政策科学范式下智慧城市政策文本量化及演进历程研究*

毛 超 岳奥博

(重庆大学管理科学与房地产学院 重庆 400044)

我国于2011年开始启动智慧城市的规划布局，各部委先后发布了智慧城市发展指导意见并推动试点城市建设。截至2020年4月，国内智慧城市试点数量累计已达749个，进入以创新驱动为标志的智慧城市快速发展时期[1]。但随着发展规模不断扩张，智慧城市在部分地区的建设过程中出现了诸如发展主线偏离和失焦、重复建设以及配套制度滞后等问题[2]。社会经济的有序运转有赖于政策的有序调控和引导，智慧城市健康发展亦是如此。智慧城市建设的有序性不仅依赖政策制定者的经验知识，更是取决于良好的发展环境以及政策手段的科学合理运用。然而，诸多学者指出当前面向智慧城市建设的政策导向模糊性[3-4]、本土化区域特色的缺失以及缺乏自下而上的组织方法与参与方案[5]。这也正是说明了智慧城市的建设尚处于初级阶段，亟需明确既有政策的意图导向、工具手段及其演进历程，为政策体系的健全提供理论依据。

对智慧城市政策的相关研究进行分析发现，国外相关文献多集中在智慧城市建设中政策作用的论证[6-7]、单个智慧城市政策文本的剖析[8]，尚未对智慧城市政策文本进行系统性分析。相较而言，国内对智慧城市政策文本分析则更为完善。学者们聚焦于政策概览[9-10]、政策工具[11]、单一主线的演进[12]展开了深入的研究。但梳理现有研究发现，虽然当前学界对智慧城市的研究涉及面广，但对智慧城市政策的研究尤其是围绕政策文本展开的量化分析仍然匮乏，且对于各个时期我国智慧政策的基本特征、发文机构、组织构型以及演进逻辑等方面的阐述仍显不足，这为本文的进行提供了可能的突破空间。

作为智慧城市建设发展的核心要件，政策主体、政策客体和政策工具等信息均内化于政策文本之中[13]，深入地挖掘智慧城市政策文本隐含的内容，并在此过程中明晰政策效力、政策工具类型以及政策演进阶段对实现智慧城市政策的扩展性与兼容性，具有重要的研究意义。作为政策常见的表现形式[14]，政策演进过程或具有激进性或仅是对既有政策的渐进式调整。那么，国内智慧城市政策是如何演进的？彼时学者多用冲突导向理论来解释该过程[15]，这种理论聚焦于冲突与权利，并将政策演进现象归因于政府对社会压力的反应。从政策演进视角看，近年来我国智慧城市发展所呈现的热潮与降温交替是否意味着出现了政策的多样化变迁？其建设的过程究竟是供给主导、需求主导抑或是从发展环境中衍生出的产物？要回答这些问题，须将视野置于智慧城市政策发展全过程，审视智慧城市演进路径。鉴于此，本文将政策内容、政策组织构型、政策效力统一于政策科学研究的三维框架中，在不受既有理论限制的情况下，寻求从单一视角向多维视角的拓展，从演绎视角向归纳视角的转变。以丰富、翔实的政策文本作为依据，利用Python、Gephi等工具手段，对智慧城市政策进行文本挖掘与量化分析，这一工作有助于弥补政策解读主观性和不确定性的缺陷，力求从宏观上把握中国智慧城市政策表达、政策效力和阶段演进。

1 研究设计

1.1政策样本选择由于我国城市区域差异较大，经济水平、信息化建设基础等要素禀赋异质化特征明显，智慧城市发展阶段各不相同。为保证研究设计的合理性，本文不以政策样本的全景式覆盖为目的，仅聚焦于国家层面出台的智慧城市相关政策。由此，本文以2011年1月1日至2020年10月1日为研究窗口，在北大法宝数据库以及国家发改委、工信部等与城市建设相关的政府网站中，以“智慧城市”为关键词进行全文检索，经过筛选整理后共获取203份由国务院及各部委出台的智慧城市相关政策文件。选取的智慧城市相关政策共来源于54个机构和部门，政策文本发布形式组成见表1。

表1 智慧城市政策发布形式

从表1可以看出，由国务院及其下属各机构等发布的部门规范性文件、部门工作性文件，占发文总数的比重高达96.1%。其中，由国务院发布的规范性文件占发文总数为39份，占比达19.21%，这些文件都是级别较高的纲领性文件，统领智慧城市发展的基本方向。

1.2政策样本编码为便于后续对选取的政策文本进行梳理分析，研究将政策文本中的具体政策条款作为基本分析单元。按照“发文年份—政策发文序号”的方式进行逐条编码，对智慧城市政策工具类型及其政策效力进行识别与量化。形成如表2所示的涵盖203份智慧城市政策样本的编码表。

表2 智慧城市政策样本编码表

例如，编码“2014-16”是表示在2014年发布的第16份与智慧城市相关的政策文件。有关政策工具标识方法和政策效力(TFE)计算原理，后文会进行详细介绍，此处暂不展开说明。最后，为确保政策文本编码的可信度，研究邀请两位从事智慧城市相关研究的研究生分别对选取的政策样本进行独立编码检验，如果编码结果与原有编码结果一致，则标记为“1”，否则标记为“0”。经计算，两位研究生检验结果的一致性程度分别为88.7%和82.9%，均大于80%，表明政策文本的编码结果可被接受。

1.3研究框架构建政策科学是一门关于政策规划制定、评价政策实施结果及效果预测的学科。而作为一种研究范式，政策科学又被视作研究政策演变过程的最关键的途径[13]。随着公共政策研究渐趋深入，为弥补政策解读主观性和不确定性的缺陷，近年来政策文本量化研究已成为政策科学领域新兴的话题。政策内容[16]、政策组织构型[17]和政策效力[18]是政策文本量化分析的主要着力点。而在政策科学理论的奠基人拉斯韦尔看来，只有将政策作用及发展过程进行多维建构分析，才能做到政策研究的科学化[19]。由此，研究将政策内容分析、政策效力分析和政策组织构型三个维度统一于智慧城市政策科学分析框架(见图1)，以期科学地分析智慧城市政策的文本内涵与演进趋势。

图1 智慧城市政策三维分析框架

其中，政策内容分析主要关注政策主体、政策客体、政策工具等要点。在政策组织构型方面，主要指发文机构间复杂的互动关系。特别是不同政府机构联合发布的政策，更能凸显政府部门对智慧城市建设的重视程度。于政策效力而言，借鉴已有研究，本文建立政策力度、政策目标、政策措施、政策反馈、政策监督的五维政策效力量化模型，以量化分析智慧城市各政策文本的内容强度和影响力。

2 政策文本量化分析

2.1政策内容分析政策内容分析是一种规范化的研究方法，其分析结果的科学性和准确性很大程度上取决于方法和过程的规范性。一般而言，针对单个政策文本的内容分析多采用政策工具、政策主体、政策客体分析三个分析维度[20]。

2.1.1 政策工具 既有研究对政策工具的分类思路多依据罗伊·罗斯韦尔等人的思路展开，基于政策对技术产生影响的维度差异，他们将技术创新政策工具划分为供给型、环境型和需求型[21]。具体来说，除了三种类型的政策工具，每类政策工具又包含多种分类方式。在政策制定的过程中，政府机构可以根据目标规划和施政对象灵活选择不同的工具类型，以助推智慧城市的发展步伐。同样，对政策工具的合理分类将是政策内容分析的关键步骤。基于罗斯韦尔等人的分类，研究构建了包含供给型、环境型和需求型三种政策工具类型和科技信息支持、公共服务以及鼓励宣传等14种政策工具的分析框架。政策工具分类及其具体含义见表3。

表3 政策工具分类及其定义

三种政策工具类型对于智慧城市建设的作用路径如图2所示。其中，供给型工具的作用主要表现在政策对智慧城市发展的推动力，即通过科技信息支持、资金以及人员投入等方面的支持可直接扩大供给，推动智慧城市的建设步伐。环境型政策工具的主要作用表现为改善外部环境对智慧城市建设的影响。政府可以通过目标规划、财税金融等政策的制定，为智慧城市的发展提供有利的政策环境，间接影响并促进智慧城市的建设步伐。需求型工具的推动作用主要表现为政策对智慧城市的拉动力，是指政府通过采购、国际交流合作以及鼓励示范等措施刺激市场需求，从而拉动智慧城市的建设。

图2 政策工具对智慧城市发展的作用方式

基于前文分类思路，研究对智慧城市政策所涉及的政策工具进行频次统计，结果如图3所示。可以看出，发文数量呈现出先增后减再增的趋势，且在2016年智慧城市政策数量最多，为45份。2015年和2017年次之，分别为33份和28份。从政策工具类型来看，在智慧城市起步阶段，政策工具以环境型和需求型占据多数，且前者占比最大。这说明了智慧城市的发展肇始于城市建设管理迫切需求。此后，供给型政策工具逐渐占据多数，并在2016年供给型政策工具的数量达到顶峰，为21份。环境型政策工具从2013年开始，在发文总量中所占比例一直保持了较为稳定的水平。此外，研究期内需求型政策工具的占比最少，作为智慧城市建设的源动力，需求型政策工具的缺乏将导致智慧城市建设的拉动力匮乏，使得智慧城市发展的后劲不足。

图3 智慧城市政策工具类型使用频次统计

2.1.2 政策主体 政策主体方面，研究选取的203份智慧城市政策共来源于54个机构和部门。如图4所示，发文主体排名前5的机构依次是：国务院(39份)、国家发改委(38份)、工信部(30份)、国家测绘地信局(29份)、住建部(27份)。上述5个部门中除了国务院、国家发改委这类国家最高行政机关以及统筹规划类政府部门，其余机构均为直接涉及智慧城市建设的各主管部门。此外，科技部、教育部、国家标准委发文数量均超过10份。

图4 智慧城市政策发文主体数据统计

2.1.3 政策客体 政策客体(目标)是政策文本主题的集中体现。为了突出智慧城市政策的主要目标指向，明晰智慧城市政策工具使用特征。在分析“政策工具”和“政策主体”维度后，将数据库编码表与二维分析框架结合，进行智慧城市政策文本的整合分析。得到如图5所示的智慧城市政策客体——政策工具二维矩阵。

图5 智慧城市政策客体—政策工具二维矩阵图

由图5可知，在203份政策文本中，面向基础设施领域发布政策占比最高，其次为具体产业、城市建设、科技创新等。在政策工具使用方面，除人才培养、社会民生和政务服务涉及部分政策工具类型，其余政策文件均覆盖三种政策工具类型。具体到不同施政客体，政策工具使用的类型存在一定差异。其中，面向基础设施、具体产业、科技创新等客体，政府部门更倾向于供给型政策工具的使用，推动基础设施、科技以及产业的快速发展以助推智慧城市建设步伐。在环境型政策工具方面，以标准规范、城市建设和社会民生为代表的政策客体对此类工具使用频率较高，反映出标准规范的完善程度、公众的认可程度等内容是营造智慧城市良好发展环境的关键抓手[22]。值得注意的是，与其他施政对象政策工具覆盖多样化的特征相比，以人才培养、社会民生、政务服务三个客体所使用的政策工具类型相对单一。其中，与人才培养相关的政策工具多集中在供给维度，环境和需求则尚未涉及，这表明现有政策缺乏面向智慧城市人才的培养、发展环境的优化等要点的布局。社会民生方面使用的政策工具在供给和环境类型分布较为均匀，但是需求则并未出现。这反映出相关政策在社会民众间的普及覆盖不广、力度不足，尚需进一步通过多样化宣传渠道对智慧城市予以普及推广，从需求端拉动智慧城市建设的进程。

2.2政策组织构型政策发布由于常涉及体制改革、财政税收、人力资源等多方面内容，仅依靠行政主管部门或单个机构的力量，很难制定出科学、合理的政策。因此，对发文机构的现实互动关系以及协同状态进行分析，可以更为清晰地探究隐含在政策文本背后的政策组织构型，有助于形成政策合力。鉴于此，围绕政策主体分析这一主题，研究借助Gephi9.1软件对智慧城市政策发文主体间的组织构型进行可视化分析，以梳理发文机构间的互动关系及协同状态。

2.2.1 政策主体 为了突出重要的发文机构，研究借助Gephi软件中自带的Pageranks算法(Pageranks算法是一种根据节点之间的链接关系对节点的重要性进行评分的算法)，对发文机构的重要程度进行了排序，并以排名前10位为标准，筛选出了核心子网络。如表4所示，智慧城市核心发文机构前10位依次为：国家发改委、工信部、国家测绘地信局、财政部、住建部、科技部、商务部、教育部、国家市场监管局、国家标准委。此外，为了对54个发文机构的特征进行分类，研究利用模块化算法(Modularity_Class是根据节点之间的链接关系对节点进行归类的算法)对节点类型进行识别，进而将其归为不同的类别。可以发现，发文机构共被分为3类。其中除教育部、国家标准委各自独立一个类别以外，其他8个发文机构可归同一类型。

表4 智慧城市政策核心发文机构前10位

2.2.2 发文类型 除了前文中所提到的政策发布形式外，发文类型还应包括发文主体合作情况，多机构合作发文的数量可以表征智慧城市建设在社会经济活动中的地位。分析发现，所搜集的203份智慧城市政策文本中，单独发文的政策数量为169份，联合发文数量为34份。如图6所示，研究周期内独立发文的数量明显多于合作发文的数量。其中，独立发文最多的机构为国家测绘地信局。长期以来，该部门围绕智慧城市大数据平台的建设与人员培训面向机构内部出台了大量政策，但与其他机构的互动较少，不利于政策合力的形成。合作发文及牵头发文最多的机构为国家发改委，这可能是由发改委所固有统筹规划、顶层设计的部门属性决定的。值得注意的是，在智慧城市建设热潮降温过后[23-24]，自2018年开始，智慧城市相关政策的机构合作发文数量逐年升高。细究其缘由，一方面，这可能是智慧城市建设步伐越走向深入，就越需要科学合理的顶层设计和全面系统的建设方案，单一职能政府部门无法进行全景式的政策规划和设计；另一方面，涉及多领域的建设方案需多部门开展紧密且有效合作，以形成政策合力。

图6 智慧城市政策发文类型对比图

2.2.3 合作网络 在与智慧城市建设相关的多主体合作网络中，随着政府体制改革不断深入及城市建设囊括范围愈发广泛，政府部门间的合作关系也因政府机构改革和建设实际需求变迁而不断变化。研究基于发文机构合作情况，构建发文机构共现矩阵，构建借助可视化分析软件对政策发文主体间动态合作关系进行图谱化呈现，如图7所示。

图7 智慧城市政策发文机构合作网络图

结果表明，国家发改委为智慧城市相关政策发文网络的核心节点，且以国家发改委、工信部、商务部、住建部、财政部、科技部为主体的核心网络的结构形态已基本形成。图7中，节点间链接路径的宽度表征机构合作紧密程度，可以看出国家发改委与工信部、科技部之间的合作关系最为紧密。科技部、工信部虽然是负责国家层面科技创新和信息化建设的主要部门，但因特定职能部门的政策资源调动能力有限，唯有与发改委、财政部、商务部等此类综合管理部门以及财政专项管理部门合作，方能弥补自身行政权力的不足，实现跨部门综合发挥多种政策工具的效果。

2.3政策效力分析政策效力是政策文本的内容强度和影响力集中体现[18]。结合智慧城市建设的特征，研究建立政策力度、政策目标、政策措施、政策反馈、政策监督的智慧城市政策效力的5维量化模型。如表5所示，政策力度P用于反映智慧城市政策的影响力大小，其值取决于政策发布部门级别；政策目标G用于衡量政策与智慧城市的相关性，政策内容与智慧城市联系越密切，分值越高；政策措施M代表了政策文本中智慧城市建设相关措施的详尽程度，给出的措施越具体，得分越高；政策反馈F和政策监督S分别代表在政策执行过程中是否存在反馈和监督机制。

表5 智慧城市政策效力量化模型

参照已有研究[18，25]，建立智慧城市政策效力量化模型，计算原理如式(1)所示。

(1)

式中：i是发布年份；n为第i年颁布的政策总数；j代表第i年颁布的第j项政策；Pj、Gj、Mj、Fj、Sj分别代表j政策的力度、目标、措施、反馈、监督分值；TFEi为第i年的年度政策效力。

智慧城市年度政策效力值及阶段平均效率值变化趋势如图8所示。可以看出，总体上智慧城市政策效力呈现先上升达峰，后下降并保持基本稳定的态势。在2016年年度政策效力达到峰值，为434。此外，在变化趋势图中有两个阶段政策的效力值变化最为显著，即2014-2015年及2016-2017年。回溯政策数据库发现，在2014年8月，国家发改委、工信部等八部委联合印发《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，意见明确了智慧城市建设的时间节点及具体内容，提高了各级政府对智慧城市的关注度及建设的信息，使得智慧城市发文数量急剧上升。而2016年以后，国家层面更为注重智慧城市建设的务实推动，并加强了对其建设过程及建成水平的评价监控，对智慧城市的发展指向愈发明确。因此，该时期的智慧城市政策发文数量及效力均大幅下降，一定程度上映射出了建设热潮退却后的冷效应。通过分析政策效力变化关键节点发现，政策效力在短期内大幅波动是由于标志性政策及其配套政策的大量发行，政策聚集使政策效力在短期内达到峰值。而由于政策具有时效性，随着时间不断推移，配套政策数量逐渐减少，政策效力也随之降低。

图8 智慧城市政策效力变化趋势图

3 政策演进阶段分析

基于上述研究成果，结合政策数量、政策工具类型、政策效力的阶段性表现特征。本文认为，以2014年、2016年为时间节点，可将我国智慧城市政策演进历程划分为3个发展阶段。具体演进阶段分析如下：

3.1内需拉动下的初步确立阶段在初步确立阶段智慧城市相关政策的特征体现为：尝试与探索。此阶段的智慧城市政策多以国务院、国家测绘地信局以及住建部为主要发文主体。且均为独立发文，尚未出现多部门协作推动智慧城市建设的现象。政策的应用场景主要面向城市建设的现实需求。回溯政策文本发现，该时期的政策主题词聚焦于城市、建设、信息、发展、实施，这一定程度上反映出政策文件中对于智慧城市建设的迫切和必要性。为实现这些目标，该阶段出台了以需求型政策工具为主的政策文件，包括针对社会民众的科普宣传和面向下级政府部门开展的智慧城市示范试点工程，多维度进行智慧城市建设的宣传引导。

图9 智慧城市政策演进历程

3.2供给驱动下的快速发展阶段在快速发展阶段智慧城市相关政策的特征体现为：推动与发展。此阶段的智慧城市政策多以国家发改委、国务院以及国家测绘地信局为主要发文主体。且发文情况由独立发文逐渐向合作发文转变。政策的实施以面向信息技术支持的供给型政策工具为主。应用场景主要面向城市建设过程、治理过程的海量数据存储与处理以及信息化技术的使用。回溯政策文本可以发现，经历第一阶段智慧城市发展目标的初步确立后，无论是从试点数量或是建设规模，智慧城市的建设均取得了较为积极进展，但同时也暴露出体制机制创新滞后、盲目跟风建设、网络安全隐患和风险突出等问题，亟待加强规划引导。基于问题导向，2014年9月，八部委联合印发《促进智慧城市健康发展的指导意见》，指出国家层面的智慧城市发展的总体方向和建设重点，并明确提出了我国智慧城市建设的一些基础性和共性的要求，树立了智慧城市建设通用的行为准则。

3.3合作推动下的内涵式升级阶段在内涵式升级阶段智慧城市相关政策的特征体现为：务实与转型。此阶段的智慧城市相关政策多以工信部、国家发改委和住建部为主要发文主体。政策发文类型逐步由独立发文转向合作发文。政策类型以供给型政策工具和面向多元主体协作的环境型政策工具为主。应用场景主要面向城市治理的平台搭建与面向公众服务的场景应用。经过长时期的建设，该时期智慧城市的政策关注点逐步从规模扩张转变为应用服务，由规划设计转向评价引导。而后通过评价工作来加强对规范的管理，通过评价的结果来促进整改的落实，用以务实推动智慧城市的健康发展。此外，较之前一阶段的政策重心，该时期的政策焦点的变动一定程度上反映出中央各部门对智慧城市建设过程的把控和纠正。说明我国智慧城市建设开始趋于更加注重以应用服务为中心的智慧城市体系的建设，强化民众的主体地位，鼓励企业开展基础性、关键性、前沿性智慧城市数据信息平台相关研究，提高社会对智慧城市建设的主动意识、行动能力和参与度。

4 结 语

围绕智慧城市政策文本这一主题，研究依托2011-2020年203份政策文本数据，运用多种量化政策分析工具对智慧城市的政策内容、组织构型以及政策效力进行分析，以科学、系统地梳理智慧城市政策演进历程，为政策制定者调整未来政策的发展方向提供理论基础。研究结论包括：a.将政策内容、组织构型、政策效力统一于系统的政策演进理论框架下，实现了质性的公共政策分析与量化的政策文本研究的相互印证，支撑了对智慧城市政策演进历程的经验性判断；b.不同的政策工具分类背后反映了政策制定者对智慧城市建设的认知逻辑，研究提出了智慧城市政策工具与政策客体(目标)的二维矩阵分类，将政策客体与政策工具进行了深入的对话有助于影响并引导政策制定者的政策理念与政策思维的不断完善；c.就整体而言，中央层面的智慧城市政策制定偏向于对环境型和供给型政策工具的运用。这说明中央政府更倾向于采用直接扩大供给和间接影响的策略加快智慧城市的建设步伐，但需求型政策工具尚未得到应有的重视，工具的运用存在不同程度的过溢、不足或缺失。基于此，在未来的智慧城市规划建设过程中，政府部门应更加科学、合理地利用政策这一触媒，因地制宜，精准施策。深度发挥政策工具对智慧城市建设的引导与调控的作用，从而更好地执行智慧城市政策，促进政策效果的发挥。