澳大利亚强化“五眼联盟”合作分析*

王彦飞 凌胜利

(1.清华大学社会科学学院国际关系学系 北京 100084；2.外交学院国际关系研究所 北京 100037)

近年来，“五眼联盟”(Five Eyes)的合作日益密切，五国开始在许多议题上采取一致立场。澳大利亚是该机制成员中较为积极的一方，不断强化在该机制中的合作，并对华采取强硬立场。2016年以来，澳大利亚转变对华政策，中澳关系不断恶化。澳大利亚在华为、香港、新疆等敏感涉华议题上频繁利用“五眼联盟”发表声明，反映出其正在利用这一平台对华施压外交压力。在当前中美战略竞争激化的大背景下，拜登时期澳大利亚利用“五眼联盟”对华施压的政策和举措尤其值得关注和深入研究。选择这一问题进行探讨，可以更好地理解澳大利亚乃至以美国为首的西方国家对华战略的行动逻辑和演变趋势，并对处理中澳乃至中美关系具有重要作用。

1 “五眼联盟”的缘起、演变及澳大利亚的参与

“五眼”(即Five Eyes)一词产生于情报交换的过程中，被传递的情报会被指定级别和哪些“眼睛”可以看到，比如“最高机密—加拿大亲启”(Top Secret-Canadian Eyes Only)。久而久之，“五眼”就成为一种通用的速记形式[1]。“五眼联盟”最先由英美两国出于开展情报合作的目的发起，主要由美国主导，至今已有70多年的历史，期间历经了多次职能调整。

20世纪40年代，英美两国出于对抗法西斯集团的战争需要开展了情报合作，以推动二战取得胜利。英美当时以战时协议和条约的形式将两国的合作机制固定下来，这为其之后的合作推进奠定了基础。二战结束后，“五眼联盟”经历第一次职能调整。随着美苏两大阵营对抗升级，美国为了合力应对苏联威胁，对“五眼联盟”进行了扩员，加拿大于1948年加入，澳大利亚和新西兰则于1956年加入。这一阶段“五眼联盟”主要是服务于冷战对抗的安全合作机制。

冷战时期，澳大利亚在“五眼联盟”中主要扮演美国追随者的角色。二战后澳大利亚出于保障自身安全的需要，急切希望美国能够为其提供安全保障。1951年9月，《澳新美安全条约》的签订标志着美国和澳大利亚、新西兰联盟关系的正式形成。1954年9月，澳大利亚等国签订《东南亚集体防务条约》，1955年“东南亚条约组织”正式成立，该组织虽然是以“东南亚”命名，但其中8个成员国中只有2个位于东南亚。该组织巩固了美澳联盟关系，也为澳大利亚介入地区安全事务提供了机会，美澳新情报合作关系也开始建立。澳大利亚依托“五眼联盟”等合作机制，在保障本国安全的同时，也提升了自身在美国安全战略中的地位。

这一时期，美国借助“五眼联盟”建立了对全球的监控网络，澳大利亚在其中扮演着关键的角色，成为美国监控全球的落脚点之一，承担着重要的情报搜集功能。澳大利亚所担负的监控职责主要依托美国驻澳情报基地“松树谷”(Pine Gap)[2]实施。美澳联盟关系建立后，在安全上美国加大了对南太平洋地区的重视，对该地区的情报合作投入也逐渐增加。1966年12月，澳美依据1951年的安全条约签订了《澳美关于建立联合防御空间研究设施的协议》，这是“松树谷”的前身。协议规定“该设施由两国共同建立、维护和运营，由澳大利亚国防部和美国国防部高级研究计划局(ARPA)负责，两国政府分享在此设施进行的研究中获得的信息”[3]。1988年11月16日，协议修正案将其名称正式改为“松树谷”。两国的协定内容看似规定了双方拥有平等地位，但实际上该情报基地主要受美国控制。

一项调查证实，“‘松树谷’的主要功能是追踪无线电信号的精确‘地理位置’，包括在东半球从中东、亚洲到中国、朝鲜和俄罗斯远东地区的手持无线电设备和移动电话。”[4]这一监控区域的划分和“五眼联盟”的分工有关，即依据各国地缘优势明确了各自负责的监控区域，澳大利亚因地处南太平洋地区，负责东南亚和中国南部[5]。据估计，澳美之间的双向情报分享绝大多数由澳大利亚提供，其在东南亚和太平洋地区的情报提供方面做出了无人能及的贡献[6]。因此，“松树谷”在“五眼联盟”情报网络中地位极为重要。

冷战结束后至今，随着苏联的解体，“五眼联盟”面临第二次职能调整，应对的威胁重点领域更加多元化。2001年美国“9·11”事件后恐怖主义威胁严重，互联网的兴起也带来诸多网络安全问题，加之西方国家日益将中国、俄罗斯等大国视为威胁，“五眼联盟”开始转向应对这些新兴的安全威胁。澳大利亚出于国内外的安全压力，逐渐成为“五眼联盟”合作的积极参与者。其一方面在承担“五眼联盟”机制下的合作义务方面十分活跃，这主要体现在配合美国开展情报收集工作、在涉华敏感议题上声援美国等；另一方面积极利用该机制应对自身面临的非传统安全威胁，体现为应对恐怖主义和网络安全等问题。2013年“斯诺登事件”之前，澳大利亚对“五眼联盟”讳莫如深，在国内民众眼中它是神秘的存在。“斯诺登事件”发生后，“五眼联盟”受到了关注和热议，其遍布世界的监控能力被公诸于世，涉及现代通信系统的方方面面[7]。2014年6月，时任澳大利亚总理阿博特(Tony Abbott)在接受采访时提及和“五眼联盟”成员国的合作[8]，这是澳高层首次公开提及该组织，此后历任总理都多次公开谈及澳大利亚参与“五眼联盟”的合作。

近年来，澳大利亚官方文件屡屡披露的相关信息中阐述了其职能定位。澳大利亚2016年版《国防白皮书》中，多次提到“五眼联盟”，称“其给了澳大利亚以信息优势和情报合作，联合防御设施‘松树谷’对美澳安全利益做出了重要贡献，提供了关于恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散等的情报信息，促进了军控和裁军协定的核查”[9]。这一定位也体现了澳大利亚对通过安全合作抵御威胁的重要性的认知，即承担“五眼联盟”合作义务和维护自身安全是相辅相成的。2017年版《对外政策白皮书》中也提到了“五眼联盟”，指出澳大利亚政府将加强该机制的国际合作，从源头上应对恐怖主义等威胁，并加大在网络空间应对威胁的威慑能力[10]。澳大利亚外交贸易部《2018-2019年度报告》讨论了如何应对网络安全问题，提到计划利用“五眼联盟”的合作伙伴以开展人员培训，增加从业人员的网络技能和专业知识[11]。2018年4月，澳大利亚总理特恩布尔(Malcolm Turnbull)接受采访时表示：“‘五眼联盟’比以往任何时候都更加紧密地合作是至关重要的，在情报和安全事务上没有其他国家能比；开放的互联网使用可能成为用来传播虚假信息的工具，以干预可以影响政治进程的选举。”[12]《2019-2020年度报告》在提及应对新冠肺炎疫情时认为，澳大利亚将在现有和新的机制中加强与合作伙伴的接触，“五眼联盟”是讨论危机影响的关键平台，并呼吁加强“印太”地区的协调[13]。

这些报告反映出澳大利亚对利用“五眼联盟”维护自身安全的作用的认知，它不仅被视为一个获取情报的机构，更是一个开展国际安全合作的平台。澳大利亚在充当“五眼联盟”重要成员的同时，也在谋求依托这一机制增强本国抵御潜在威胁的能力。这些文件都表明澳大利亚政府对“五眼联盟”合作的高度重视，并积极采取政策措施：一是政府更加积极地披露相关信息，并推动在其中的职能不断调整和公开化；二是通过在官方文件中强调“五眼联盟”的地位和定位，使其在澳大利亚安全和外交战略中的重要性得到提升。

2 澳大利亚参与“五眼联盟”合作的主要内容

近年来澳大利亚在“五眼联盟”中愈发活跃，在多个方面强化在其中的合作，利用该机制维护自身安全，主要有三方面：一是防范“中国威胁”；二是打击网络攻击、干预、犯罪等问题；三是应对潜在的恐怖主义威胁。

2.1在防范“中国威胁”方面，“五眼联盟”成为澳大利亚借助的重要平台当前澳大利亚对华外交立场强硬，尤其是自2016年中美、中澳关系恶化以来,澳大利亚一方面利用“五眼联盟”在华为问题和香港问题等敏感议题上对华施加外交压力，另一方面对中国十分警惕，认为中国正在利用各种手段威胁澳大利亚的政治和安全。澳安全情报组织(ASIO)在《2018-2019年度报告》中提到，“澳大利亚仍是外国间谍活动和干涉的目标，它们为获取敏感而有价值的信息不断攻击国内各类组织”[14]。《2019-2020年度报告》中又声称，“恐怖主义威胁了我们的生命，而间谍活动和外国干涉威胁了我们的生活方式，外国间谍及其代理人的活动比冷战顶峰时期还要多”[15]。2021年2月，澳大利亚总理莫里森(Scott Morrison)回应新西兰贸易部长“尊重中国”的建议时声称：“我不认为每个体制都是一样好的，我们必须继续对此保持警惕；为了做到这一点，我们(五眼联盟)必须团结起来。”[16]为此，澳大利亚政府加大了对国家安全相关的重视和投入。2018年6月，澳大利亚参议院通过了两项涉及防止外国干预和增加外国影响透明度的法案。2019年12月，澳宣布拨款9 000万美元在澳大利亚安全情报组织(ASIO)内部建立一个“外国干涉威胁评估中心”。这些对外部干涉的担忧和国内行动表明，澳大利亚在利用“五眼联盟”集体行动之前，已经有了深厚的国内政治基础。虽然澳官方没有公开声明其所提到的某些干预行动是中国发起的，但从其高层的言论中可以看出其真正指代的对象(见表1)，中国外交部也多次就此类言行进行回击。

表1 澳大利亚借助“五眼联盟”在涉华敏感议题上的言行

2.2在应对网络攻击、干预和犯罪等方面，澳大利亚政府和“五眼联盟”加强了合作近年澳大利亚政府的行动主要包括两方面:一方面，重点关注针对国家的网络攻击和干预问题，防范的对象包括俄罗斯、中国和朝鲜等，其中对华防范尤为明显。2017年12月，澳总理特恩布尔在接受“天空新闻”采访时用中文呼吁“澳大利亚人民站起来”，指责中国对其政治进行干预[17]。在特恩布尔和莫里森两任政府时期，虽然中国外交部多次予以澄清和回应，但澳大利亚政府高层类似关于中国干预澳大利亚政治、发动网络攻击等指责不断。另一方面，加大投入预防针对个人的网络诈骗、儿童性剥削等网络犯罪等问题。为此，澳大利亚政府频繁采取行动。一是开始制定相关国家战略和计划。2016、2020年澳政府先后发布了两份《澳大利亚网络安全战略》报告，将应对网络攻击提升至国家战略高度。2016年的报告提到，到2020年，澳大利亚网络安全的5个行动主题之一就是建立强大的网络防御能力，以阻止和应对网络安全威胁并更好地预测风险[18]。2020年的报告制定了更加全面的维护网络安全的计划，包括保护关键基础设施，加强网络防御和打击网络犯罪等，政府投入2.3亿美元的资金支持2016年的网络安全战略，并计划在2020年之后的10年投入16.7亿美元的资金支持这一新的战略[19]。二是出台了多部情报工作相关法律。这些法律规范了情报部门的工作，有保护公民隐私的考虑；但其中一些条款也是为了更加方便情报部门对国内公民的监控。这些举措都反映了澳大利亚政府对网络安全问题的日益重视，也是参与“五眼联盟”合作的最新进展。

2.3在打击恐怖主义方面，澳大利亚政府开始利用“五眼联盟”的优势应对这一威胁澳大利亚国土虽然远离大国，且受到美国的庇护，遭受传统安全威胁的可能性较低，但其仍有着强烈的不安全感和焦虑。这尤其体现在一些非传统安全问题上，希望借助“五眼联盟”情报合作应对这些问题。2014年以来，澳大利亚政府提升了本国面临的恐怖主义威胁的级别，建立新的恐怖主义预警制度[20]，并认为加强和“五眼”国家的合作是重要的应对手段[21]。特恩布尔执政后也特别强调了恐怖主义威胁的严峻性，“情报共享至关重要”(absolutely critical)，是应对威胁最重要的工具”(most important tool)[22]。2019年3月新西兰赖斯特彻奇市的两座清真寺发生严重枪击事件后，引起了澳大利亚政府的重视。6月，莫里森政府联合多个社交媒体公司成立了“打击网上恐怖主义和极端暴力材料工作组”，以阻止恐怖主义和暴力极端主义利用互联网扩大影响力。莫里森声称将加强和二十国集团和“五眼联盟”的合作，共同推行这一计划[23]。

3 澳大利亚强化“五眼联盟”合作的主要因素

近年来，“五眼联盟”正在由以情报合作为主的“议题联盟”向共同应对非传统安全问题和大国竞争的“多边联盟”演变[24]。在此过程之中澳大利亚扮演了积极助推者的角色，且对华立场强硬。影响澳大利亚相关决策的因素主要包括配合美国推动“五眼联盟”职能调整，对华立场变化的影响，以及对安全威胁认知的变化等。需要注意的是，澳大利亚强化“五眼联盟”合作并非全部针对中国，但其诸多方面都与中国有关联，如鼓吹“中国威胁”，利用“五眼联盟”在外交方面发声，在网络安全议题上以“受害者”自居等行为，都是防范中国的心态在作祟。

3.1配合美国推动“五眼联盟”职能调整中美战略竞争加剧是推动澳大利亚强化“五眼联盟”安全合作的重要动力。美澳联盟关系合作紧密且不对称，美国在联盟关系中占据主导地位。虽然两国都要借助对方达到维护国家安全利益的目的，但总体而言澳大利亚对美国的依赖性更强。中美关系良好时期，澳大利亚对中美实行“两面下注”战略，在经济和安全方面左右逢源。在中美战略竞争加剧的情况下，美国不仅加快了自身网络安全建设的步伐，而且积极推动“五眼联盟”的职能调整以应对中国带来的安全压力[25]。有学者认为，美国正在利用“五眼联盟”扩大反华同盟，该同盟以情报合作与共享为纽带，对中国进行全面监控与干涉[26]。美国利用该联盟作为对华施压的政治工具，促使澳大利亚不断跟进，强化“五眼联盟”合作，并开始更多地倒向美国。澳大利亚的平衡外交开始走向失衡，突出表现为“地缘政治考量优先于地缘经济、中澳伙伴关系滞后于澳美同盟、强硬保守多于务实理性”[27]。显然，澳大利亚强化“五眼联盟”合作深受美国的影响。

此外，有学者认为澳大利亚也希望利用美国在“印太”地区的网络安全资源和技术优势及情报共享来防范威胁，澳美同盟与“五眼联盟”是两国在该议题上共同进退的制度保证[28]。澳大利亚在“五眼联盟”中负责的监控范围正好是亚太地区，中国、俄罗斯和朝鲜均在也在其监控职责之内。因此，澳大利亚堪称美国和“五眼联盟”最重要的情报站，尤其在中美战略竞争加剧和中澳关系恶化的背景下其监控作用也被凸显。

3.2澳大利亚对华立场变化的影响随着美国等西方国家对中国崛起的疑虑和阻遏加剧，中澳关系自2016年以来也呈现持续恶化的趋势，主要表现为澳大利亚不断“炒作所谓‘中国干涉论’‘中国渗透论’和‘中国威胁论’，将人文交流政治化、污名化和安全化，在新冠疫情蔓延之时对中国进行指责和非难等”[27]。这显示中澳关系正处于转型期，清华大学国际关系研究院的数据表明，2020年1～6月，美国的“印太”战略合作的盟友中，澳大利亚和英国对华关系分值大幅下降，呈现出持续恶化的趋势[29]。澳大利亚对华立场的转变，主要是将中国崛起和外交上的积极作为视为对其安全和利益的潜在威胁，“可能冲击现有国际和地区秩序稳定性”[30]。中国的崛起被澳大利亚视为其安全环境最大的变量，必然在安全合作层面有所反映。中国近年来的外交和军事成就也被澳方认为是不确定因素，客观上助推了其强化“五眼联盟”等外部合作。可以说，随着中国军事现代化不断推进及南海等热点问题的存在，澳大利亚的安全焦虑也在增加，因而对华态度日趋强硬，中澳关系逐渐恶化。澳大利亚近年来直接采取的一系列不同以往的维护国家安全和网络安全的措施，“尽管并不完全针对中国，但对来自中国的威胁认知的转变加速了措施的出台”[31]。因此，澳大利亚积极强化美澳联盟、“五眼联盟”和“印太战略”等安全合作机制，利用这些平台在安全上和政治上对华施加压力。“五眼联盟”正处于职能调整期，具有较大可塑性，因此成为澳大利亚可以利用的工具。

3.3对安全威胁认知的变化澳大利亚对安全威胁认知的变化是其强化“五眼联盟”合作的动因之一，显著体现在对恐怖主义和网络安全等问题愈加重视。澳大利亚2017年版《对外政策白皮书》中提及，澳受到军事打击的概率很低，但是伴随全球化和技术变革，恐怖主义、网络安全和跨国犯罪等威胁增加，在可预见的未来将持续存在甚至恶化[10]。特恩布尔2018年2月在谈及应对外部干预时提到，“网络干预、网络战争以及国家行为体的行动等是‘五眼联盟’正在讨论的议题”，并且认为澳大利亚在网络安全方面发挥着“主导作用”，推动了该领域的国际交流合作[32]。莫里森曾对外宣称，“澳大利亚近年来不断遭受到以国家为基地的网络攻击，针对的对象包括企业、高校、政府和军方等单位”[33]。以上表态都表明澳高层对于利用“五眼联盟”应对网络安全问题的重视。澳大利亚还认为网络安全是国家安全战略的重中之重，“保护网络安全是保护其经济、安全和主权的关键”[34]。

在应对恐怖主义方面，2017年8月澳大利亚政府发布了《国家反恐战略计划书》和《防范人群密集场所遭受恐袭的战略》两份报告，对公共场所应对潜在恐怖袭击提出了指导性建议和布局。其中还专门提到为了实现反恐目标，澳大利亚政府加强了和许多国际平台的合作，如全球反恐论坛(GCTF)和“五眼联盟”打击极端暴力主义工作组(CVE)[35]。这些国家战略报告的发布和内容表明，对恐怖主义威胁的重视和应对推动了澳大利亚不断深化和“五眼联盟”的合作。

4 澳大利亚强化“五眼联盟”合作及对华政策趋势

澳大利亚强化“五眼联盟”合作的趋势仍将继续下去，澳将继续视其为对华施压的平台。但该合作难以完全按照澳大利亚的构想进行，一是澳大利亚对华政策深受美国对华政策调整的影响；二是若延续当前对华政策将面临更多来自中国的压力；三是“五眼联盟”内部和澳大利亚国内对华态度仍存在分歧。

4.1澳大利亚将继续强化“五眼联盟”合作特朗普政府时期，美澳安全合作持续加深，“五眼”和“印太”等合作机制均受到极大重视。2020年7月28日，美澳部长级磋商联合声明(AUSMIN)发布，声称将在南海、香港、新疆等问题上反制中国，提出“‘印太’是联盟的重点，美澳正在与东盟、印、日、韩和‘五眼’合作伙伴一起努力，加强联盟和伙伴关系。”[36]这意味着美澳联盟和“五眼联盟”是美国在“印太”地区安全战略的重要内容。拜登政府时期，澳大利亚将追随美国助推“五眼联盟”合作走向深入。拜登政府的政策显示，其对盟友的作用更为看重。拜登在竞选时发布的《对外政策和美国领导计划》中声称，要“加强民主国家的联盟”“呼吁北约国家重新履行民主联盟成员的责任”“将加强与日、韩、澳等民主国家的联盟”等[37]。拜登胜选后将这一呼吁积极付诸行动。2021年3月，“印太”四国的领导人召开了(视频)会议，这是美日印澳四国进行安全对话与合作以来的首次首脑会议。从国防和外交“2+2”会议到首脑会议，表明“印太”合作再次升级。可以预见，随着美国安全战略的调整，澳大利亚将继续扮演美国联盟中“急先锋”角色。情报合作是美澳安全合作的重要内容，强化“五眼联盟”合作也是将成为强化美澳安全合作关系的主要手段之一。

4.2澳大利亚也将面临安全和经济的“左右为难”局面，其对华态度可能会有所收敛完全追随美国制衡中国并不符合澳大利亚的利益，澳大利亚面临的经济压力也有所增加。美国将继续保持对华战略竞争的强硬姿态。拜登执政后，虽然普遍认为中美关系将有改善的契机，但美国国内对华强硬的基调难以改变，并将亚太地区作为战略重心。在此趋势之下，澳大利亚在安全上会继续追随美国，不断提升自身在美国安全战略中的地位。

不过澳大利亚也面临安全和经济上的两难抉择。2020年，中澳之间多次出现外交危机及贸易摩擦。中国经过反倾销调查后，先后裁定澳大利亚的大麦和葡萄酒存在倾销事实，决定对这些商品实施加征保证金和关税等措施，给澳大利亚带来了较大的经济压力。12月16日，澳大利亚就中国对大麦征收关税的决定在世贸组织争端解决机制下向中国提出磋商请求。12月18日，莫里森改组内阁，任命丹·特汉(Dan Tehan)为新任贸易、旅游和投资部部长。2021年4月7日，特汉发布了题为《第二次机会：澳大利亚团队如何能在亚洲取胜》的报告，指出“中国处在最前列的亚洲仍是世界经济的发动机”“如何处理更加复杂的中澳关系势在必行，确保两国建设性接触也必须成为优先事项”[38]。特汉在报告发布会上提出，希望与中国“建立良好和友善关系”“希望保持接触，继续发展两国之间的互补关系，由于政府目前无法直接传达这一信息，需要企业站出来帮忙”[39]。这些举措反映澳大利亚政府非常重视和中国的贸易关系，与此前的恶毒攻击相比，其对华态度也出现缓和迹象。因此，澳大利亚对华经济依赖将约束其对华政策。

4.3在对华态度上，澳大利亚国内也存在分歧，会影响澳借助该机制对中国施压澳大利亚国内也有许多理性的声音，反对当前“鹰派”的对华强硬态度。澳前总理霍华德(John Howard)呼吁和中国的关系需要求同存异，基于自身利益，采取平衡态度，改善经贸关系[40]。持同样态度的还有前总理陆克文(Kevin Rudd)，他认为所谓的反对外国干预的举措是“新麦卡锡主义”，随意的政治审查会引起居澳华人“不必要的焦虑”，也有侵害公民自由之嫌[41]。与澳国内“鹰派”相比，这些反对声音均不希望恶化和中国的关系，也将影响澳大利亚对华政策走向。

5 结 语

澳大利亚目前在“五眼联盟”中表现活跃，不断强化和其他“五眼联盟”成员国的合作。澳大利亚的这一动向反映了其对自身安全威胁认知的变化，其政府将继续推出应对新兴威胁的国内改革和国际合作举措。因此，强化“五眼联盟”合作仍是其依仗的重要手段。澳大利亚强化“五眼联盟”合作将加深美澳联盟关系，也将提升澳大利亚在“五眼联盟”中的作用。随着美国拜登政府上台，澳大利亚在“五眼联盟”合作中的地位将取决于拜登政府的联盟政策和对华战略。拜登执政时期中美关系的发展变化将影响澳大利亚未来如何参与“五眼联盟”合作。澳大利亚强化“五眼联盟”合作的许多举措都指向了中国，给中国带来了较大的安全和外交压力。不过澳大利亚国内对华政策也存在不同声音，澳国内对“鹰派”的批评是制约澳大利亚利用“五眼联盟”对华施压的因素，中澳经贸关系恶化也会使澳大利亚面临的压力有所增加。未来中美关系如得到改善，澳大利亚在“五眼联盟”合作中也将弱化对华施压的声调，主要聚焦于情报和共同应对网络安全问题等层面。