美军装备采办制度现状初探

中国航天系统科学与工程研究院 吴坚 陈超 张雁东

一、采办机构设置

美军的采办机构主要包括采办执行机构、采办预算机构与采办需求管理机构。采办执行机构由国防采办执行官领导，采办预算机构由国防部常务副部长领导，采办需求管理机构由参联会副主席领导。

（一）采办执行机构

美军的采办执行机构由国防采办执行官（Defense Acquisition Executive，简称DAE）领导。国防采办执行官由负责采办、技术与后勤的国防部副部长（USD（AT&L））担任。其他四位副部长分别是负责审计的副部长、负责政策的副部长、负责情报的副部长以及负责人力的副部长。负责采办的助理国防部长、负责后勤与物资的助理国防部长以及负责研究与工程的助理国防部长等三位助理国防部长直接向USD（AT&L）汇报工作。

美军采办执行机构由决策组织和决策支持组织组成。决策组织形成采办项目指挥链，而决策支持组织形成“委员会+工作组”组织体系。

1、项目指挥链

项目指挥链自下而上分别是项目主任、项目执行官、军部采办执行官、国防采办执行官。

军部采办执行官（Component Acquisition Executive，简 称CAE）由陆海空三军部负责采办的助理部长担任，分别是负责采办、后勤与技术的助理陆军部长（ASA（AL&T））、负责研究、开发与采办的助理海军部长（ASN（RD&A））、负责采办的助理空军部长（ASAF（A））。军部采办执行官负责军部内部所有的采办功能，他们接受各自军部部长的授权。

项目执行官由军部采办执行官指派，一般负责数个重大国防采办项目。

项目主任由军部采办执行官指派，接受项目执行官和军部采办执行官的监管。

美军所有采办项目的唯一和最终的负责人是里程碑决策官（Milestone Decision Authority，简 称MDA）。重大国防采办项目及重大自动化信息系统项目的里程碑决策官由国防采办执行官（或授权他人）担任。其他项目的里程碑决策官的任命经由国防采办执行官的逐级授权到达各军部。

硬件密集型项目模型

2、决策支持组织体系

国防采办委员会（Defense Acquisition Board，简称DAB）是美国国防部最高级别的关于采办问题的评审机构。重大国防采办项目的里程碑评审必须要经过国防采办委员会的会议。国防采办执行官担任国防采办委员会的主席，其他成员包括：参联会副主席、三军部长、其他四位副国防部长、首席信息官（DoD CIO）、作战测试与评估主任（DOTE）、费用评估与项目评价主任（DCAPE）、副管理执行官（DCMO）及采办资源与分析总监（DARA）。国防采办委员会并不代替里程碑决策官的决策责任。

国防采办委员会下设总体集成产品团队（Overarching Integrated Product Team，简称OIPT）、工作层面的集成产品团队（Working Integrated Product Team，简称WIPT）及项目层面的集成产品团队（Program Integrated Product Team，简称Program IPT）作为支持机构。

（二）采办预算管理机构

美军的采办预算管理机构是常务副部长的管理执行组（Deputy’s Management Action Group， 简 称DMAG），它是美国国防部统管全军资金分配的组织，负责对国防部内的规划、计划、预算、执行和评估活动进行战略层的协调和综合。管理执行组的主席由国防部常务副部长担任，成员包括：参联会主席、负责采办、技术与后勤的副部长、负责政策的副部长、负责审计的副部长、陆海空三军部长、计划分析与鉴定局总监、国防研究与工程署总监。

（三）采办需求管理机构

美军的采办需求管理机构是联合需求监督委员会（Joint Requirements Oversight Council，简称JROC），它负责从联合作战的角度，审查和管理联合能力需求。联合需求监督委员会的主席由参联会副主席担任，成员包括陆军副参谋长、空军副参谋长、海军作战副部长和海军陆战队助理司令。

二、采办运行体系

采办过程包括预算、需求开发与审批、项目管理等活动。这些活动由不同的主体来执行，既相互制约，又相互促进，共同组成采办过程的运行体系。其中，预算过程由“规划-项目-预算-执行系统”执行，为采办活动提供资金保障；需求开发过程由国防部的各个部门（包括作战方）获得预算后作为出资方进行，然后把需求提交给“联合能力集成与开发系统”进行审批；经过批准的需求作为“国防采办系统”的输入，采办项目的管理由“国防采办系统”实施。

“联合能力集成与开发系统”是本报告重点研究的内容。

三、采办项目管理

装备的发展要落实到采办项目。美军装备采办项目的管理由“国防采办系统”执行。国防部指示5000.02《国防采办系统运行》重点从里程碑决策官的责任、采办程序两方面对“国防采办系统”的运行做出了明确的规定。

（一）美军设置里程碑决策官对采办项目负有最终责任

里程碑决策官对项目负有唯一的最后的责任。根据项目类别，里程碑决策官由国防采办执行官担任或委派。里程碑决策官组建项目指挥链。项目指挥链的基本结构自下而上为项目主任、项目执行官、军部采办执行官、国防采办执行官。里程碑决策官可根据实际情况对项目指挥链的基本结构加以剪裁。

（二）美军把五阶段生命周期模型作为采办程序的基本框架

美军的采办程序采用生命周期模型作为基本框架。国防部指示5000.02《国防采办系统运行》提出了6个项目生命周期模型。其中，硬件密集型模型是最重要、最基本的一个，其他的模型都是在这个模型上加以剪裁而成（见图1）。“国防采办系统”所包含的重要活动在采办项目生命周期模型中展开。

1、采办项目生命周期模型

采办项目按照系统生命周期一般包括5个主要阶段和3个里程碑。参见左图。

五个阶段分别是：装备方案分析阶段（Materiel Solution Analysis Phase，简称MSA）、技术成熟与风险降低阶段（Tecnology Maturation and Risk Reduction Phase， 简 称TMRR）、工程与制造开发阶段（Engineering & Manufacturing Development Phase，简称EMD）、生产与部署阶段（Production & Deployment，简称P&D）、运行与保障阶段（Operation & Support，简称O&S）。重要的里程碑有A、B、C三个。

2、采办阶段中的重要活动

在采办项目进展过程中，里程碑评审及技术评审是降低项目风险的重要活动，是采办程序中不可或缺的管理环节。初始设计评审与关键设计评审是最为重要的两个技术评审。

四、美军装备采办需求的发布机制分析

在美军采办项目的开发过程中，需求发起方对需求不断细化，直到风险降低到可以承受的程度，然后采办管理机构向工业部门发布采办需求。工业部门是采办需求的落实方，主要通过工程与制造的开发、生产等活动，交付给军方所需要的能力。采办需求的发布是连接军方与工业部门的重要活动。

采办需求的发布是指开发招标书（Request for Proposal， 简 称RFP）的发布。开发招标书发布决策点（Development RFP Release Decision）在采办项目生命周期中是一个重要的决策点。在此决策点，开发计划完成，之后，军方与工业部门才能签订正式的合同，通过里程碑B，进入装备项目的工程与制造开发阶段及制造与部署阶段。

国防部指示5000.02《国防采办系统运行》指出，开发招标书发布之后，采办项目不会再发生重大的改变。《采办指南》第四章（2013）指出，招标书是塑造合同、项目及最终系统的主要工具。

国防部指示5000.02《国防采办系统运行》规定，招标书发布决策点所需的文件要在审核之前45天内提交。在里程碑B及合同签署之前，这些文件可进行修改完善以获得最终批准。

（一）需求的发布处理

美军在发布开发招标书之前，虽然采办项目还未进入工程与制造开发阶段，但已经提前开发项目保护计划，对采办需求文件进行安全性处理，制定项目保护措施，以降低先进技术落入敌方之手的风险。

美军极为重视对采办项目的保护，《国防采办指南》（2013）第13章对“项目保护”专题进行详细的指导。该指南认为，对采办需求信息进行安全性处理，可以防止未经许可或者无意的泄露、破坏、转移、变更、反向工程或能力丧失。

（二）需求的发布范围

美军采办需求的发布范围分为两种，一种是向社会公开发布，另一种是非完全公开。第一种情况下，合同官员须通过政府范围进入点（Governmentwide Point of Entry，简称GPE） 使招标书及相关必要信息被公众掌握，并满足公众对相应信息的需求。当需要从预期投标者等获得信息以制定采办项目计划时，要确保信息的保密性，并不在预期投标者间讨论。

第二种情况下，当采办项目管理方认为招标书部分信息需要监控其访问、发布的情况时，会在增强GPE控制措施后给予公布。当采办项目含有“关键部件”时，《国防采办指南》第13章指出，美军甚至会采取一种隐蔽采购手段来掩盖对一个“关键部件”的最终使用。

（三）需求发布机构和媒介

1、美军的采办需求发布机构由里程碑决策官指定

国防部指示5000.02《国防采办系统运行》规定，开发招标书由里程碑决策官负责发布。

2、“联邦商机网”是美军最主要的需求发布媒介

工业界可以在“联邦商机网”（Federal Business Opportunity，简 称FBO）查到最主要的美军采办需求信息。当合同官员未将招标书发送到FBO上，应使用其它电子和复印招标书手段来公布于众。当投标征求流程是通过电子商务手段进行时，招标书可以仅限通过电子媒介进行传播。

（四）需求发布的格式和内容

美军在“联邦商机网”上发布的采办需求形式是招标书（RFP），而不是直接把三份采办需求文件（即ICD、CDD及CPD）发布出去。RFP包含了工业界需要知晓的军方的采办需求。开发招标书的技术性内容主要包括其中的六个部分：C部分的工作描述、H部分的特殊合同要求、J部分的附件、K部分的陈述/认证和其他声明、L部分的投标书内容与结构的说明、M部分的定标评价要素。

五、启示与建议

针对以上问题，借鉴美军采办需求管理的经验，提出以下建议：

（一）提高装备需求管理在我军装备发展中的地位

美军的采办需求与采办过程具有相对的独立性。有专门的机构负责采办需求，此机构就是联合需求监督委员会，由参联会副主席负责，与负责采办的副国防部长级别相当。因此，采办需求具有权威性，充分发挥需求了对采办过程的牵引。

（二）加强我军能力需求体系的完整性

美军的能力需求按照九大联合能力区域进行管理。每一个能力区域又逐层往下分解，最后形成一套容易操作的能力需求体系。并且每一种能力都面向联合作战，而非局限于某个单一的军兵种，更不是某种单一装备的性能。

（三）重视网络中心能力需求对我军装备发展的作用

网络中心能力保证了每一个装备都可以进入并在网络中管理，与网络中的其他装备进行有效的信息交换，从而支持军事行动。网络中心是一种重要的联合作战能力。美军对每一个信息系统，乃至每一个装备系统的开发，都提出了网络中心能力的需求，因而美军的每一个装备系统天生就具备了联合作战的能力。

（四）建立我军能力需求与作战使命的关联性

美军装备采办中性能参数的开发严格依据作战能力的要求，对每一个性能参数所支持的作战能力都建立了关联性。同时，每一个能力也都符合层次更高的作战使命、国防战略乃至国家安全战略。美军在这方面建立了容易操作的框架，比如，能力-使命栅格支持装备解决方案、能力需求与军事使命的关联性。