试验主义治理的制度逻辑与运作机制

周昕宇 杨宏山

[摘 要]政策试验是在不确定情境下提升政策创新能力的一项制度安排。欧盟在多层级治理体系中开展政策协调，在实践中形成了一种试验主义治理模式，它依托政策倡导权、试验评议权、激励设计权的制度安排，构建了政策倡导、激励相容、同行评议和目标修订机制，将众多较低层级的政府机构组织起来，形成政策协商与试验网络。当政策问题凸显而对解决方案缺少共识时，试验主义治理是深化政策学习、提高治理适应性的一种有效模式。提升试验治理能力，既要识别学习意愿强的地方政府，也要优化政策试验的激励设计，改进试验评价方式，引入同行评议机制，让专家发挥更大作用。

[关键词]试验主义治理;政策试验;多层级治理体系;激励相容;同行评议

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）04-0068-09

面对复杂性和不确定性的挑战，通过试验制定政策已经成为提升政策创新能力的一种重要途径。20世纪90年代以来，欧盟为解决成员之间共同决策面临的难题，在实践中形成了一种具有开放协调性质的决策权配置模式，它由超国家机构提出框架性目标，鼓励各成员方在框架性目标引导下，根据具体情境探索新的治理安排，形成多样化的治理实践，然后，欧盟机构组织同行评估，评选出最佳实践，鼓励成员方增进学习，不断优化政策安排[1]。一些学者将这种开放协调性质的治理模式概括为“试验主义治理”。解析歐盟试验主义治理的制度逻辑，有利于深化欧盟政策试验机制的理论认知，对于优化政策试验的机制设计具有启示意义。

一、试验主义治理：不确定情境下公共治理的新范式

随着欧洲一体化进程的推进，欧盟作为主权国家联合体不断扩张治理领域，内部治理的复杂程度也逐渐提高，这给成员之间开展政策协调带来难度。在此背景下，依靠自上而下的“共同体决策方法”进行政策规制面临困境，一种倡导多方共同学习、在对话中协调立场的“开放协调方法”得到广泛应用。有学者敏锐地捕捉到欧盟治理的这种新实践，对其进行理论总结和提炼，形成了试验主义治理的理论建构[2]。

埃博林、科威尔较早意识到欧盟在开放协调的基础上形成一种“软约束”模式，他们运用民主试验主义理论来解释这种新实践，指出这种治理模式既保障了成员方的参与决策权，各方在协商对话中协调立场，有利于提升欧盟决策的合法性，同时，低层级行动者根据实际情况探索政策目标的实现方式，欧盟机构收集各方信息，识别最佳实践，转化为共同绩效标准，持续为低层级行动者提供绩效改进方向，提高了欧盟治理的有效性[1]。萨贝尔、泽特林将这种治理模式概括为“试验主义治理”（experimentalist governance），它发生于多层级治理体系中，欧盟机构通过开放协调方式，将较低层级行动者纳入决策过程，在政策试验、同行评议的基础上，形成政府间学习和交流网络，持续修订框架目标和绩效标准[2]。埃克特、博泽尔总结欧盟政策试验的运作规律，提出试验主义治理由设立框架目标、成员方自行试验、同行评议、修订目标等环节构成[3]。泽特林强调，这种试验治理模式对于欧盟构建超国家治理体系具有三方面优势：一是通过协商途径提出框架性目标，而不是强制推行统一的问题解决方案，有利于柔性协调成员之间的差异性;二是通过定期开展同行评议，鼓励参与者对不同政策方案进行比较，有利于识别最佳实践，增进集体学习;三是政策目标与行动方案都是暂时性的，可以随时根据实践反馈进行适应性调整和完善[4]。

随着试验主义治理模式在能源、环境保护、食品安全、就业发展、卫生保健等公共服务领域不断扩大应用，一些学者开始思考并试图厘清这种治理模式与传统科层式治理模式之间的关联性。有研究认为，以学习为导向的试验主义治理逻辑与注重结果问责的科层主义治理逻辑难以相互协调[5]。斯昌、莫顿发现，在同一政策领域中，试验主义治理模式与科层主义治理模式可以兼容并相互补充，在政策目标和工具都很清晰的情况下，遵循科层主义逻辑有助于确定共同标准，提高政策执行效率;当政策情况较为复杂，目标和手段的清晰度下降时，公共治理则会转向试验主义[6]。基于对20世纪90年代以来欧盟电力监管政策的过程追踪分析，兰戈尼、泽特林认为随着政策问题不确定性强度的变化，试验主义治理与科层式治理存在相互转化现象。当政策问题与对策高度不确定性时，欧盟采用试验主义治理模式予以应对，从实践中探索可行的解决方案，随着政策试验的开展，对政策问题、对策及结果的认知提升，政策问题的不确定性呈下降趋势，随之，政府机构开始制定政策规则并监督实施，欧盟治理转为科层制运作模式。在此过程中，一旦出现难以判断的政策问题，在高度不确定性情景下，欧盟治理又会回归试验主义模式[7]。

近年来，国内学者也注意到欧盟试验主义治理模式。一些研究者将这种试验治理模式视为超越传统科层式治理的公共治理新范式。有学者认为，政策环境的不确定性对科层制运作构成挑战，自上而下的命令式规制正在式微，试验主义治理提倡多元行动主体在实践中共同学习，不断修正政策方案，在高度不确定的政策环境中展现出明显优势，将成为科层式治理模式的可能替代[8]。有学者提出，公共治理的日益复杂化使得建立于科层制和权威之上的治理模式难以有效应对现实社会问题，而试验主义治理引入差异探索、共同学习、同行评议等手段，以循证决策为导向，可弥补科层式治理的不足，探索公共治理的更有效路径[9]。有学者在对委托代理范式进行反思的基础上，认为试验主义治理摒弃了传统的理性经济人假设、参与者同质性假设，转而强调参与者的有限理性和异质性，既体现了原则性和灵活性相结合，又体现了制度硬约束和参与者自主治理相结合[10]。

上述研究基于欧盟试验主义治理的政策实践，致力于对此进行概念化和理论建构，使得试验主义治理产生了较为广泛的话语影响力。然而，已有文献对欧盟试验主义治理的制度逻辑研究较少，维系其有效运转的制度安排有待进一步剖析。本文从府际互动的视角，旨在解析欧盟试验主义治理的核心制度及运作机制，探究试验主义治理对于改进政策试验机制设计的启示意义。

二、欧盟试验主义治理的制度安排

试验主义治理是欧盟为化解“全体一致”决策规则所导致的集体行动困境，在多层级治理体系中发展出的一套“软治理”模式，它由高层级政府提供框架性目标，较低层级政府自行开展试验，探索政策目标的实现方式，不同层级政府之间通过持续的互动协商集聚共识，学习并推广特定领域治理的最佳实践。欧盟政策试验过程中，次级行动者之间的沟通协商固然重要，但欧盟机构仍发挥了关键作用。一方面，在歐盟机构的协调下，不同层级政府之间建立了常态的互动协商网络;另一方面，欧盟机构发挥了信息集成作用，将分散的信息有选择地统合起来，从而形成概念性知识，应用于治理实践[1]。总结起来，欧盟试验主义治理依赖于三项核心制度安排，即欧盟机构拥有政策倡导权、试验评议权和激励设计权，对较低层次的政府机构形成一种“软控制”（见图1）。

第一，欧盟机构拥有政策倡导权，即设置政策议程、框架性政策的权力。这是欧盟政策试验的制度前提和逻辑起点，它为低层级政府提供注意力分配的优先议题，提出新的政策导向。根据面临的突出问题和宏观战略规划，欧盟机构对各项政策议题进行综合权衡，发布议程安排和政策规划，形成一种注意力分配导向，引起低层级行动者关注特定政策议题，形成协商讨论的政策话语环境[11]（P262）。针对特定政策议题，欧盟机构官员、成员方政府官员、社会团体、专家学者及其他利益相关者通过开放讨论，在民主协商基础上提出框架性目标和绩效指标，经由欧盟委员会审议后正式确定下来[4]。这种目标设定过程与市场交易中各方主体经由谈判达成契约具有类似性，它是一种多方参与的共同决策模式。

第二，欧盟机构拥有试验评议权，负责组织同行评议小组，根据框架性目标和绩效指标，对低层级政府的试验情况进行评议。为尊重欧盟内部不同地区的多样性和差异性，欧盟将政策试验的探索权授予较低层级的政府机构，它们在框架性目标的引导下，根据本地实际情形制定行动方案，探索特定领域的治理安排[12]。作为一种互动性的制度安排，试验方定期向欧盟机构汇报试验状况并接受同行评议。试验评议由欧盟机构牵头组织同行评议小组，成员包括试验方政府官员、专家学者及来自部分成员方的基层政策行动者，他们对试验方案、治理成效、成本收益等进行系统评估。通过开展试验评议，可引导多方主体共同监督低层级行动者的试验行动，确保政策试验遵循框架性目标的导向性要求，同时还可收集不同地区的试验信息，在多样化的治理创新中评选最佳实践，促进成员方相互学习和交流经验。

第三，欧盟机构掌握激励设计权，通过设置必要的激励机制，调动低层级行动者开展政策试验的积极性。一般而言，有效的激励安排必须满足参与约束和激励相容这两项条件。参与约束要求提供给试验者的激励大于其不参与试验所产生的效用，以保证成员方有足够动力参与政策试验，按照欧盟机构的政策倡议开展工作;激励相容是指创造一种制度安排，使低层级行动者追求自身利益的行为选择与欧盟机构的政策目标相一致[13]。欧盟机构主要运用激励相容的机制设计来调动行动者的积极性。它包括参与约束和声誉激励两个方面。在参与约束方面，低层级行动者只有参与政策试验并分享信息，才有权参加开放协商的讨论过程，否则只能被动接受欧盟机构制定的政策规则，这种结果显然要比参与试验治理的效用低[14]（P201）。在声誉激励方面，经由同行评议产生的最佳实践会成为集体学习的标杆，它具有良好的声誉效应，有助于调动低层级行动者的主动性。

欧盟试验主义治理依托政策倡导权、试验评议权、激励设计权的制度安排，将众多较低层次的政府机构调动并组织起来，形成了政策协商与试验的网络体系。它针对具有不确定性的政策领域，以尊重成员方的差异性为前提，通过开放协调形成框架性目标，作为软约束性质的政策导向，鼓励次级行动者开展创新试验，通过同行评估促进政策知识生产，从而增进政策认知，不断优化政策安排。上述三项权力的相互配合和协同运作，构成了欧盟试验主义治理的核心制度支撑。

三、欧盟试验主义治理的实践运作

在欧盟框架下，试验主义治理模式被广泛应用于经济社会领域的改革，形成了具有开放协调性质的软约束机制。这里选择经济政策领域的金融监管体系建设、社会政策领域的食品安全管理作为典型案例，通过解析参与者互动过程，考察试验主义治理的实践运作。

（一）金融监管系统的试验主义治理

欧盟启动单一货币——欧元后，欧洲中央银行承担起为欧元区制定统一货币政策的责任。欧洲中央银行设立了由成员方中央银行与其他监管机构代表组成的多个专家委员会，以促使各国加强金融监管的政策协调与合作。然而，在实际运作中，金融监管权力大多分散在成员方手中，统一的金融稳定架构是在国家监管、国家处置和国家安全网的基础上建立起来的[15]。2008年全球金融危机爆发，对欧盟松散的金融监管体系产生巨大冲击。为了适应高度不确定的金融环境，尽快摆脱金融危机产生的负面影响，欧盟顺应国际金融监管改革潮流，于2010年通过《泛欧金融监管改革法案》，重新构建欧盟金融监管框架，加强欧盟机构与成员方及成员方之间的沟通协调，强化欧盟系统性金融风险防控。

根据新的金融监管框架，欧洲中央银行于2011年设立欧盟系统风险委员会（ESRB），在超国家层面负责监测和评估整个欧盟的系统性金融风险。作为宏观审慎监管机构，欧盟系统风险委员会在观察到威胁欧盟金融稳定的风险时，会及时向成员方监管机构发出预警并提出建议，引导成员方结合自身情况采取应对措施，各成员方监管机构需采纳建议或解释不按建议行动的原因[16]（P47）。欧盟系统风险委员会与来自不同国家的监管部门及外部专家组成同行评议小组，对成员方的风险应对措施进行评议，评选出最佳实践供各方学习，以提高金融风险应对能力。在加强宏观系统性金融风险防控的同时，为了强化对跨境金融机构的微观监管，欧盟在2011年设立了欧盟银行监管委员会（EBA）、欧盟证券监管委员会（ESMA）、欧盟保险与职业养老金监管局（EIOPA），与欧盟各方金融监管机构共同组成欧盟金融监管系统。这一监管系统的设立并不是为了取代各成员方的金融监管机构，各成员方仍负责日常金融监管工作，超国家金融监管机构的职能定位是在欧盟成员之间建立监管网络，收集各方的微观金融信息，畅通信息传导渠道，为欧盟系统风险委员会进行宏观风险监测提供信息支撑，为组织同行评议确定技术操作手段和一般性标准，加强监管结果的一致性[17]。

试验主义治理以政策目标与工具的模糊性及政策结果的不确定性为前提，低层级政府开展政策试验探索，其在本质上是一个“试错”的过程[23]。政策试验具有成本，如何调动较低层级行动者的积极性？欧盟试验主义治理采取了弱激励的机制设计，主要激励手段有参与约束与声誉激励机制，政策试验的行动者拥有更多机会参与欧盟层面的政策协商与学习网络，政策试验取得显著成效会被评为最佳实践，从而形成声誉激励，成为政策学习的标杆[24]。在激励机制的作用下，低层级政府具有响应欧盟政策倡议的内在动力，通过比较不同政策方案及效果，可以增进政策认知，积累政策性知识。

（三）同行评议机制

同行评议是欧盟试验主义治理为保障动态监督、汇集试验信息而设计的一种机制安排。这种评估机制源于早期的“文书评估”方法，主要用于监督成员方对欧盟法律的执行情况，欧盟委员会承担主导性角色，将各成员方提供的信息与特定法律文书内容进行详细比对，以评估成员方的法律执行情况，评估结果仅反馈给相应的成员方，整个评估过程原则上是保密的[11]（P263）。这种评估方法具有局限性：一是评估结果只涉及成员方是否已经采取法律文书所要求的措施，而不审查成员方的执行措施是否与自身实际情况相适应，以及在自身的有效性;二是保密原则导致评估结果无法为成员之间共同学习提供机会。鉴于此，欧盟以“文书评估”方法为蓝本，构建起同行评议机制，并突破司法领域，将其应用到更广泛的公共治理实践中。

欧盟试验主义治理的同行评议机制主要包括三个环节。一是低层级政府提交试验报告。低层级政府根据框架性目标制定本地试验方案，就试验进程、结果与效果形成试验报告，定期提交欧盟机构。二是欧盟机构行使试验评议权。即成员方政府官员、专家学者、其他成员方的一线政策行动者组成同行评议小组，根据政策试验报告和实际考察情况，按照评估标准，对低层级政府的试验绩效进行评议，撰写包括改进建议在内的评议报告，并评选出最佳实践[25]。评议报告不仅反馈给试验方政府，还提交欧盟相关机构，并根据情况向其他低层级政府和公众公开，这种公开性和透明度意味着低层级政府需要接受广泛的监督和问责。三是低层级政府提交反馈报告，对评议建议予以回应。在接受同行评议后，低层级政府须向欧盟机构提交一份反馈报告，对评议小组提出的政策建议予以回应。反馈报告既可说明将采取的改进措施，也可解释无法立即推进改革的原因。

（四）目标修订机制

基于政策试验的证据和同行评议的结果，欧盟机构会对初始政策目标进行修订，持续改进并完善政策安排。在多层级治理体系中，随着政策问题的复杂性和不确定性增强，科层式治理由高层级政府制定具体规制措施就会面临治理适应性的难题，造成政策规則与政策制定之间存在巨大差距[14]（P197）。为了弥合规则与实践之间的差距，试验主义治理采取模糊设定政策目标和治理工具的策略，由低层级政府开展创新探索，根据环境变化和试验反馈及时予以修订。

目标修订既是上一轮试验治理的结束，也是新一轮政策试验的开始。经过同行评议，收集并汇总最佳实践的相关信息，欧盟机构官员、成员方政府官员、专家学者等行动主体都会开展政策学习，吸取经验教训，基于协商集聚共识，对框架性目标进行检视和修订。在目标修订的同时，政策评估的衡量基准、指标体系会被修订，作为下一轮同行评议的标准[26]（P296）。低层级政府根据修订后的目标框架，进一步优化行动方案，并开展新一轮政策试验。这种持续的试验探索和目标修订，使公共政策得以不断调适，从而提升了公共治理的适应性和回应性。

上述四项机制相互衔接，共同构成了欧盟试验主义治理的闭环运作流程（见图2）。

欧盟治理依靠试验主义的运作机制，在不同层级政府之间形成了纵向互动、横向学习的政策创新网络体系，形成了循环反馈、持续调整的公共治理新形态。在上述机制中，欧盟试验主义治理十分注重发挥同行评议的作用，基于对差异化试验及其结果的观察、比较和评估，评选出最佳实践，使各方行动者能够在多样性中增进学习，在比较中有所借鉴，实现治理规则的相互协调和持续改进[27]。将同行评议方法应用于试验评价，不仅有利于提升政策评估的公信力，也有利于提升创新经验的适用性，进而为新一轮改革注入动力[28]。

五、试验主义治理模式的启示意义

欧盟在多层级政府体系下通过构建开放协调型决策模式，赋予欧盟机构政策倡导权、试验评议权、激励设计权，在实践中形成了一种试验主义治理模式，它依靠政策倡导、激励相容、同行评议、目标修订机制，在不同层级政府之间构建政策试验网络，不断深化对政策问题及治理工具的认知，进而推进政策再生产。欧盟试验主义治理引起了学术界对政策试验行为的持续关注。有研究发现，面对复杂性和不确定性的挑战，通过试验制定政策已经成为推进治理创新、适应环境变化的一项重要制度安排[29]。

改革开放以来，中国之治伴随着持续的、大规模的政策试验，形成了中国特色的政策试验模式，它在中央政府指导下，通过差异化赋权方式，鼓励地方组织开展政策试点，进而将成功的地方经验纳入国家政策。在不同制度环境下，试验治理的组织和运作方式具有差异性，但都遵循政策倡导、各地探索、专家评估、经验推广的运作路径。在高度不确定情景下，试验主义治理已经成为公共事务的一种治理模式。当前，我国政策试验也存在一些问题，有的新政策在小范围试点时，由于社会关注度高，试点单位投入资源多、管理精细化，产生了显著效果，而政策推开后，随着内外部环境变化，政策效果不再明显，有的还可能出现负面问题。欧盟试验主义治理的制度安排和运作机制，对于优化政策试验的机制设计具有一定借鉴意义。

第一，在政策问题凸显且改革缺少共识时，政策制定适宜先提出框架性目标，通过局部试点方式增进认知。与传统科层制运作模式不同，试验主义治理是一种兼顾公共政策统一性和治理情景多样性的制度安排，它采取模糊决策的方式，给予低层级行动者更大自主权，在政策试验中观察、检测不同方案的效果，进而深化政策认知，推动公共政策从模糊化走向清晰化。欧盟试验主义治理的政策创新起步于框架性目标，在试验中观察治理成效，评选最佳实践，进而修订政策安排。经由政策试验观察不同方案的效果，进而集聚共识，特定领域的政策安排就会从框架性内容发展为系统的政策安排。

第二，优化试点单位的遴选机制，支持学习意愿强的地方政府承担试点工作。欧盟试验主义治理尊重低层级政府的方案制定权，支持低层级政府根据本地情景设置自愿性的绩效标准，政策试验的成效取决于行动者的学习意愿和创新能力。在中国制度情境下，上级政府在选择试点单位时，除了考虑试点地区的代表性，还有必要对试点单位的基础条件和试点意愿进行考察。不同地区在经济发展、资源禀赋、政策问题凸显方面具有差异性，上级政府在选择试点单位时，需要和地方政府进行前期沟通，在保证试点地区代表性的同时，要评估地方政府的资源条件、治理能力和试点意愿，确保试点单位有能力开展创新探索，避免试验项目遍地开花，防止重复试验造成不必要的资源消耗。

第三，优化政策试验的激励设计，引导地方政府理性开展试点工作。在多层级政府体系中开展政策试验，需要提供必要的激励机制，调动地方政府开展试点的能动性。欧盟试验主义治理采取弱激励的激励机制设计，主要手段有参与约束和声誉激励机制。与欧盟不同，中国政策试验采用强激励的机制安排，上级政府对一些政策试验内置优惠政策，如提供财政资金支持、政策倾斜等激励因素，地方政府基于政绩考虑，具有很强动力争取试点资格。为引导地方政府理性对待政策试点，有必要改革激励机制，从政策试验的过程激励转向效果激励，对成效显著的地方经验提供专门激励，促使地方政府关注试验效果，将更多精力投入到有价值的政策创新之中，减少不必要的资源浪费。

第四，改革试点评价机制，让同行和专家发挥更大作用。欧盟试验主义治理通过同行评议的方式，由政府官员、专家学者、基层政策行动者组成评估小组，对政策试验的效果进行评议，为后续决策提供辅助支持。在中国政府体系中，中央政府与基层政府之间具有多个层级的中间层政府，在这种复杂的委托代理链条下，中央政府对试点绩效进行评估，需要全面收集基层的创新措施、成本收益等信息。在实际运作中，中央政府常常将评议权让渡给中间层政府，自身仅保留抽查监督权，根据有限信息进行定性评价，致使典型经验可能出现偏差，造成试验推广出现困难[30]。借鉴欧盟试验主义治理的做法，可考虑引入同行评议机制，由委托方组织同行评议小组，让专家发挥更大作用，提升评估工作的科学性，为后续决策提供扎实的证据支撑。

第五，改进评价报告的信息发布机制，在更大范围内增进政策学习与交流。欧盟试验主义治理不仅向当事方反馈试验报告，还视情面向公众发布评价报告，提供最佳实践的案例经验。我国政策试验也需要重视试点经验的总结和应用，为此，需要构建政策试点的书面报告及信息发布制度，提供典型经验的报告文本，这样既可吸引注意力，形成对地方试点的社会监督，也有利于试点经验的传播和扩散。

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责任编辑：陈文杰