中国教育督导政策的类型与内容

韩晓 季诚钧

摘    要：基于对“北大法宝”法律数据库所筛选出来的80份有关教育督导的政策文本的分析可知，我国的教育督导政策，在文本类型方面执行效力强的政策文本较多，在工具类型方面以强制性政策工具为主、自愿性和混合型工具为辅。从政策内容来看，有关督学、中小学教育、督导队伍的相关政策数量最多。通过对教育督导政策类型与内容的分析可知，我国教育督导政策的关注点主要集中在督导体系、督导队伍、督导方式、督导职能四个方面。

关键词：教育督导;中国教育督导政策;政策文本;政策类型;政策内容

2019年2月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》（以下简称《意见》），引起了社会对教育督导制度的广泛关注，在实践上也将产生深远影响。长期以来，理论界对我国教育督导政策的文本分析研究较少。为此，本文通过对我国的教育督导相关政策的梳理，厘清我国教育督导制度的特点。

一、政策文本收集及处理

（一）数据收集

“北大法宝”法律数据库是我国具有权威性的法律搜索引擎，资料内容丰富，检索功能强大，具备科学性、严谨性和全面性的特点。以“教育督导”为关键词在数据库中进行检索，剔除已经失效的数据4份，筛选出来的现行有效数据一共80份，相关政策见表1。

（二）分析方法

政策文本作为一种特殊的社会文化表现形式，它规定了“社会竞争的时间和地点、政策问题及‘游戏规则’”[1]。对政策文本的分析主要有三种方法：一是对文本的定量分析，通过一些数据统计来描述政策文本的一些规律和现象;二是对文本的定性分析，对文本内容进行具体的阐释和解读;三是综合分析，将定量分析和定性分析相结合，全面分析文本。政策类型的分析包括政策的文本类型、主体类型和工具类型三类，政策内容的分析包括内容主题词分析和内容高频词分析。

（三）政策数量

笔者对“北大法宝”法律数据库筛选出的80份中国教育督导制度文本（1991—2020年），按每5年为一个时间段进行划分和数量统计，并绘制政策文本数量折线图，见图1。

政策文本数量

通过图1可见，第一，中国教育督导政策的文本数量在2001—2005年达到第一个最高峰。2001—2005年是我国全面实施“十五”规划的重要阶段，也是教育系统继续开拓前进的重要时期。“十五”期间，国家高度重视教育督导工作的开展，并加大评估力度，完善工作环节。第二，在2011年后有关教育督导政策的相关数量呈现增长态势。2012年《教育督导条例》中，要求督导的领域扩展到各级各类教育，此后各项教育督导的相关政策也相继出台，教育督导制度在不断完善中发展。

二、政策类型分析

“按一定的客观标准所作的政策分类， 可以作为从政策的内容预测政策过程特征的前提。”[2]我们将筛选出来的80份政策文本按照统一客观的标准划分为文本类型、主体类型和工具类型进行分析研究，进而总结出教育督导制度的本质内涵。

（一）文本类型

政策文件的文本类型表明了发文意图，影响着政策执行的效力与效果。在政策类型方面，规定、决定、制度、条例类的政策指导意义较强，而通知、意见、函、通报、公告和公报类的政策在规范性和约束力方面存在不足。我们对1991—2020年的教育督导制度政策文本的类型进行整理归类，具体情况见图2。

政策文本类型

通过图2可见，在筛选出来的80份政策文本中，决定类的政策文本数量最多，通知类的政策文本数量次多。这表明，在1991—2020年这30年中，执行效力弱的政策文本比较少，执行效力强的政策文本比较多，指导意义较强。从整体来讲，这表明国家重视教育督导的发展，加强对教育督导制度的规范和指导。

（二）主体类型

不同的发文主体影响着政策的下达与执行力度。从政策发文主体看，对1991—2020年的教育督导制度政策的发文主体进行区分，具体情况见表2。

通过表2可知，我国教育督导政策发文部门最多的是教育部。总体来讲，教育部作为国家层面教育主管部门，政策颁布数量占了一半，发挥了政策职能部门的核心作用。国务院教育督导委员会办公室发文的数量次多，国务院发挥了最高权威部门的作用，说明党和政府高度重视我国教育督导事业的发展。

（三）工具类型

政策工具就是治理工具，是政府政策制定和实施的关键因素，按照政府介入程度的高低，可将政策工具划分为自愿型、强制型和混合型。通过对1991—2020年中国教育督导制度中的政策工具进行分析，情况见表3。

通过表3可知，中国教育督导政策的实施主要是以强制型政策工具为主，自愿型和混合型工具为辅。在政策实施时，强制型工具的使用可以充分发挥政府的保障职能，以确保我国教育督导工作的有效实施和落实。同时，政策落实兼以使用自愿型和混合型工具。对各级各类教育进行督导时，学校在自身管理、办学条件以及教学方式等方面具有一定的自主性和灵活性。政府在加强宏观管理的同时，给予学校充分的自主权和管理空间。

三、政策内容分析

对政策文本内容的主题词和高频词进行分析，解读政策制定的方向和意图，从而明白我国教育督导制度的侧重点和方向，能更清晰地了解我国的教育督导制度特点。

（一）内容主题词分析

我们使用新榜词云词频分析工具，绘制图表，将整理出来的文本内容进行了主题词分析，具体情况见表4。

由表4可知，第一，教育督导部门高度重视督学职能的发挥、基础教育的均衡发展以及督导队伍的建设。在我们所筛选出的80份政策文本中，内容主题词数量排在前三位的是督學、中小学教育和督导队伍，这些是相关政策的关注点与倾斜重点。第二，从内容覆盖面来看，督导工作在范围扩大的同时，内容更加细致化了。在原来综合督导的基础上，开展了各种形式的专项督导。在覆盖各级各类教育的同时，也关注了与学校有关的具体问题。

（二）内容高频词分析

借助词云工具导入所筛选出来的80份政策文本，选取前30个高频词绘制高频词表，具体情况见表5。

通过表5可知，第一，构建科学的教育督导评估体系是实施教育督导政策要达到的主要目标。作为一项重要职能，教育评估在各级各类教育督导过程中发挥了重要作用，促进教育的质量和水平的提升。第二，重视督学职能的发挥，规范督学工作任务及范围是实施教育督导政策的关注点。通过完善督学管理体系，监督各级各类教育机构和学校的办学行为，全面提高教育水平。第三，对教师队伍进行督导是国家督导政策的主要着力点。随着教育督导制度的不断完善，针对中小学教师的督查与评估也得到长足发展。第四，关注义务教育教师的发展，从教师规模、能力和权益等方面进行调研评估。

四、相关讨论

通过对政策类型和内容进行分析可知，我国教育督导政策的关注点主要集中在督导体系、督导队伍、督导方式以及督导职能四个方面。

（一）督导体系：从“督政督学”到“督政督学评估监测”三位一体

随着我国教育事业的不断发展，制度的不断完善，督导体系也得到了相应的发展。1991年发布的《教育督导暂行规定》，在原有单一的督学职能上增添了督政职能。2014年發布的《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》，提出了教育督导的另一项职能——评估监测。至此，我国确立了“督政、督学、评估监测”三位一体的教育督导体系。在督政方面，建立教育职责督导评价体制，定期开展督导工作。在督学方面，完善教学和管理的标准，规范办学行为并进行指导。在评估监测方面，建立健全多方参与的教育评估监测体系，对办学行为和教育质量进行评估监测。

（二）督导队伍：从兼职督学到专兼职并重

教育督导部门为了更加有效地发挥督导作用，开展督导工作，对督导队伍提出了更高要求。“教育督导部门的行政性导致教育督导机构不重视教育督导队伍的建设，造成其专业化程度普遍较低。”[3]早期的督导人员主要以兼职督学为主，专职督学过少。随着督导制度的完善，相关部门提出了督导人员必须是熟悉教育管理的工作人员，应当扩大专职督学的人数，县级以上的督导部门应该配有相应职责和数量的专职督学，建立一支以专职督学为主，兼职督学与专职督学相结合的督导队伍。

（三）督导方式：从综合督导到综合督导与专项督导相结合

综合督导，指教育督导机构对教育部门以及工作进行全面系统的督导，其覆盖面广，但是涉及部门较多，花费时间长，针对性不强。教育督导部门遵循教育督导规律，不断改进教育督导方式，加强对各项教育工作的专项督导。国家加强教育督导工作统筹管理，综合督导与专项督导相结合，对教育中存在的各项问题进行专项督导并针对情况进行分析，不断提高教育的针对性和实效性。督导委员会组织实施专项督导工作，严格按照专项督导程序，确保督导内容真实、结果可靠，保证政策措施达到预期效果。

（四）督导职能：从软性约束到硬性规范

督导职能的落实也在不断改进，从初期的软性约束到现在的硬性规范。“长期以来， 我国教育工作决策、执行、监督职能不分， 职责不清，教育督导机构只有建议权。”[4]国家通过一系列政策，对各级教育督导机构开展督导工作提出了硬性规范要求：对在督导过程中发现的重大问题，应进行及时记录，形成反馈意见，与相关部门沟通;对落实不力的行为进行通告批评，没有完成落实的部门机构进行严肃处理、压实问责制度等，确保党和国家的教育方针政策的实行。

参考文献：

[1]STEPHEN J B. Sociology of Education[M].London and New York：RoutledgeFalmer， 2000： 1836.

[2]大岳秀夫.政策过程[M].北京：经济日报出版社，1992：11.

[3]黄崴.我国教育督导体制现状、问题与改革路径[J].教育发展研究，2009（12）：16-20.

[4]穆岚.我国教育督导制度存在的问题与改革对策[J].教育探索，2006（12）：21-22.