勘察设计企业内部控制体系构建分析与启示

■ 北京市市政工程设计研究总院有限公司 王宇 刘晓丽

新时代下，现代企业拥有更多的发展机遇，也面临着更大的发展挑战。为了牢牢把握住发展机会，降低发展过程中出现风险的概率，加强内部控制建设成为众多企业的必然选择。内部控制建设以完善的内部控制管理体系为基础，对于防范风险，促进管理规范化、精细化，保障企业实现战略目标具有重要意义。勘察设计企业根据外部监管要求从0到1建立内控体系，需结合自身特点，全面评估风险、系统制定内控方案，安排独立专业的内审部门牵头组织实施是最优选择。

勘察设计企业内部控制体系建设分析

勘察设计企业的特点

勘察设计企业大多是由事业单位转制的轻资产型企业单位，其突出特点是专业技术人员多，精通企业管理的人员少，企业发展历程中的成功大多是靠技术、专业、业绩，而不是靠管理，这也就导致了勘察设计企业管理水平普遍偏低、信息化水平不高。在管理上，勘察设计企业多是职能型管理，“责、权、利”不对等问题尤为突出。

内部控制的定义

内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。内部控制的目标是合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略[1]。如果将上述定义转换成设计语言，可以理解为“从输入到输出的过程控制”。

勘察设计企业内控体系建设的必要性

笔者认为，勘察设计企业内控体系建设必须满足以下三方面要求：

一是满足国资委、财政部、外部审计监督机关及上级集团公司等外部监管的要求，贯彻落实《中央企业全面风险管理指引》《企业内部控制基本规范》等文件对于国有企业内部控制体系建设的要求。

二是提升企业内部管理能力的需要。通过内控体系建设，自上而下厘清管理界面，规范管理秩序，为公司管理提供抓手，帮助企业提升管理水平，规避风险。

三是适应外部经营环境的变化。在市场竞争激烈的当下，勘察设计企业所面临的内部及外部风险日趋多样、复杂，需要建立一套有效的管理机制来保证企业各类业务得以有序、有效地进行，抵御各类风险。提升完善公司内部控制建设，可以有效防控风险，提升管理水平，并有助于企业推行精细化管理，实现规范化运作。

勘察设计企业内部控制体系建设的路径及特色

确定内控体系建设总体方案

勘察设计企业应该以满足国资委、审计监督、上级集团等外部监管要求、满足公司不断持续发展的需要为总体目标，以现有制度文件为基础，结合《企业内部控制基本规范》及配套指引的要求，注重与现有管理体系相融合，注重实用性、可执行性、重点突出、控制措施有效。按照“风险为导向、流程为载体、控制为手段、制度为依据”的内控体系建设思路，按照以下四个步骤逐步推进：一是流程框架设计；二是梳理业务及工作流程；三是识别分析具体风险点；四是结合业务流程开展风险管控设计。

内控体系建设的主要做法

对标，确定内控流程框架。全面整理公司现有的管理制度、管理体系文件，系统梳理公司日常业务。具体包括以下两个方面：一是与《企业内部控制基本规范》及配套指引进行对标，由于《企业内部控制配套指引》是针对生产型工业企业常见的18项业务的内部控制，难以完全满足勘察设计企业的内控需求；二是与国有企业26个通用关键业务流程对标，结合公司实际情况，在18项配套指引和26个通用流程基础上进行细化和增补，按照公司的实际业务和管理事项，本着“从实出发”“从全设计”的原则，从决策管理、战略管理、业务管理、财务会计管理四个方面入手，确定内部控制的业务流程框架，形成业务流程目录。

梳理，形成业务（工作）流程图。逐项理顺业务流程框架内各项业务活动(事项)的工作步骤、具体风险点，明确每个业务或工作流程中部门、岗位的职责及权限分配，优化完善业务链条，确保责任落实执行到位，形成业务流程图。

勘察设计企业实际对标流程融合

内控管理现状诊断。在熟读各项管理制度、梳理业务流程的基础上，访谈公司领导和关键岗位人员，以《企业内部控制基本规范》为标准对公司内控现状进行评价，形成《内部控制评估报告》。

风险识别与评估。针对业务流程框架内各项业务活动，开展风险识别，按照风险类别编制风险清单及风险成因分析表；发放风险调查问卷，统计调查结果，评估确定风险等级，形成风险偏好统计表。

风险管控设计。在前期工作基础上，以业务流程为载体，将风险和控制落实到具体业务流程中，形成风险管控流程图，编制控制矩阵。

项目实施特色内容

结合勘察设计企业特点和业务实践，北京市市政工程设计研究总院有限公司（以下简称“公司”）在内控框架设计过程中进行了深入的思考，使得内控框架的设计具有完整性和适用性，主要体现在公司治理结构、战略决策、风险管理、科研创新和三体系融合等方面。

一是将党委的职责权限纳入公司内控体系。十九届四中全会提出，要“坚持党对一切工作的领导”。为此，在公司建立的内控体系中加入了党委的相关内容，使得公司治理层面更加完整。

二是决策先行，战略至上。随着勘察设计企业市场规模不断扩大，市场竞争越来越激烈，内外部环境发生了巨大变化，面临的风险也越来越大，公司也越来越重视从战略决策上把控企业发展的方向，保证企业准确的目标定位。所以，内控业务流程框架也要决策先行、战略至上，在业务流程框架中排在第一、二位的就是决策管理和战略管理流程。其中，决策管理包括三会议事程序管理、三重一大管理；战略管理包括战略规划管理、经营计划管理、年度重点工作管理。战略制定、分解与落实要进行闭环管理，全面预算管理、人力资源管理要能够保证战略规划编制、评估、调整，落地实施。

三是在流程框架中核心业务按照风险级别大小排序。勘察设计企业的特点是重生产、轻管理。市政工程一般具有建设规模较大、涉及的配套专业比较多、业主要求相对较高、建设周期较长的特点。在实际操作中，业主确定方案后，留给设计企业完成设计的时间往往较短。由于时间紧、任务重，设计企业会更加重视设计过程的质量控制、项目运营环节风险的管控。实际上，在企业经营管理的过程中，还有战略风险、投资风险、市场风险等多方面的风险需要考虑。

根据这种情况，公司内控建设小组引入先进的风险管理理念，全面评估公司面临的各项风险，将风险级别按照影响程度和发生的可能性划分层次，确定高级别的风险并将其作为重点管控方向，明确风险应对策略。如一级流程中的投标管理、合同管理、分包合作管理、安全管理、项目运营管理，就是根据风险级别来排序的。公司内控体系关注的是对重点业务、重要岗位和重大风险的控制。

除生产经营外，科技创新管理也是设计企业的一大特点。企业只有通过技术创新，占领知识经济制高点，才能提高企业的核心竞争力，取得进一步发展[2]。公司始终坚持以科技创新引领发展，设立了工程技术研究中心，并将其作为科研管理与技术创新的平台，承担了大量国家重大科技专项、科技部重点计划、北京市及各部委的科研课题，拥有一批自主知识产权与核心技术，还主编、参编百余项国家和行业技术规范、标准和设计手册[3]。为此，在一级流程中专门增加科技创新管理的工作内容，二级流程还包括公司特有的创新团队管理流程。

与三体系融合，但关注重点不同。业务流程框架中的项目运营管理包括咨询设计、勘察项目运营管理和总承包项目运营管理。质量体系的重点在于设计和项目过程的质量控制，而内控业务流程重点在于分析项目运营中的关键流程和关键控制点，对项目运营风险进行识别和分析，制定管控措施，在手册中以业务流程图和控制矩阵的形式体现，内容与三体系文件一致。实际上，三体系文件是内控体系的组成部分，两套体系文件一并构成公司完整的管控体系。

启示

在公司内控体系从0到1的建设过程中，除了领导层大力支持外，内审部门也发挥了重要作用。其作为组织牵头部门，充分利用监督和评价公司经营活动的专业独立地位，发挥了全面掌握和理解公司各部门职责和业务流程的优势，承担配合咨询公司和深度参与需求调研、内控设计全过程，保障内控体系质量和项目顺利完成。

一是内审部门是牵头组织建立内控体系的最佳选择。在现代企业中，内审机构具备独立地位，能够发挥监督、评价和咨询等职能。公司的内审部门经过多年审计监督、专项检查等业务的开展，对公司的治理结构、组织架构、权责分配等内控环境的了解更加全面深入，全面掌握投资管理、生产运营、财务管理、风险管理等各项业务的运行及存在的问题。相比其他部门，其更具有独立客观的地位，是牵头组织建设内控体系的最佳选择。

二是内审部门可以提高内控体系风险防控水平。公司内审部门作为风险防控的主要部门，在业务部门和职能部门做好职责范围内的风险识别和防控、风险管理部门协调构建公司整体风险管理机制的前提下，通过内部审计及监督来评估风险防控效果，帮助公司规避风险，实现经营管理目标。内审部门在内控体系建设过程中，开展风险分析和识别，拟定主要业务的风险控制矩阵环节，发挥了风险防控查漏补缺的作用，提高了内控体系的风险防控水平。

三是内审部门监督把关内控体系质量。公司内审部门对重要经济活动和关键部门的制度执行、财务收支等情况进行监督，通过查处问题，推动公司各部门严格按照规章制度开展工作，提升管理水平。内控体系构建过程中的一个重要环节为确认各项业务的内控关键节点，其工作步骤为：先由各业务部门及职能部门通过对比分析现有流程、工作实践、公司要求三者之间的差距后进行识别和拟定，再经内审部门整体评估各内控节点的合规性、适用性和可行性。内审部门将监督提前到制度建设环节，有利于切实保障内控体系建设的质量。

四是内审部门促进理顺内部职责分工。在内控体系建设过程中，一个非常重要的环节就是要设定公司部门及岗位间的责、权、利。公司内审部门通过开展各类审计项目，对公司管理制度的制订及执行情况、执行效率等内容进行审计，而在制度审计中需要评价的重要内容包括部门职责分工、权限分配是否合理等。因此，在内控建设过程中，公司内审部门可以从全局出发，组织协调帮助公司完善内部制衡机制，理顺内部职责分工[4]。