地方政府体育治理聚焦与推进的注意力研究——基于31个省（区、市）政府工作报告的文本分析

张文鹏 ，段 莉 ，王 涛

“注意力”是心理学的概念，意指人们将自己的意识集中或分配于某一特定事物的心理活动或心理过程（布赖恩·琼斯，2010）。注意力的应用价值不断被专家学者们挖掘，并将这一价值延伸到各个领域。在管理学领域，Simon（1947，1971）最早研究了注意力的相关问题，他认为，注意力是管理者有选择性关注某些信息而忽略其他信息的过程，并由此提出了有限理性决策模型理论。该理论认为，受决策者的有限理性和认知影响，真正稀缺的资源并不是信息，而是决策者的注意力。20世纪末，Ocasio（1997）在Simon的研究基础上提出了注意力基础观，拓展了注意力概念的内涵。他认为，注意力是管理者为相关议题及其答案投入的时间与经历并采取相关行动的过程。21世纪初，托马斯·达文波特等（2001，2004）从经济学的角度对注意力进行研究，认为注意力是对信息进行选择的过程，即对某些特定信息的精神集中。当各种各样的信息进入人们的意识范围时，人们选择性的关注其中特定的某条，然后再决定是否采取行动，只有到了这一阶段，才表明对相关问题产生了注意力。此后，布莱恩·琼斯（2010）24提出的“注意力驱动政策选择模型”，认为所有的决策都离不开决策者的选择，倘若决策者的注意力发生了变化，他的选择也就随之发生变化，导致政策突变的根本原因是决策者的有限注意力及其转移。总之，注意力是一个较为抽象的概念，难以对其进行直接的测量。

近年来，国内学者尝试通过对政策文本的分析来研究各领域政府注意力的相关问题，并取得了一些新进展和新发现。张海柱（2015）对1953年以来的中央政府工作报告中关于海洋事物的政策文本进行了分析，发现中央政府对海洋事务注意力的变化受决策情境和政府领导层更替的影响。吴宾等（2019）对地方政府工作报告中有关农业人口城市化的内容进行了文本分析，发现了东中西部地区对农业人口市民化注意力的差异。王迪钊等（2019）对地方新时代教师队伍改革的相关政策文本进行了研究，发现各地方政府主要关注师德建设、教师专业素质、教师管理体制、教师地位待遇以及政策落实5个方面，但东中西部政府的注意力比重有明显差异。可见，注意力相关理论为研究政府行为和政府决策提供了新视角。

体育治理过程是国家层面与地方政府层面为推进体育事业与产业的发展而进行的多层次互动的过程。体育治理中的注意力体现了党和政府对体育治理的重视程度，其变化直接影响着我国体育事业与产业的发展。地方政府工作报告是地方政府实现区域治理、推进区域各项社会事业发展的重要政策安排和行动逻辑，涵盖政治、经济、文化等我国社会公共事务的各个领域。同样，体育事业与体育产业作为地方政府的重要社会事务之一，也被纳入了地方政府工作报告之中。地方政府工作报告有关体育工作的话语表达反映了地方政府注意力资源的分配情况，这一情况蕴含着地方决策部门的价值取向、行动逻辑和政策指向。基于此，从地方政府注意力的视角出发，对我国近年来的政府工作报告文本进行量化分析，有助于厘清地方政府在体育治理过程中的注意力配置问题。

1 研究设计

1.1 样本的选取

地方政府工作报告既是各省（区、市）政府对过去一年各项社会工作的回顾，又是各省（区、市）政府对新的一年各项社会工作的总体安排、重点部署和重要指引，其中，地方政府在政府工作报告中对各项工作的话语表达，反映了地方政府对各项社会工作的注意力分配、发展意志及发展目标的政策安排（侯新烁等，2016）。基于此，本文选取了2009—2018年31个省（区、市）共计310份省级政府工作报告进行计量分析（本研究样本未包含我国港、澳、台地区）。

1.2 研究方法

1.2.1 文本分析法

借助质性分析软件Nvivo 11和对文本内容的提炼及解读，对本文所选取的310份文本进行定性与定量相结合的内容分析。NVivo软件是美国QSR公司于1999年开发的一款质性分析软件，主要用于对文本、图片、音频以及视频等资料进行整理和分析，以增加质性研究的信度和效度（刘世闵等，2017）。根据研究需要，首先使用Nvivo 11的词频查询功能找出地方政府工作报告中与体育治理相关的关键词，再使用文本搜寻功能对其进行编码。

1.2.1.1 关键词的确定与编码

1）运用Nvivo 11软件中的词频功能，选择所有材料来源，将最小词汇长度设置为“2”运行查询，发现“体育”一词是政府工作报告有关体育治理频次最高的词汇，出现共计1 319次，第2位是“健身”一词，出现共计630次，将最小词汇长度设置为3，发现“运动会”一词出现192次；2）随机抽取20份政府工作报告，对其全文进行研读，发现其中有关体育工作的表述中至少含有“体育”“健身”“运动会”3个词汇中的一个，因此，使用这3个关键词对地方政府工作报告中有关体育工作的内容进行检索并编码；3）运用Nvivo 11软件中的文本搜寻功能，搜寻“体育”“健身”“运动会”3个关键词，找到其在政府工作报告中对应的语句，并将这些语句划分为竞技体育、群众体育、学校体育、体育产业4个维度进行两轮编码。在编码过程中，当多个关键词同时出现在一个句子中时，则根据其语境进行判定。当句子中的多个关键词归属于相同维度时，只对该语句进行一次编码；若一个句子中的多个关键词属于不同维度时，则对其进行多次编码。

1.2.1.2 编码的信度评估

为确保编码与各个维度之间的契合度，首先利用公式（1）和公式（2）对编码进行信度检验（韩永君，2017）。1）两位编码员对本文选取的310份文本进行编码，利用公式（1）计算两位编码员的相同同意度（A），其中，M表示两位编码员相同同意的数目，N1表示第1位编码员同意编码的个数，N2表示第2位编码员同意编码的数目；2）利用公式（2）计算编码的信度，其中，n表示编码的人员数。第1轮编码得到的信度是0.809，第2轮编码得到的信度是0.875。依据信度检验标准，信度计算结果在0.8以上就表明编码是可信的（翟海源等，2013）。

1.2.2 比较分析法

1）由于体育发展和经济增长相互促进、互为因果，二者存在着稳定的均衡关系（王会宗等，2012），因而，需要对体育类词频与经济类词频的变化趋势进行对比分析；2）对近10年来东、中、西部地区政府工作报告中的体育类词频变化进行对比分析；3）对东、中、西部地区地方政府工作报告中工作回顾与安排以及体育事业与体育产业各具体领域的参考点进行对比分析。

2 地方政府工作报告中体育治理注意力分配

决策者对事务注意力的分配和转移，直接影响着该事务在决策者所有事务治理中的轻重缓急和地位变化（莱恩·琼斯，2010）24。在推进社会治理现代化的过程中，必须厘清社会治理的重点领域、任务及相关工作范畴（李建伟等，2020），而体育治理注意力的分配情况也会随着决策者对体育事业与产业认识的变化而变化，其重点领域、任务和相关工作安排也会在政府工作报告中有所变化。本文经过对地方政府工作报告词频的提取，发现“体育”和“健身”两个词汇排在了与体育治理相关的词汇的前列，并通过Nvivo 11软件的文本搜寻功能对这两个关键词运行查询后验证，这两个关键词几乎覆盖了所有地方政府工作报告有关体育工作的内容安排。因此，通过对“体育”和“健身”的词频统计来描述地方政府对体育治理的注意力是有效可行的。此外，体育的发展与社会经济的增长相互促进、互为因果，对地方政府体育治理注意力的研究离不开对地方经济的分析。因此，用上述方法选取了经济、投资、金融、收入、生产总值、贸易和进出口7个与经济发展相关的关键词。在确定了关键词之后，对其进行了提取，并分别统计出东、中、西部地区310份地方政府工作报告中体育类和经济类关键词的词频（图1～3），发现地方政府体育治理注意力变化体现出几个特征。

1）随着地方政府对经济注意力的下降，其对体育治理的注意力也出现下降的趋势。2009—2018年，地方政府对经济问题的注意力呈现下降趋势，在310份政府工作报告中经济类关键词的出现频次由3 726次下降到3 243次，下降了13%（图1）；同时，体育类关键词的词频从217次下降到210次，下降了3.23%，但下降幅度并不明显（图2）。这一趋势表明，体育的发展与经济的增长具有密切的联动关系（张羽等，2015）。经济发展水平和发展阶段决定着体育经济的增长及体育事业的发展水平（白光斌等，2020），地方政府对经济问题和体育治理注意力的下降，可能影响地方经济和体育事业的发展速度。

图1 2009—2018年地方政府工作报告中经济类关键词词频变化情况Figure 1.Changes in the Frequency of Economic Keywords in Local Government Work Reports from 2009 to 2018

图2 2009—2018年地方政府工作报告中体育类关键词词频变化情况Figure 2.Changes in the Frequency of Sports Keywords in Local Government Work Reports from 2009 to 2018

图3 2009—2018年东、中、西部地区平均每省（区、市）政府工作报告中体育类关键词词频变化情况Figure 3.Average Changes in the Frequency of Sports Keywords in Local Government Work Reports in Each Province of Eastern，Central and Western Regions from 2009 to 2018

2）地方政府对体育治理有限注意力的易变性。通常，政府对某一事物注意力强度的波动会受到来自内部或外部多种因素的影响，并在治理过程中考量是从“单一性嵌入”政策还是从“整体性嵌入”政策进行工具的理性选择（王磊2020），而地方政府这种理性选择过程则直接决定了其对相关领域治理的注意力强度及变化程度。从图2可知，2010年地方政府工作报告中体育类关键词的词频最高，达到了222次；2014年最低，仅有152次，相比2010年下降了31.5%。产生这一波动的原因，可能是：1）2008年11月，国务院常务会议提出了进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的十项措施，地方政府随后也启动了各项促进经济发展的计划，并在2009年地方政府工作报告中部署落实，在2010年的地方政府工作报告中又进一步强化了表达和推动了落实，这也直接影响了地方政府对体育治理注意力的增强；2）有研究表明，不同决策者对体育治理注意力强度的稳定性和连续性较差（陈星平等，2018），2013年，省级地方政府进入换届年，全国31个省级人大、政府、政协领导班子集中调整，地方政府不同任期和不同决策者对事物的偏好与注意力存在差异，这种差异成为地方政府对体育治理注意力具有易变性的原因之一。此外，政府决策者对社会某领域注意力的分配还受外界因素的影响，并进而影响其治理目标、治理责任及治理效能（李炜光等，2020）。由于决策者注意力的有限性和稀缺性，社会某一领域的问题刺激性越强，越能吸引政府的注意力。当政府决策者面对体育领域的问题较轻时，其对体育治理的注意力就会减少，并将剩余的注意力转移到问题趋于严重的领域；相反，当决策者面对体育领域的问题较为重要时就会增加对体育治理的注意力（王印红等，2017）。

3）东、中、西部地区政府对体育治理注意力的持续性都较强，无断裂现象，但不同地区在不同时间段存在一定的波动。这一现象说明“政府决策者的注意力是经常会连续转换的，而且转换的方式不是渐进式的，而是插话式的”（布赖恩·琼斯，2010）23。东、中、西部都对体育治理注意力的持续性较强，主要原因在于执行党中央国务院的发展理念、发展战略、发展任务与发展重点是地方政府的题中应有之义，也是地方政府工作报告回答党中央国务院关于“五大发展理念”等重大发展理念的时代之问，还是回答党中央国务院关于“健康中国”和服务中华民族伟大复兴中国梦等重大发展战略的历史之责，以及回应社会对健康健身等体育问题日益关切的使命担当（张文鹏等，2020）。

3 地方政府体育治理具体领域注意力的分配

决策者在特定的时间和区域内对外界信号所给予的注意力是有限的（汪丁丁，2000），它所带来的真正困难是在复杂的环境中决策者选择哪些信息输入政策过程（布赖恩·琼斯，2010）17，这一过程就涉及到了决策者们该如何对分配各项事务的注意力。决策者们对体育治理的注意力配置直接影响体育事业与产业的发展动向。此外，体育事业与产业的发展同我国社会经济发展水平息息相关，具有明显的区域特征。为深入考察10年来地方政府体育治理注意力的配置情况，需要对体育治理注意力在各具体领域的分配情况进行分析：1）新建东、中、西部地区3个父节点；2）鉴于地方政府工作报告的内容主要有工作回顾和工作目标两个部分，因此，在东、中、西部地区父节点的分支下分别建工作回顾和工作目标2个子节点；3）在东、中、西部地区工作回顾与工作安排的子节点下分别建立竞技体育、群众体育、学校体育、体育产业4个孙节点；4）将310份地方政府工作报告中有关体育治理的语句分别编入对应的节点（表1）。

表1 2009—2018年东、中、西部地区政府对体育治理工作回顾与目标的注意力分配Table 1 Governments’Attention Distribution of Sports Governance Work Review and Goals in Eastern，Central and Western Regions from 2009 to 2018

3.1 地方政府在竞技体育领域注意力的分配

2008年北京奥运会的成功举办，实现了我国竞技体育金牌数量的历史性突破，同时，也被认为是我国竞技体育发展方式改革的最好契机。为了借此契机推进体制机制改革，创新奥运备战模式和实施全运会改革，推进奥运会项目实体化改革，进而实现竞技体育的可持续发展（杨国庆等，2018），为此，国家体育总局等多部门废止、修订以及新制定了系列相关的政策文件，如2009年和2014年两次废止了《运动员技术等级管理办法》，并出台了相应的新的管理办法；2013年颁布了《国家体育训练基地管理办法》，并废止了之前的相关管理办法；2015年2月27日，中央全面深化改革领导小组第十次会议审议并通过了《中国足球改革发展总体方案》。这些政策制度的贯彻最终离不开地方政府的执行。

东、中、西部地区竞技体育发展的区域差异性明显（吴黎等，2018），这种差异既与地方经济发展水平和竞技体育传统有关，也与地方政府对体育的偏好及注意力有关。从竞技体育工作回顾看，东部地区的参考点高达95个，而中部和西部地区的参考点分别为42个和61个，从一个方面表明东部地区对竞技体育的注意力要高于中、西部地区。进一步分析发现，东部地区政府工作报告中对竞技体育工作的回顾主要包括对各大重要国际体育赛事（奥运会、冬奥会、残奥会、亚运会、田径世界锦标赛等）的总结，且多次使用“竞技体育取得良好成绩”“竞技体育水平稳步提升”等类似的话语表达。中、西部地区政府工作报告中对竞技体育工作的回顾主要包括对历届奥运会、大学生运动会、各省运会、跆拳道世界杯等赛事的总结，其文本中也多次提到“竞技体育水平得到提升”“竞技体育水平稳步提高”等类似话语表达。可见，虽然东、中、西部地区竞技体育水平都有了稳步提升，但中、西部地区在政府工作回顾中提及的赛事在国际影响力、赛事水平等方面与东部地区相比有较大差距。

从竞技体育工作目标看，东、中、西部地区的目标参考点分别为8.27个、7.13个和7个，东部地区注意力较高，中部地区和西部地区相差不大。对政府工作报告进行进一步分析发现，东部地区政府工作报告中关于竞技体育今后的工作安排多涉及重大体育赛事的举办，多次使用了“申办”“办好”“筹备”“做好”“承办”“举办”“备战”等动词，隐喻了事物的变化方向；相比较而言，中、西部地区政府决策者对竞技体育工作的注意力相对较低，举办的主要是省级运动会、亚洲锦标赛等级别的赛事。经济基础是一个区域体育事业发展的重要保障，尤其是在竞技水平上表现得更为突出，体育事业经费的增加对该区域运动竞技水平的提高具有高度的敏感性（吴黎等，2018）59。东部地区举办大型体育赛事的机会也比较多，政府对竞技体育工作的关注也就随之增加。

3.2 地方政府在群众体育领域的注意力分配

由于东、中、西部地区经济发展水平存在明显差异，区域经济又对群众体育发展有着巨大的推动力（邹师等，2012）。因此，地方政府针对区域内群众体育发展存在的问题，其注意力也会有所不同。从群众体育工作回顾看，东部地区的参考点最多，在政府工作报告中的主要有“全民健身设施全面完成”“全民健身运动蓬勃发展”“各类群众体育活动广泛开展”等类似的话语表达。中、西部地区的政府工作报告中关于群众体育的表述更为具体，如“建成1 288个乡镇和社区体育健身路径”“建成全民健身路径400个”等，有具体数据的表达。作为对该项工作的总结和反思，东、中、西部地区的工作回顾各有优势与不足，东部地区的表述内容不够具体，中、西部地区虽然表述的内容较为具体，但参考点相对较少，表明政府对群众体育工作回顾的注意力较弱。

从群众体育工作目标看，西部地区对群众体育未来工作目标的注意力高于东部和中部地区，但差距不大。进一步分析发现，东、中、西部地区每一年政府工作报告中几乎都有“认真执行全民健身条例”“认真落实全民健身计划”“落实全民健身国家战略”等类似的表述。这是由于政策是社会各项事务发展的指挥棒，社会各领域的发展需要政策的指引，且各地政府部门贯彻落实国家制定的各项政策方针是基本的行政和法定义务。另外，政府工作报告中不仅使用了“积极开展群众体育工作”“构建全民健身网络”等类似的话语表达，而且还有建设全民健身路径工程的个数和健身步道的公里数等具体数据。可见，在全民健身上升为国家战略的背景下，各地政府部门都高度重视群众体育的发展，各地全民健身计划的实施也取得了可喜的成绩。

3.3 地方政府在学校体育领域的注意力分配

从学校体育工作回顾看，东、中、西部地区的政府工作报告中对学校体育工作回顾的注意力都比较低，相对而言，东部地区要高于中、西部地区。但各地区只有少数省（市）在政府工作报告中对学校体育工作进行了回顾，并提到了青少年体育、学生运动会以及学校体育场地设施建设。这表明地方政府对学校体育工作回顾的注意力不足，也进一步反映出地方政府对贯彻党中央国务院关于学校体育政策的部署落实不到位和实施效果不显著的问题。

从学校体育工作目标看，东部地区对学校体育工作安排的注意力明显高于中、西部地区。东部地区对学校体育工作的注意力主要集中在做好学校体育工作、全面实施素质教育、深化课程改革、支持中小学课外体育、发展校园足球、深化体教结合、建设中小学体育场、推进冰雪运动进校园等方面，这些措施最后的落脚点都是推进素质教育与提升青少年体质健康水平。中、西部地区政府工作报告中的相关内容与东部地区无明显差异，只是中、西部地区政府工作报告的工作计划中涉及学校体育工作计划的省（市）更少。这表明我国地方政府对学校体育的注意力不足，以往“要素驱动式”的政策生成逻辑制约了中央关于学校体育制度安排在地方政府的整体性推进（潘凌云等，2019），这既不利于青少年体质健康工作的进一步推进，也不利于素质教育的实施。

3.4 地方政府在体育产业领域的注意力配置

从体育产业工作回顾看，我国地方政府对体育产业工作回顾的注意力较弱，但相比之下，东部地区政府对体育产业工作回顾的注意力明显高于中、西部地区。通过进一步分析发现，东、中、西部地区的政府工作报告中都提到“体育产业蓬勃发展”“促进旅游、养老、健康、文化、体育等产业的融合发展”“培育新型消费热点”等，但东部地区还在报告中多次提到实施政策的措施，“实施促进体育产业发展的政策措施”“实施体育服务业促进政策”“实施体育赛事市场化、社会化办赛模式改革”等。这是因为东部发达地区具有资金、区位以及人力资本的优势，使其更加重视体育产业，对中央颁布的宏观体育产业政策的响应更加积极（郑志强，2014），并根据自身优势制定出符合该区域发展的中观或微观体育产业政策。

从体育产业工作目标看，地方政府对体育产业工作的注意力都较高。各地区的政府工作报告中都提到要培育体育健身等新型消费热点及加快体育产业的发展等。东部地区的政府工作报告中提出了制定中长期体育产业发展规划、培育多元化体育市场主体开展全民健身活动、促进城乡群众健康体育消费等。西部地区的政府工作报告中用了“引导”一词，提出要引导城乡居民扩大健身等新型消费。近些年，无论是经济发达地区还是经济欠发达地区都找到了自身体育发展的特色：东部地区的浙江省利用本省自然资源的优势，大力发展海洋体育产业，并制定了《浙江省海洋体育发展规划（2011—2020）》；西部地区的云南省利用本省的海拔特点，构建了“高海拔—高原—低海拔”立体型的体育训练带；西部地区的甘肃省则提出以丝绸之路为载体，发展体育健身长廊，加快体育旅游业的发展。总体来看，由于体育产业作为新兴的第三产业，在提高国民生产总值、增加就业机会等方面发挥着重要的作用（吴香芝等，2018），我国地方政府对体育产业领域的注意力越来越高。

4 地方政府体育治理聚焦与推进的注意力优化

4.1 需要加大对体育治理聚焦与推进的注意力

习近平总书记提出要“加快推进体育强国建设”。这是基于我国社会主义建设事业的具体实际和为人民谋健康的发展理念，围绕国际体育发展局势，总结我国体育事业发展实践经验系统化的新时代体育事业发展思想（张强，2016）。体育强国的“强”体现在多个方面，不仅体现在竞技体育、群众体育、学校体育、体育产业等方面，更体现在我国体育事业治理体系和治理能力的现代化方面。因此，新时代要想迈进体育强国行列，必须实现体育的全面发展，而体育的全面发展又与地方政府对体育事业与产业的高度关注和引导密切相关。从总体看，2009—2018年我国地方政府对体育治理的注意力呈稍下降的趋势，虽自2014年以后，地方政府对体育治理的注意力强度有所提升，但关注强度仍有欠缺。这就要求地方政府在今后的政府工作报告中增强对体育治理聚焦与推进的注意力，并进一步将这种注意力转化为更为具体的政策措施，从而为体育事业与产业的全面发展指引方向，让体育强国建设落地生根。

4.2 亟需提升对体育产业工作回顾聚焦与推进的注意力

地方政府要在体育产业领域取得突破，就必须加强对体育产业的注意力。进入新时代以来，社会经济各项事业的发展迎来了新高潮，也为我国体育产业的发展开辟了广阔的空间。任何事物的发展都是前进性与曲折性的统一，对于体育产业发展来说亦是如此。从对某项政策措施的肯定以及实施到对该项政策措施的回顾并总结出不足之处，再进一步对其加以修正，从而形成更有助于其发展的新政策，都离不开地方政府对体育产业注意力的增强。因此，地方政府应重视对体育产业工作的回顾，以提升其对体育产业工作回顾的注意力，进而推动体育产业健康良性发展。

4.3 重点加强对学校体育治理聚焦与推进的注意力

习近平总书记强调，教育决定着人类的今天，也决定着人类的明天。学校体育作为教育的重要组成部分对人类的发展发挥着不可或缺的作用。要实现体育强国梦，就必须加强对学校体育治理的注意力。近些年，虽然各级政府颁布了不少关于学校体育治理的政策文件，但执行效果并不乐观，反映青少年体质健康的某些指标连续多年下降的态势并未得到彻底扭转（张文鹏等，2015）。在这种情况下，地方政府理应在政府工作报告中对学校体育工作进行着重安排，并在每年的政府工作报告中回顾并总结前一年的学校体育工作情况，以提高地方政府对学校体育工作的注意力。

5 结语

地方政府增强对体育治理的注意力，既是落实党中央国务院关于体育治理各项决策部署的必答题，也是地方政府责任在肩、使命担当的题中应有之义。在全面深化改革的背景下，体育治理体系和治理能力的现代化是新时代体育领域改革的重中之重。因此，提高地方政府对体育治理的注意力，是实现新时代体育治理现代化的内在要求，也是推进新时代体育全面协调健康发展的核心要义，更是促进体育强国梦实现的力量源泉。