辩护人并会见的两难。如允许委托辩护人并会见，则与监察实践不符;如不允许委托辩护人并会见，则剥夺了被调查人涉嫌非职务犯罪侦查阶段的辩护权利，实践中可能会出现公安机关趁互涉案件被调查人无法委托辩护人之机，借调查职务犯罪之名，行侦查其他犯罪之实，在留置期间突击讯问，侵犯被调查人（犯罪嫌疑人）的辩护权。

三、“两法”銜接中监察管辖的优化路径

国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。研究改革后的监察管辖问题，需要以制度变迁的思维和视角，在充分揭示《监察法》后续实践运行存在问题的基础上，秉持监察法治化的立场，合理化地提出相关建议。

（一）回归“反腐败国家立法”法律定位，制定监察法规

第一，坚持管辖法定，制定立法性质的监察法规。监察管辖制度不应当是监察机关专用的制度，而应当是监察机关和司法机关以及全社会普遍适用的法律制度，需要通过立法予以明确。全国人大常委会已经授权国家监察委员会可以制定监察法规。国家监察委员会可以合理吸收《管辖规定》的内容，及时制定可以普遍适用的监察法规，对监察机关管辖的罪名予以明确。

第二，坚持“反腐败国家立法”法律定位，合理缩减管辖罪名。《监察法》是反腐败国家立法，是一部对监察工作起统领性和基础性作用的法律。监察机关管辖的罪名，要紧紧围绕“反腐败国家立法”的法律定位来划分。监察机关承担“监督、调查、处置”三大职责，第一职责是监督。十九届中央纪委四次全会要求各级纪检监察机关“牢牢抓住监督这个基本职责、第一职责”。监察机关应聚焦主业，日常工作以监督为第一位，在职务犯罪调查方面，应坚持《监察法》“反腐败国家立法”法律定位，以调查腐败犯罪为主。针对实践中无暇顾及“非典型”职务犯罪的情况，可考虑合理缩减管辖罪名，对于不属于腐败犯罪的，或者监督过程中不常涉及的“休眠”罪名，不宜纳入监察机关的管辖范围。

第三，坚持监察全覆盖，增设机动管辖条款。实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，是制定《监察法》的指导思想。监察管辖的范围应符合全覆盖的要求。鉴于现行的管辖规定仍难以涵盖所有职务犯罪，也无法应对实践中的特殊情况，制定相关监察法规时，可以参考检察机关机动侦查权的相关规定，增设监察管辖的弹性条款。对前述合理缩减的罪名，特殊情况下需要由监察机关调查的，也可以根据增设的机动条款予以管辖。通过管辖罪名的一增一减，合理优化管辖范围，更好地履行监督调查职责，实现纪检监察工作高质量发展。

（二）互涉案件构建分工负责基础上的以监察为主协调的协作配合制度

第一，确立监察机关与其他机关“分工负责”的原则。公安机关、检察院和法院进行刑事诉讼，应当分工负责、互相配合、互相制约，这一模式在以审判为中心的刑事诉讼中取得了良好的效果，理当予以借鉴。宪法和《监察法》虽然未写明“分工负责”，但相关条文中体现了分工负责的精神。宪法第一百二十七条第一款规定了“监察委员会依照法律规定独立行使监察权”后，紧接着第二款就规定“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约”。《监察法》总则部分在第三条规定“监察委员会……调查职务违法和职务犯罪”后，紧接着第四条就原文照搬了宪法第一百二十七条。宪法和《监察法》都是先规定监察机关的分工，再规定“配合、制约”。可以说，分工负责是宪法和《监察法》的应有之义。

宪法是国家的根本大法，任何法律都不得与宪法相抵触。同一部法律的总则部分是对该法律的立法目的、指导思想、适用原则等的总概括，该法其他条文应符合总则的精神，与总则部分相协调，不能与总则相抵触。“监察为主”的互涉案件管辖原则，规定在《监察法》第四章第三十四条，属于分则部分，该条不得与《监察法》总则以及宪法相抵触。以监察机关为主调查，是建立在分工负责的基础上，尊重审判机关、检察机关及公安机关独立行使职权情况下的调查，不能简单地理解为监察机关包揽一切。制定《监察法》实施细则时，可以考虑对“分工负责”的原则予以明确。

第二，构建以监察为主协调的协作配合制度。在互涉案件办理中构建监察机关与其他机关的协作配合制度，是贯彻宪法和《监察法》关于“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约”规定的必然要求，也是在监察和司法实践中解决统筹案件办理模式、整体把握调查和侦查终结进度等问题的客观需要。关于以谁为主协调有两种模式，一种是以最初受理的机关为主，另一种是以监察机关为主。本文主张，以监察机关为主更符合立法本意和实践需求。首先，从立法来看，《监察法》规定“一般应当以监察机关为主调查，其他机关予以协助”，自然包含监察机关为主协调的本意。其次，从实践和协调能力来看，监察委员会和纪委合署办公，党章规定党的各级纪律检查委员会主要任务之一是协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作，纪委书记担任反腐败协调小组组长，具有其他机关难以比肩的协调能力。最后，从监察机关的职责看，各级监察委员承担“监督、调查、处置”职责，不仅调查职务犯罪，还负责调查职务违法和违纪问题，并对被调查人作出处置。以监察机关为主协调，有利于统筹把握案件办理进度，在移送审查起诉前及时对被调查人作出开除党籍开除公职的处分决定，体现“先处后移”的精神，防止出现所谓的“狱中党员”情形。

同时，互涉案件中对不宜以监察机关为主调查的例外情形，也应当予以明确。“一般”不是“一律”，将“一般应当以监察机关为主调查”，理解为“一律以监察机关为主调查”，既违背立法本意，也与互涉案件存在多种协助配合调查模式的监察实践不符。为正确适用法律，在出台《监察法》实施细则时，可以考虑规定“可以分别立案调查、侦查，或者以其他机关为主更为适宜”的例外情形。如“主要犯罪为案情复杂的普通犯罪的”“其他机关办理普通犯罪案件中发现犯罪嫌疑人有涉嫌职务犯罪情形但基本案情已查清的”“经沟通以其他机关为主侦查更为适宜的”等等。

第三，构建犯罪线索双向移送规则。鉴于仅规定其他机关向监察机关单向移送犯罪线索的不足，制定《监察法》实施细则时，可以考虑基于各机关之间的权限划分，构建犯罪线索双向移送规则，明确监察机关在办案过程中发现的应由其他机关管辖的犯罪线索，以及公职人员还涉嫌其他犯罪经协商由其他机关办理更为适宜的，可以将犯罪线索移送给有管辖权的机关。

（三）构建管辖协商前置和管辖权异议制度

第一，监察机关与公安、检察机关发生管辖权争议时，应先行开展管辖权协商，构建管辖协商前置程序。被调查人同时涉嫌职务犯罪和其他普通犯罪的，案件调查初期案情尚不明朗，以哪个机关为主调查更为适宜尚不明确。最初受理的机关应当及时与其他机关沟通协商，科学分析研判采取何种办案模式。在监察和司法实践中，管辖协商前置程序已经得到监察机关和检察机关的认可，因此在出台《监察法》实施细则时，可以考慮明确管辖协商前置程序，由最初受理的机关与其他机关沟通协商管辖，综合考虑被调查人的身份、罪行的大小、案件复杂程度等多个因素，选择“分别调查侦查并案起诉，或者监察机关为主调查”中最适宜的办案模式。协商不能取得一致意见的，依照《监察法》的规定，应当以监察机关为主调查，其他机关予以协助。

第二，构建管辖错误条件下的被调查人异议制度。目前的管辖是监察和司法机关依职权实施的专属性排他性的权力，带有浓厚的职权主义色彩。在管辖错误情况下，检察机关公诉部门和审判机关应依职权审查，并征求被调查人、犯罪嫌疑人的意见。办案机关明知没有管辖权而“恶意”管辖的，应认定管辖无效，交有管辖权的机关重新调查或重新侦查。非“恶意”管辖的，有条件地予以认可，重点审查被调查人、犯罪嫌疑人权利是否得到保障，存在严重侵犯被调查人、犯罪嫌疑人权利情形的，应认定管辖无效。还应征求被调查人、犯罪嫌疑人意见，允许其在规定时间内提出异议。被调查人、犯罪嫌疑人有异议的，应当将案件退回，交有管辖权的机关重新调查或重新侦查。

（四）构建被调查人权利双重保障机制

互涉案件查辦过程中，既可能适用监察调查程序，也可能适用刑事侦查程序。二者虽有所不同，但理性评析，除个别问题外，总体上监察调查程序与刑事侦查程序的法治化程度基本一致，有些方面比侦查程序还要进步。对于被调查人的权利，要按照《监察法》和《刑事诉讼法》的双重要求，予以充分保障。比如，在讯问和查封、扣押涉案财物的程序上，要按照《监察法》的要求，对全过程进行录音录像;在辩护权方面，要按照《刑事诉讼法》的要求，采取适当方式保障被调查人涉嫌普通犯罪时委托辩护人的权利。可借鉴值班律师制度，在监察机关或留置场所设立值班律师，由值班律师向涉嫌普通犯罪的被调查人提供必要的法律咨询及援助。理由在于，值班律师不是被调查人委托的辩护人，没有帮助被调查人实施串供、毁灭、伪造证据等违法行为的动机;同时，值班律师系国家聘请的有事业单位编制的正式公职人员，一般不会泄露调查秘密，由其提供咨询和帮助，易被监察机关接受。当然，关于被调查人权利保障之具体制度设计，仍有待进一步探索。

参考文献：

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责任编辑 杨在平