生产建设项目水土保持监测三色评价的思考与探讨

刘帅华，袁 涛

（陕西黄河生态工程有限公司，陕西 西安 710021）

生产建设项目水土保持监测是水土保持工作的重要内容，是中华人民共和国水土保持法律法规赋予的重要职责[1]，水土保持监测是水土保持预防、监督、治理修复的基础，为生产建设单位和水行政主管部门决策提供建议[2]。

新时期，为了进一步贯彻落实国务院的决策部署，深入落实“放管服”改革，水利部在生产建设项目的监督管理过程中提出了更加科学有效的监管方式，强化项目建设事中事后第三方服务机构的作用，强化水土保持监测。2019年6月3日，水利部在《水利部关于进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持监管的意见》（水保〔2019〕160号）文中首次提到了水土保持监测“绿黄红”三色评价的概念。2020年7月28日，水利部办公厅印发了《关于进一步加强生产建设项目水土保持监测工作的通知》（办水保〔2020〕161号）（以下简称“161号文”），文件中明确了生产建设项目水土保持监测三色评价的具体执行方法。自此，水土保持监测三色评价正式开始实施。

在三色评价办法执行将近一年的时间里，笔者参与了各类生产建设项目水土保持三色评价工作，切实体会到该办法的实施为建设单位和水行政主管部门开展水土保持工作带来的便利，对推动水土保持监测发展具有重要的意义。笔者结合自己的工作实践和经验，提出自己的认识、思考和建议，以期和广大同行进行探讨，共同提高水土保持监测水平。

1 对三色评价办法的基本解读

1.1 三色评价结论的意义

根据161号文的有关规定，三色评价采用评分法，即对不同指标进行赋分，根据赋分结果评价为“绿”色、“黄”色或“红”色。

水土保持监测三色评价结论既要为建设单位提供帮助和指导，又要站在客观公正的角度，为水行政主管部门提供准确的技术支撑，作为监督检查的依据。监测单位依据监测结果进行三色打分评价，得出绿黄红的结论，水行政主管部门根据评价结论决策是否对该项目进行现场监督检查，以及后续是否需要进行验收核查，而生产建设单位可以根据评价结论，掌握项目的水土保持工作落实程度，决策后续水土保持工作如何开展。可以看出，三色评价无论是对生产单位还是对水行政主管部门都有着十分重要的意义。具体详见表1。

表1 三色评价结论对各单位的意义

1.2 三色评价打分表总体情况

三色评价表共包含4大类评价指标，主要包括扰动土地情况、水土流失状况、水土流失防治措施及水土流失危害，其中扰动土地情况包括扰动范围控制、表土剥离保护、弃土（石、渣）堆放，水土流失防治成效包括工程措施、植物措施和临时措施。各指标分值不同，有明确的赋分方法。通过分析赋分办法的规定，结合实际经验，可以得出以下结论。

（1）水保方案未设计的内容，均不予扣分。监测工作的依据是水行政主管部门批复的水土保持方案，因此三色评价赋分也是以水土保持方案为对照，水土保持方案中未设计的措施，赋分表中都不予扣分，如表土剥离、弃土场等，在一些项目中方案未涉及此类内容，则相关指标无需扣分。

（2）未具备实施条件的措施不予扣分。水土流失防治成效指标主要是评价水保方案设计的各类防治措施的实施情况，防治措施具备条件未实施，应按规定扣分，但如果防治措施未到实施时间节点，或不具备实施条件的，则不应扣分。如某项目绿化区域在12月份完成了土地整治，但由于气候原因无法实施植物措施，那么该季度不应对该项内容进行扣分。

2 关于赋分办法的思考

2.1 项目规模越大越不易得分

一些指标得分多少与项目规模息息相关，以扰动范围控制指标为例，该指标共15分，擅自扩大施工扰动面积达到1 000 m2的存在1处扣1分，可以推算出，面积扩大1.5 hm2则该指标得分为0。实际赋分操作过程中，项目规模越大、面积越大该指标越难得分。如大型公路铁路类项目，总占地面积常高达几百甚至上千公顷，水保方案设计一般是可行性研究阶段，而三色评价阶段主要是在项目建设期，建设期工程受地质条件、征地情况、周围环境等因素影响，占地范围往往会比可行性研究阶段发生较大变化，面积增加超过1.5 hm2十分寻常，项目规模越大，可研阶段到施工阶段的不受控因素越多，面积变化的可能性越大，那么该指标越不易得分。同样的，表土剥离保护以及植物措施指标也是以面积变化多少为依据进行赋分，也存在类似的情况，指标评价方法无法十分客观合理的反应不同规模项目的实际情况。

2.2 未充分考虑项目原始情况

个别指标的赋分方法未充分考虑项目原始情况，使得该项指标基本无法得分。如水土流失状况指标，土壤流失总量每100 m3扣1分，该指标共15分，可以推算出，土壤流失总量大于1 500 m3后该项不得分。以项目占地面积小且背景土壤流失侵蚀模数较小的西安市某房地产项目进行推算，总占地面积 2 hm2，背景土壤流失模数 200 t/km2·a，项目区在未扰动的情况下年土壤流失量可达4 t，流失体积约为2 800 m3左右，则不到一年的时间，土壤流失量就会超过1 500 m3，该指标15分全部扣完。

我国不同区域土壤侵蚀模数背景值差异较大，有些地区高达几千甚至上万，如西北黄土高原区，局部地区背景土壤侵蚀强度达到强烈，占地1 hm2的项目1个季度的背景土壤流失量就会超过1 500 m3，更何况在扰动情况下或者占地面积更大的项目，该指标几乎无法得分。因此，该指标的赋分方法有失准确。

2.3 指标赋分不易操作

个别指标计算调查过程繁琐，不易操作。如表土剥离指标，按照表土剥离保护措施未实施面积计算，每达到1 000 m2扣1分。实际建设过程中，很多建设单位在项目开工后才委托水土保持监测单位，监测单位进场后原有地面已被破坏，监测单位只能通过调查、收集资料等手段来确定表土保护的面积大小，这种情况下往往无法得出准确数据，赋分操作只能大概估算。

3 建议

目前生产建设项目水土保持监测工作都是由建设单位委托监测服务机构开展，监测机构在实施监测的过程中，更多的要考虑对建设单位的影响，并不能完全站在政府和社会的角度[3]。而水利部办公厅实施生产建设项目水土保持监测三色评价办法以及信用监管“两单”制度以后，使监测机构无法再对建设单位的水土流失行为“视而不见”甚至“包庇”。但如果三色评价办法如不能客观合理的评价建设单位的水土流失防治工作情况，那也失去了它真正的意义。

因此，如何使三色评价打分表适用于不同类别不同规模的项目，既简便易操作，又能客观有效的体现出项目建设的实际情况，笔者提出几点建议。

3.1 按变化比例进行赋分

由于每个生产建设项目规模大小不同，实际建设过程中面积变化不同，建议将以面积变化多少进行赋分的指标调整为以面积变化比例进行赋分。如扰动范围控制指标，原扣分标准为擅自扩大施工扰动面积达到1 000 m2的存在一处扣1分，可以调整为扩大扰动面积1%扣1分，这样可以避免赋分时项目规模大小不同带来的差异，客观的体现出项目扰动面积变化情况，得出的分值就更具有说服力。

另外，根据《水利部生产建设项目水土保持方案变更管理规定（试行）》（办水保〔2016〕65号）规定，水土流失防治责任范围增加以及植物措施面积减少超过一定的比例则需要编制变更方案，根据变化比例的大小赋分，也可以反映出项目建设是否达到了变更的程度，更有利于相关单位明确后续工作安排和要求。

3.2 增加对比情况

根据水利部发布的《中国水土保持公报》（2019年），全国水土流失面积达271.08万km2[4]，可以看出，我国现状实施的大量生产建设项目在未扰动情况下都会发生土壤流失，因此，水土流失状况指标不能只根据现状水土流失量进行扣分，应考虑原地貌水土流失量情况，通过对比得到项目建设产生的新增水土流失量，再根据新增水土流失量的变化情况进行赋分，这样更能体现出建设单位是否实施了有效的水土流失防治工作，不能粗略的把原地貌水土流失量也认定为是建设单位的行为。

3.3 简化指标计算过程

表土剥离保护指标建议按照表土剥离保护量的变化进行赋分，而不是以表土剥离保护面积的变化进行赋分。在实际建设过程中，剥离的表土一般都会进行集中堆放，监测单位在项目现场可明确测量实际的剥离量，无需再追究实际剥离表土的面积，将实际剥离与水保方案设计的表土量进行对比，根据减少数量或减少比例进行扣分，从而简化指标计算的过程，避免调查工作的繁琐和不准确性。

3.4 增加加分项

在项目建设过程中，有时会根据需要增加一些水保方案中未设计的防护措施，起到了有效的防治效果。建议三色评价表增加加分项，如水土流失防治成效指标，每实施1处方案未设计的水保措施可增加1分，这样更能充分的体现出水土保持情况，鼓励建设单位采取有效的防治措施。

3.5 增加指标

水土保持监测工作不仅要进行常规的监测，也应系统性的分析项目实际建设情况是否与方案设计发生变更，过去的监测季度报告表中无法系统的体现这一内容，笔者认为，三色评价表格中可以增加这一项指标，明确是否达到变更要求，需要编制水保方案变更报告书，以此帮助建设单位更好的落实水土流失防治责任。

4 结语

当前，生产建设项目水土保持监测工作越来越成熟，三色评价办法也执行近一年的时间，但仍需要继续改进和完善。水土保持监测工作是建设单位和监管部门的指示灯，从事监测工作的各位同仁在工作过程中会有不同的认识与体会，只有大家共同努力共同参与，使各项制度和办法更加规范化、合理化，才能使水土保持事业持续发展。