联合项目部破解工程总承包联合体“两张皮”难题

■ 深圳市建筑工务署 刘启友

中国建筑西南设计研究院有限公司 曾玉华 何平

2019年12月，住建部、国家发展改革委联合印发《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称《管理办法》），明确提出工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。《管理办法》要求我国工程总承包项目必须采用“双资质”独立承揽或“双资质”联合体模式承揽。受制于设计、施工分离已形成的交易和管理习惯以及我国相关法律不能回避联合体的规定，联合体模式并不是一种短期模式。然而，受不同企业间企业文化、管理制度、薪酬体系、项目目标不一致的影响，工程总承包联合体中普遍存在“两张皮”现象，这势必会给联合体模式乃至工程总承包模式的发展带来一定的影响。本文拟通过借鉴PPP项目SPV公司以及地产项目公司的组建模式，提出一种在工程总承包项目中组建具有统一组织架构、统一管理制度以及统一薪酬体系的联合项目部（Joint Project Department, JPD）的概念，以期为我国工程总承包模式的发展提供一种创新解决思路。

工程总承包联合体模式的市场现状及存在的现实意义

市场现状分析

20世纪50年代，我国开始引入苏联建造模式，由于当时的体制原因，我国形成了设计与施工分离的建造模式并沿用至今。我国相关法律规定：设计企业对设计图纸负责，施工企业照图施工，对施工负责，业主分别对应两个主体。《工程建设项目施工招标投标办法》第35条规定：在工程建设项目施工招标时，招标人的任何不具独立法人资格的附属机构(单位)，或者为招标项目的前期准备或者监理工作提供设计、咨询服务的任何法人及其任何附属机构（单位），都无资格参加该招标项目的投标。

按照上述法律、法规的规定，我国特级施工企业或者是综合甲级、行业甲级设计企业即使拥有相应的设计资质或施工资质，但在项目的实际实施中受法律限制，也不能参与同一个项目的设计和施工独立投标。设计企业负责设计、施工企业负责施工的格局，已固化并形成了交易习惯和管理习惯。

目前，国内工程总承包项目处于蓬勃发展阶段，但从整个建筑市场来看，工程总承包项目在房建市政领域的建设项目中占比仍然不高，主要集中在政府投资项目中。在当前市场环境下，无论是设计企业还是施工企业，均有大量甚至大多数业务为非工程总承包项目，很少有设计企业或施工企业为了发展工程总承包业务将整个企业转型为工程公司。现阶段，工程总承包的联合体模式仍是工程总承包市场的常规模式。

联合体模式存在的现实意义

结合国内实际情况，设计和施工分离的经营、管理模式在较长时间内仍会延续传统模式，未来工程总承包市场的发展趋势应该是“双资质”独立承揽模式与“双资质”联合体模式并存。联合体模式是客观存在的一种模式，对于这种模式的探索实践具有重要的现实意义，主要包括以下几个方面。

一是对于部分有意愿向工程公司转型的设计企业、施工企业，联合体模式是其转型过程中的过渡选择，采用联合体的模式承接项目有利于企业在风险可控的基础上，通过相互学习与项目实践，逐渐完成组织架构、管理体制的调整以及技术积淀和人才积累。

二是即使部分公司已经具备独立的设计及施工能力，但为了业务的多元化以及承接效率，采用联合体模式进行项目承接，不失为其业务开展的一种可能性选择。

三是联合体模式能以最快的方式实现设计与施工的技术融合，充分发挥不同企业各自的优势，形成强强联合的局面，这也是该模式本身所具备的生命力和价值所在。

工程总承包联合体模式面临的问题及原因分析

目前，工程总承包项目多以联合体形式承接，设计企业实施项目设计、施工企业实施项目施工，与传统模式的管理方式并没有太大的区别。工程总承包项目所需的设计技术和施工技术的融合并不明显，“两张皮”现象依然较为明显。

“两张皮”现象的根源在于：我国建筑业业务承接模式仍未摆脱“苏联模式”（设计、施工相互割裂）的影响，设计企业及施工企业均在长期、单一的业务状态下形成了惯性，双方在企业文化、管理制度、薪酬分配上均存在显著的差异，在这样的情况下，联合体很难形成统一的运行体系。究其原因，主要包括以下几个方面。

联合体企业的文化差异

在过去的几十年中，传统模式下设计企业和施工企业的社会认知度、两类企业员工对行业的社会认知，均存在显著的差异：施工企业长期被冠以“赚钱”为第一目标的承包商形象；设计企业被冠以“高技术含量”的高级知识分子形象。两类企业组成联合体，因其企业文化本身的差异，在企业层面对项目的认识上也将会产生差异。

另外，在建筑行业发展过程中，设计市场以品牌、技术为主，即业主是否青睐某家设计企业，主要关注其产品口碑、高端人才的“明星效应”以及技术实力。而施工市场则以规模体量、管理方式、施工技术为主，即业主对施工企业的选择更注重其在当地的产值规模以及项目管理能力。

长此以往，在企业的目标追求方面，设计企业整体更偏向于设计对建筑的价值引导与技术保证、建筑作品的社会美誉度以及使用单位的口碑评价等，而施工企业则更偏向于施工技术的研究及单位时间产值利润的最大化。

联合体之间的企业文化差异，带来的是项目文化的差异，而项目文化的差异将导致对同一件事情的认知有所不同。双方文化认同度、目标方向不一致，“两张皮”现象将导致甚至出现联合体双方“分裂”的结局。

企业管理制度差异

从本质上看，设计企业负责设计工作，属于智力密集型企业；施工企业负责施工工作，属于劳动力密集型企业。两者的企业管理制度存在较大的差异。

与企业性质差异相伴而生的是管理制度的差异，设计企业的管理制度更倾向于充分发挥设计师的创造与研发价值，故设计企业在设计项目上极少按照项目管理思路来进行管理。而施工企业由于需要对施工现场的进度、工程质量、安全文明等负责，因此，其工作的计划性、执行性和程序性是重中之重。

在工作中，施工管理人员需要严格按照管理制度穿戴好安全装备在指定的区域按规范流程指导施工，而设计人员则更习惯于在办公室、会议室进行设计方案的讨论或者汇报。

用项目管理思路统一设计、施工两个分离的团队，因其企业本身的管理制度差异，容易导致设计人员和施工人员在同一项目上“不兼容”。如果强行将联合体设计团队、施工团队进行“捆绑”，由于执行的企业制度无法统一，“两张皮”现象仍将无法避免。

企业薪酬分配体系差异

传统模式下，因设计周期相对较短，设计企业的薪酬分配考核重点为在规定的时间内完成工作量的多少，即计件制度，收入组成通常为基本工资和计件收入。而施工企业的分配机制则更多是基于项目目标考核的激励制度，即由基本工资和项目目标考核奖等组成。

对于一个项目而言，因设计周期与施工周期的差异较大，设计人员往往在完成该项目的设计工作后马上投入到下一项目的工作中，在施工阶段投入的精力极其有限。但实际上，施工阶段所反馈出的设计问题则往往是制约项目顺利推进以及影响造价控制的关键因素。因此，薪酬分配体系的差异所导致的各阶段设计资源投入极不均衡。设计团队与施工团队所在企业在同一项目上用不同的目标进行考核分配，“两张皮”的现象必然出现。

此外，导致工程总承包联合模式“两张皮”的原因不仅仅只包括以上3种，还包括如建设单位和监理（全咨）单位对联合体单位的管理方式、建设主管部门对工程总承包的监管方式等，但上述原因是现有体系中对工程总承包影响最大、亟待解决的问题。

其他领域联合体的形式

PPP模式下的SPV公司

PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。社会资本的参与，一方面可以帮助政府提高项目工程品质和运营效率，另一方面也将与政府一起共同承担建设的风险[1]。PPP模式的常用结构是SPV公司，即由一个或多个母公司因某个特殊目的成立的具有独立法人的子公司。这样的公司可以向银行借款、向社会融资，也可以被当作股权资产进行交易，只需承担有限的责任。在基础设施项目建设中，政府和社会资本都是SPV公司的股东，通过SPV公司向承包商签订合同进行工程建设，并利用SPV公司仅承担有限责任的机制减少双方的风险[2]。

地产项目的项目公司制

地产项目的项目公司制，是指两个或多个地产公司通过联合组建项目公司的方式进行项目开发，并在完成项目后自动解散，以较小的成本实现项目目标。现有的合作模式主要有两种：一种是当地公司借助自身拿地优势与更具项目开发实力的公司合作进行项目开发，实现“强强联合”；另一种是两家或多家公司以牵头人和成员的身份联合组建项目公司，实现“优势互补”。这种优势互补的联合，可以有效提升项目的开发实力，并且有利于消除因多个公司之间的管理导致的项目开发过程的障碍[3]。

联合项目部（JPD）是解决“两张皮”的重要思路

联合项目部（JPD）概念的提出

基于PPP模式下的SPV公司以及地产项目的项目公司制的概念，为破解工程总承包模式“两张皮”现象，笔者就工程总承包项目的联合体模式特提出“联合项目部”的概念，即借鉴SPV以及项目公司的组建模式，针对某个项目建立联合项目部。与原有的联合体模式相比，联合项目部在设计企业与施工企业通过内部协议组建联合体的基础上，采用统一组织架构及管理制度实现统一的运营目标，统一进行薪酬分配，解决联合体模式下目标不一致、融合困难而产生的“两张皮”问题。

统一的组织架构

在组织架构上，联合项目部中双方企业人员将从各自企业组织架构中脱离，按照不同职能重新组建统一的组织架构，从上至下划分为领导层、项目部管理层以及业务部门执行层。其中，领导层由双方企业共同形成，代表两家企业的意志，对联合项目部的运行进行最终决策，与业主、分包进行高层协调；管理委员会具有联合项目部的经营决策权，在领导层的意志下统筹各业务部门运行；业务部门执行层根据不同业务板块划分开展相应的工作，比如设计部、商务部、工程部、安全部、质量部、综合部等。这样的人员组织架构，使得联合体的优势资源得到有效整合，业务部门的职责界面将更加清晰，部门之间将根据需求进行相互配合，不再需要经过所属企业的审批，大大减少流程冗余度，从而提升解决问题的效率。

统一的项目目标

联合项目部中的各级部门将在项目战略目标的指引下，真正地融为一体开展工作，化解前方的阻碍。比如，当工程部发现原有设计方案存在施工难度大甚至有施工危险时，可以直接寻求设计部、安全部的配合，探讨问题的最优解；在共同的项目进度目标和安全目标的约束下，设计部和安全部势必会积极地与工程部配合，如根据现场实际条件提出多种方案，在三个部门的讨论下得到最终解。

联合项目部（JPD）的组织架构示意图

统一的管理制度

在统一的组织架构及项目目标的基础上，联合项目部以业务部门为单位，按照“优势资源派出”的原则，建立该部门新的管理制度，即以在此业务领域更具优势的企业原管理制度为主，并适当汲取另一企业的合理内容，进行创新融合，最终将各部门的管理制度合并为联合项目部独立的整体管理制度。在统一的管理制度下，一方面有利于避免不同企业派驻人员出现各自为政的情况；另一方面由于新的制度是由原不同企业的制度融合改造而来，其在新体系下的可操作性也能得到一定的保障。

统一的薪酬体系

薪酬体系的统一旨在调动项目所有管理人员的积极性，避免因不同企业薪酬制度的差异导致员工工作动力的差异。联合项目部作为整合后的项目级组织，其在薪酬方面拥有较大的自由度，需要建立统一的薪酬体系，从而更公平地将不同企业派驻人员的自身利益与项目目标进行绑定，形成利益共同体，提高工作积极性。

通过统一项目级的组织架构、项目目标、管理制度及薪酬体系，联合项目部将有利于解决联合体双方因企业文化、企业管理制度及企业薪酬体系差异导致的“两张皮”问题，确保双方公司能在联合体运行过程中最大程度地发挥各自的优势。

未来展望

以具有“双资质”的工程公司或者联合体承接项目，将成为未来工程总承包承接项目的主导方向，而实现设计技术与施工技术的深度融合是工程总承包发展的“灵魂”。为破解联合体模式的“两张皮”现象，最有效的办法就是将构架、人员、管理、技术、薪酬等标准统一到以项目为单位的项目级的统一考核方式。通过联合项目部方式有利于实现设计技术与施工技术的深度融合，充分发挥设计技术和施工管理技术的优势，确保设计效果的落地，在规定的工期、投资限额下，高质量地完成建造任务。（感谢深圳市建筑工务署、住宅工程管理站提供联合项目部模式的试点，感谢哈尔滨工业大学（深圳）国际设计学院项目所有参建单位给予本次研究的支持和帮助，感谢尹亮、寇涵、黄勇飞、吴善杰对本次研究提供的大力协助）