乡村振兴视域下的数字乡村治理：困境与出路

汪 雷，王 昊

(安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233000)

一、问题提出与文献评述

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，强调发挥现代信息技术在推进乡村治理能力现代化和构建新型乡村治理体系中的作用。数字乡村建设作为一个重要抓手，正在带动和推进整个农业和农村现代化的发展，为我国农村社会经济发展提供强大的动力。2019年5月，中共中央办公厅正式发布《数字乡村发展战略纲要》，为推进新时期乡村振兴指明了一条数字发展之路。其中明确指出，数字乡村伴随着网络化、信息化、数字化在农业农村经济社会发展中的应用，这既是乡村振兴的战略方向，也是建设数字中国和乡村振兴战略的重要组成部分。乡村地区是构建现代中国市场经济体系的一个薄弱环节。因此,乡村经济振兴的根本就在于恢复乡村经济，加快推进农业农村的现代化，促进农业总体发展，农民全面发展[1]。近年来，将数字技术引入农村以推动农村地区发展一直是促进乡村振兴战略的重要实践形式，乡村治理的数字化转型也将成为乡村管理现代化的主要趋势[2]。乡村数字化治理的目的是在乡村地区运用现代信息技术，统筹乡村管理和服务部门，以软硬件为支撑，重构乡村治理结构，实现治理过程超越时间、空间和部门分割的约束，提供快捷方便的全方位服务。具体来说，数字乡村治理是整合社会结构、制度发展、组织价值等多重力量，以数字技术创新为乡村振兴的内在动力，以实现农业生产智能化、文化观念现代化、环境治理高效化、医疗服务智慧化等为目标的治理共同体的建设。然而，我国数字乡村建设现处于初级阶段，在普及和发展数字乡村治理时面临着很多难题，分析乡村治理的数字化转型与创新路径，有助于加快实现乡村治理能力现代化的发展目标。

目前的研究多为地区个案的实证分析，并未将数字乡村看作一个整体进行系统性的分析，学者们极少对数字乡村治理的运行逻辑、基本框架、实现途径等内生性治理层面的实践逻辑做深入研究。为了数字乡村更切合我国乡村地区的发展前景，推进数字乡村治理在我国的发展，需要从宏观层面进行分析，以客观的学术立场来审视数字乡村治理，寻求更加合理的方式促进数字乡村战略的实施。在此基础上，本文从乡村振兴战略背景出发，首先对数字乡村治理的理论框架进行分析，揭示数字乡村治理的运作机理，进一步剖析当前发展数字乡村治理的困境与出路，为乡村振兴视域下数字乡村治理的建设实践提供理论参考。

二、数字乡村治理的基本框架

对数字乡村治理的运行逻辑进行剖析，进一步发现支撑数字乡村实现有效治理主要体现在四个方面的核心要素(如图1所示)。一是数字治理的制度体系，二是数字治理的基础设施，三是数字治理的人才体系，四是数字治理的个性化公共服务[3]。

图1 数字乡村治理的基本框架

(一)数字乡村治理的制度体系

数字治理的制度体系主要包括三个层面：组织、技术与行为。组织层面更注重健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建共建共治共享的乡村治理格局[4]，形成稳定的制度框架，调整不同组织内部和组织之间的关系；技术层面侧重于数字社会形态下的基础设施治理，为社会形态的变革创造新的空间和可能性；行为层面关注数字社会中个体行为的治理，其中构建新的行为准则是关键。制度体系不仅包括宏观上的中央政府顶层体系的设计，还包括地方一级的制度支持体系。推进满足村民需求的自下而上的乡村治理体系的形成，并有效地改善治理供求的协调平衡，以完善数字乡村治理体系，为乡村振兴战略指明科学发展的方向。

(二)数字乡村治理的基础设施

数字化治理必须注重大数据、区块链和人工智能等数字技术的应用，以促进各管理实体的任务执行、资源分配和责任承担。新型基础设施不仅覆盖了5G网络、工业互联网、大数据中心等，还利用物联网和云计算等新一代信息技术，实现数字化、网络化，促进交通、能源、生态、工业等传统基础设施智能化改造升级。数字基础设施可以构建综合感知、数据采集与融合、智能分析计算、全面决策的新一代治理模式。区别于传统的基础设施，新基础设施作为新经济的重要生产资料，通过网络基础设施和智能机器等信息工具，促进社会生产力的快速发展，成为经济转型的重要突破口。

(三)数字乡村治理的人才体系

人才是实现乡村振兴的关键一环，建设数字乡村,离不开社会参与,更离不开人才支撑。当前农业供给侧结构性改革深入推进，“互联网+”模式正在蓬勃发展，农村产业的新模式对农民的要求更高，技术人才为数字乡村治理提供了必要的人力资源支持和智力保障，是实现乡村振兴的一支持续力量[5]。必须打破人才瓶颈制约，完备的人才体系是吸引人才来到乡村地区的前提。人才是激活乡村的关键。要积极培养当地的人才，鼓励外出的人才回乡创业，鼓励大学生村民干部扎根基层，为乡村振兴提供人力保障。

(四)数字乡村治理的个性化公共服务

在大数据背景下，运用数字技术优化公共服务供给是数字乡村治理的主要目标。数字乡村治理倡导乡村有效治理与现代数字技术的深度融合，解决原有的公共服务供给质量差和效率低等问题，为满足村民个性化服务提供支撑，促进政府服务供给由内向型向外需型延伸，从而更好地提高治理绩效。数字乡村提供的信息服务有效整合了乡村地区中的人力、土地、技术、资金和服务等要素，并通过一站式服务平台为村民提供最新、最全面的信息。

三、数字乡村治理的现实困境

(一)信息化基础设施建设存在不同程度的滞后

大数据基础设施的建设是发展数字乡村治理的首要任务，是促进乡村生态资源数字化、有效改善环境治理和加快智慧绿色生产的重要保证。随着我国信息化建设不断推进，乡村信息基础设施得到不断完善，但与城市地区相比仍然存在差距。截至2020年12月，我国城镇地区互联网普及率为79.8%，乡村地区互联网普及率为55.9%，城乡地区之间的“数字鸿沟”依然明显。发展数字乡村治理仍然面临许多问题，包括区域失衡、要素支撑薄弱以及全面推进乡村振兴的协同作用较弱等问题。此外，当前乡村地区大数据基础设施落后，也给农业信息收集带来了巨大挑战。其中农业数据收集、传输、存储和共享方法落后，农业物联网产品和设备仍未实现大规模批量生产，而分级、包装、存储等支持电子商务发展的配套基础设施仍较脆弱，无法满足数字乡村治理的需求。这极大地阻碍了乡村地区与外界的交互能力，限制了“互联网+农业”“互联网+医疗”“互联网+乡村旅游”等新模式的发展，影响乡村地区的整体活力和结构转型。

(二)乡村居民对数字治理的接受度较低

首先，乡村居民对于数字治理的参与率和积极性并不高。在推进数字治理的过程中，乡村居民对数字治理认识不到位，导致参与率相对较低，乡村居民的主体作用优势无法发挥，这样数字乡村治理的实施就缺乏群众基础，这导致实现数字乡村治理的难度越来越大。此外，很多村民缺乏数字乡村治理的积极性，对于乡村地区的人来说，对新兴的数字治理模式有一些认知上的困惑。绝大多数村民认为自己对数字技术需求度低，数字技术并不可信，更愿意相信自己长年累月积累的经验，因而主要是被动地接受各种数字治理措施的实施，这直接限制了乡村数字治理的发展。

其次，村民对数字技术的认知和接受程度也相对较低。作为参与者和应用主体，村民的信息素养有待进一步提高。农村老龄化正在加速，我国农村的常住居民大多是老年人。一般来说，这些人受教育程度不高，缺乏对数字治理的认知和接受能力，一些小程序比较复杂，这部分人无法方便、高效地使用它们。

(三)乡村大数据人才匮乏

首先，大数据人才匮乏是制约发展数字乡村治理的一个重要原因。我国大数据人才主要集中在城市，乡村地区大数据人才的匮乏导致专业的事无法交给专业的人去做。乡村地区大数据人才匮乏主要体现在无法留住人才和无法吸引人才两方面。具体来说，一是由于工资低和生活质量差，一些在乡村地区工作的大数据专业人员往往选择奔向城市，谋求更好的发展，乡村留不住人才是当下亟待解决的一个问题。二是许多出身农村的大数据人才在城市工作了多年，由于农村存在发展机会受限、薪资待遇较低、晋升空间不足等问题，其不愿意回到家乡发展。

其次，过去多年对乡村人才的培养多集中在传统农业方面，如今在“互联网+产业”的模式下，更强调互联网与产业的深度融合。农村新产业、新业态层出不穷，在“互联网+产业”生产经营模式不断发展创新的背景下，乡镇政府没有因地制宜制定培养计划，培训内容跟不上需求的更新，导致乡村人才的培养速度落后于数字乡村治理的需求。

(四)数据整合共享存在障碍

首先，由于缺乏顶层设计和标准规范，数字乡村治理还处于内部整合阶段，大多数乡镇政府存在信息建设理念落后，网站信息查找难、可用性低，部门间数据共享不足，没有平台为村民提供一站式服务等问题，从而加大了村民查找可用信息的难度。

其次，当前的数字乡村治理模式，信息交换平台的建设在一定程度上是落后的，数据传输尚未实现多方向的传递和共享。乡村地区数据量庞大、数据种类繁多，信息管理、集成技术以及运营能力不足，严重影响了数字乡村治理的质量，不可避免地降低了治理的效率。

最后，就实现乡村地区的数字治理而言，用于纵向互联的操作和横向互通的设计也不完善，影响了社保、医疗、教育、交通、就业等领域的发展。乡镇政府的大多数部门的数据未能实现有效共享，导致信息处于孤岛状态，严重影响数字乡村治理价值的实现。这不仅会对数字乡村治理概念的引入产生负面影响，而且不利于吸引信息技术专业人员。

四、走出数字乡村治理困境的路径选择

(一)加快乡村信息化基础设施建设并发展电子商务

第一，完善乡村信息化硬件设施。加快乡村移动通信基站的安装和优化。乡村移动通信网络的覆盖范围和网络质量与乡村移动通信基站的数量和质量密切相关。在条件允许的情况下，还可以引进适合“三农”特点的信息终端、技术产品和移动互联网应用软件。基础设施的建设，能有效缩小城乡数字鸿沟，为村民提供更多可选择的信息渠道，提供更加精细化、简单化、智能化的治理环境，吸引更多的村民参与村委会、政府的互动交流，实现乡村治理的数字化。

第二，加大资金扶持力度。首先，加大财政投入。政府投资主要解决两个关键问题：一是在一定程度上缓解不同村庄之间基础设施的不平衡；二是确保信息技术使用的可持续性和规范性。其次，乡村信息基础设施是一种公共物品。针对其投资成本高的特点，政府可以考虑采用引进社会资本，开展政企、事企及第三方合作，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高资本使用效率，以开放的态度促进政府与各利益相关者的合作。

第三，鼓励发展电子商务。“互联网+产业”的新模式能够提高传统产业生产效率、提升产品的附加值、扩大市场消费，有效推动产业结构的转型升级。鼓励村民积极利用互联网开展创新创业，发展“互联网+农业”“互联网+乡村旅游”、乡村特色手工艺品网上定制等服务，提升农民收入水平。此外，针对“互联网+产业”的技术需求，乡镇政府应积极推进完善乡村电子政务体系，统筹推进农产品进城和消费品下乡。

(二)提高村民对数字治理的认知

第一，加强数字化生活、生产方式宣传力度。在数字乡村治理中，宽带通信、互联网设备等硬件基础是必要的，而良好的乡村信息氛围、农民较高的数字素养也是必不可少的，它们起着润物细无声的作用，以无形的力量推动着乡村数字化进程。因此，既要注重知识技能的传授，又要通过广泛宣传和正确引导，提高村民的信息素养。首先，线上线下并行，推进乡村信息化宣传。具体来说，一是利用微博、微信等网络平台，弥补过去村务公开使用的广播、公告栏的不足，实现信息传播方式的创新，让群众在新的数字环境中获得新鲜感和愉悦感，营造良好的乡村信息氛围。二是在线下建立一些数字体验馆和信息示范基地，让村民亲身感受“数字文化”，体验数字的魅力，逐步提高村民的数字素养。村民数字化观念的培育是一个长期的过程，不可能一蹴而就，必须一步一步地、长期坚持不懈地进行。

第二，提高村民的参与意识。在培育村民参与意识的过程中，一是需要培养村民主体意识。村民既是数字乡村治理的重要参与者，也是乡村社区自治的重要参与者。要让村民认识到，他们是基层治理的主体，而不是客体。二是责任意识。村民作为乡村成员，承担着为乡村建设建言献策的责任。三是平等意识。村民是平等的权利主体，依法享有平等的权利，承担同等的义务。

(三)培养和引进服务乡村振兴的大数据人才

第一，扩大向乡村派遣的人才规模。首先，大多数的乡村并没有足够的经济实力和吸引力来自主引进相关人才，因此，为了促进数字乡村治理的发展，政府有必要有计划性地向乡村地区派遣人才，以指导和管理乡村的信息技术建设。其次，能够带领数字乡村建设的人才一般需要较高的学历，相关部门可以通过与农业大学、科技企业、科研院所合作，选拔专业信息人才，统一整合和部署人才队伍。

第二，加大乡村自主引进人才力度。在人才引进方面，当地政府应依据当前发展现状和未来发展前景，引进符合当地数字产业发展特色的专业人才。此外，需要制定详细的人才选拔、招聘和考核程序，同时加大对数字产业资金的投入，解决人才薪资问题，完善人才激励机制。实现乡村振兴不仅要引进人才，更重要的是把人才留在乡村。

第三，提高乡村本土人才质量。仅依靠人才引进是不足以支撑人才战略的，换而言之，应该选拔本土人才，为他们开设数字能力的培训课程。乡村本土人才是最了解当地风土人情的人，可以成为发展当地数字产业的领头羊，因此，培养本土人才尤为重要。此外，本土人才要与村民分享他们学到的技术和在生产中获得的经验，带动其他村民了解和学习数字乡村治理的相关知识，进而扩大本土人才的队伍。

第四，完善乡村人才培训机制。一方面，对于基层政府工作人员而言，定期开展数字能力培训课程，帮助其掌握和更新相关知识和技术，能让其更好地参与数字乡村治理，提高数字治理能力，有利于打造一支既了解乡村治理工作又具备一定数字化技术理念的专业人才队伍。另一方面，对于普通村民，要在乡镇开设专业知识班，理论和实践“双轨并行”，为村民提供理论知识和技能培训。加强对村民的信息化技能培训，推进网络知识的普及与传播，着重于传授信息技术知识，使村民熟悉数字农业的发展规律，成为真正具有信息和数据素养的新农民。数字乡村治理离不开专业的技术人才和管理人才，更离不开村民自身的信息化素养的提高。因此，要加大对乡村普通居民的培训力度，使其信息化素养得到一定提高，确保他们能够更快掌握面向信息化生产的相关技术，更加充分地认识到发展数字农业和建设数字乡村的重要性。

(四)改善管理体制和机制，促进数据的共享开放

大数据技术的介入，可以在打破数据壁垒和体制壁垒的基础上，形成共享的大数据资源，促成一核多元的数字乡村治理格局，提高工作效率。由于数字乡村是新生事物，因此需要运用中国特色的高位推动，通过层级部门之间的合作来实现不同部门之间的信息交换和资源共享，从而建立共建共治共享的乡村治理体系(如图2所示)。

图2 共建共治共享乡村治理体系

首先，构建统一的产业数据标准体系。分阶段有次序地推进乡村公共数据信息开放，实现乡村农业、畜牧业和工业等产业的数字化，逐步建立和完善农业大数据开发共享开放和开发研究的机制，加强数据标准化体系建设，形成规范统一的乡村数据规范标准，从源头完善乡村信息共享服务体系。各相关部门根据可共享的信息编制统一的目录清单，推动数据跨地区、跨部门、跨层级实现共享，打破数据孤岛的局面。

其次，构建统一的数据共享交换平台体系。对于乡镇政府来说，实现数字治理，技术的便捷性与可操作性很重要。因此，乡镇政府要加强对各类行政村信息系统平台的整合，使乡镇以上政府全面掌握信息。梳理编制信息共享目录，按需开放平台实时数据接口，支持乡村政务信息资源共享。共享是大数据产生价值的根本，通过数据之间的有效关联，能够融合多个已有信息系统中的数据，并创造性地解决新问题。

五、结语

数字技术的应用需要大数据平台等基础设施的支持，成本相对较高。由于乡村地区空间大、人口密度小，交通、医疗等数据量相对较小，在一定程度上，其开发产生的数据价值相对而言不算大。但是，数字乡村治理的推广应用不仅可以提高政府的治理能力，而且可以促进村民生活生产方式的改善，因此，在乡村地区发展数字治理仍然是必要的。

本文从乡村振兴视域角度切入，分析表明数字乡村治理的运行原理主要体现在制度支撑、基础设施保障、公共服务供给和人才体系构建四个方面。目前，数字乡村治理面临的困境是信息化基础设施建设存在不同程度的滞后、乡村居民对数字治理的接受度还比较低、乡村大数据人才匮乏、数据整合共享存在障碍等。为走出当前数字乡村治理面临的困境，需要加快乡村信息基础设施建设，提高村民对数字治理的认知度，培养和引进服务乡村振兴的大数据人才，促进乡村地区数据的共享开放。