四川省生态保护红线勘界定标工作问题研究

邓地娟，谢 强，王静雅，屈佳欣，魏瑞龙

(1.成都理工大学地球探测与信息技术教育部重点实验室，成都 610059； 2.成都理工大学环境学院，成都 610059； 3. 四川省生态环境科学研究院，成都 610059)

前 言

生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，是最严格环境保护制度的重要尺度。通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等生态功能的重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域[1～3]。划定生态保护红线是保护国家绿水青山的一项重要举措，国家对生态保护红线将实行永久保护[4]。因此，生态保护红线的准确勘定对生态保护和管理具有重要的意义。

勘界定标，就是以生态保护红线斑块为研究单元，以地理国情普查数据、土地利用调查数据为基础，以高清正射影像图、地形图和地籍图等相关资料为辅助，开展地面调查与核查，勘定生态保护红线边界走向和拐点坐标，确定土地权属、测定界桩位置、标定用地界线、埋设界碑界桩、进行面积量算汇总等，确保将生态保护红线落实到具体地块，实现“图上红线”到“地块红线”的转变[5]。通过界桩和标示牌的设立，让群众了解红线范围，通过标示牌的内容明白红线区块的功能和特点，管控和管理单位，以及监管部门的联系方式，一旦群众发现有不符合生态红线区块管理规定的，有破坏生态功能行为的，应当及时向有关部门反映[6-7]。

本文通过对四川省生态保护红线勘界定标试点工作开展深入研究，提出了勘界定标工作中存在的重点和难点问题，并就相关难点提出了建议及解决方案，秉承严守生态底线、坚持实事求是、严格工作要求、严格工作标准的根本原则，为我省生态保护红线勘界定标工作提供技术支撑和示范依据，确保生态保护红线精准落地，为常态化监管奠定坚实基础。

1 勘界定标现状

生态环境部于2018年7月下发了《关于开展生态保护红线勘界定标试点工作的函》(环办生态函[2018]747号)、《生态保护红线勘界定标技术规程(试行)》。为推进我省生态保护红线勘界定标工作的有效进行，四川省生态环境厅制定了《四川省生态保护红线勘界定标工作方案》，提出“市(州)、县(区、市)党委和政府是严守生态保护红线的责任主体”，“勘界定标工作由省上统一制定工作方案和技术方案，地方政府负责具体实施”等建议；我省选取了彭州市、蒲江县、双流区等区县开展生态保护红线勘界定标试点工作，目前试点区县已全部完成预标注内业环节，双流区、彭州市已完成外业勘界工作。在基于生态保护红线评估成果、自然保护地评估和勘界定标试点区县工作的基础上，总结了生态保护红线勘界定标工作经验，揭示了勘界定标过程中存在的问题，并从多个方面对相关问题提出了解决方案。

2 勘界定标关键环节

生态保护红线的勘界定标是通过实地勘查、测量，进一步勘定准确的生态保护红线边界，并在生态保护红线重点地段(部位)、重要拐点设立统一规范的界桩和标识牌，之后将有关信息登记入库，为各级政府和部门的生态保护红线管理工作提供基础资料和科学依据，其主要流程包括：勘界准备、内业处理、现场勘界定标、成果检查、成果汇总与入库[1]。通过对试点区县的总结，勘界定标关键环节在于内业处理、现场勘界定标两个方面。

2.1 内业处理

内业处理主要包括工作底图制作、红线边界核准以及红线边界核准后预标注3个方面。

2.1.1 工作底图制作

根据生态保护红线空间分布图，以第三次国土调查的高清数字正射影像图为基础，辅以大比例尺土地利用和基础地理信息等数据，制作形成生态保护红线外业勘界工作底图[1]见图1。数字正射影像图采用最新时相数据，且空间分辨率优于1m，保证平面位置中误差(实地)平地、丘陵地不大于5m，山地、高山地不超过7.5m。

图1 生态保护红线勘界定标工作底图(以彭州市为例)Fig.1 Base map of ecological conservation redline demarcation and calibration work (taking Pengzhou as an example)

2.1.2 红线边界核准

红线边界核准是在工作底图的基础上，开展生态保护红线边界的录入、转绘与校核修正工作。按照勘界定标的工作原则，利用GIS技术，以高分辨率遥感影像为基础数据，加载收集到的其他可利用资料，对生态保护红线进行内业人工分析判读，进一步校核生态保护红线的边界，并建立新增图层和删减图层。边界核准要求如下：

对于与自然边界或实际地物存在偏差的，依据地形地貌或生态系统完整性原则，通过校核地类(物)影像特征与生态保护红线的逻辑关系确定边界；对于生态保护红线内非各类保护地涉及的依法依规报批建设用地、居民点、公路等基础建设用地通过影像特征转绘和用地范围实际坐标录入的方法对生态保护红线边界进行修正；按照国家要求，各类法定自然保护地沿用保护地原边界，对确实存在与保护地明确边界不符合的情况进行了修正；对涉水的各类保护地边界根据主管部门审定的范围进行了校核勘界；对已取得四川省政府批复或已完成省级以上审查并按程序上报待批的各类保护地规划边界依据修编后的边界进行了修正。对除自然保护区核心区、缓冲区以外的生态保护红线涉及的四川省土地利用总体规划中允许建设区和有条件建设区进行边界校核，在依法依规、保护优先的原则下结合实际情况进行了勘界。

对生态保护红线划定过程中已扣除的省级及以上重大规划项目边界依据相关规划进行了校核修正；在保证勘界定标工作合理性、完整性、可操作性以及满足生态保护红线监管要求的前提下，依据国土调查最新数据，对面积过小、地理位置孤立，且不涉及各类保护地的个别破碎化斑块进行了剔除；面积较小、地理位置邻近的破碎化斑块进行了适当合并；对生态保护红线边界存在的锯齿化和空洞等问题图斑，均结合土地利用现状及相关规划进行了修正；对生态保护红线划定过程中因精度问题导致的地理信息数据与实际地物不匹配的情况进行了修正；对存在的坐标转换遗留问题，依据测绘部门的转换结果，结合第三次国土调查数字正射影像图进行了修正；对于人工判读不能确定的区域，在工作底图上提取并记录了问题图斑，在现场勘界时进行了进一步校核。

2.1.3 红线核准后的预标注

预标注是采用图解法获取生态保护红线边界上重点地段(部位)、重要拐点等关键控制点，标绘在生态保护红线工作底图上，作为拟设界桩和标识牌的预选点位，输出形成了外业勘界的工作底图，见图2。其中，重点地段(部位)指主要路口、村庄周边及人员活动集中的部位；重要拐点指生态保护红线边界走向发生明显变化的点位[1]。

为保证生态保护红线边界核准的准确性、科学性、合规性，承担勘界定标工作的第三方技术支撑单位形成的生态保护红线边界校核及预标注成果，应经县(市、区)政府上报省生态保护红线勘界定标协调小组，由四川省生态保护红线勘界定标技术专家组组织技术审核。经省生态保护红线勘界定标技术专家组审核通过的红线边界核准和预标注成果，可以作为勘界落地外业工作的依据。

图2 生态保护红线勘界定标预标注(以彭州市为例)Fig.2 Pre-marking of ecological conservation redline demarcation and calibration (taking Pengzhou as an example)

2.2 现场勘界定标

现场勘界工作具体内容包括：利用内业准备的外业勘界工作底图实地勘测生态保护红线边界、拟设界桩和标识牌位置，并根据现场实际情况进行校核调整，同时做好界桩、标识牌地理信息文字记录和现场照片采集工作[1]。现场勘界时根据已有数据，结合地方管理部门的资料，分析生态保护红线界线和其他地物的相关关系，确保每条红线精准落地。外业作业时记录现场勘界信息，对于现场勘界界桩点与边界核准预标注结果存在偏差的，进行登记，并填报信息表。

在现场核实工作底图上难以明确界定或具有争议的生态保护红线问题图斑，确定红线边界拐点的实地位置，并标绘在工作底图上。根据预标注确定的拟设界桩和标识牌的坐标位置，结合典型地物或定位测量设备找到拟设点位的位置，并确定其在2000国家大地坐标系下的坐标。根据外业勘界的工作底图、实地测量数据和信息记录表，对问题图斑、拟设界桩和标识牌位置进行精细判读、纠正，确保红线落地准确。校核过程中有疑问的点位，需再次进行外业勘测和内业检查，最终以实地勘界的结果为准。

界桩以控制边界线基本走向为原则，在重点地段、重要拐点等关键控制点设立，界桩间距根据区域实际情况确定，人类活动密集地区界桩设立的间距不大于500m。自然保护区、饮用水源地、风景名胜区、国家公园等保护地已设立的界桩延续使用[1]，见图3(a)。

标识牌以警示宣传生态保护红线为目标，充分考虑地形、地标、地物和人口分布特征，在易到达、人类活动相对密集的区域或道路与红线的交叉点等位置醒目处设立，见图3(b)。

图3 勘界定标试点现场图(以彭州市为例)Fig.3 Site map of the pilot project for demarcation and calibration (taking Pengzhou City as an example)

2.3 勘界定标结果

面向四川省“落实生态保护红线边界”、“确保生态保护红线落地准确、边界清晰”的工作要求，在国家规程指导下，结合我省实际，在前期生态保护红线划定研究基础上，细化、明确了全省生态保护红线区勘界定标的技术方法和标准体系，因地制宜推进我省生态保护红线精准落地。根据试点工作的实践结合，着重从勘界定标要点和难点方面开展了我省生态保护红线勘界定标标准化技术方法的研究，取得了如下进展与成果：

2.3.1 在收集生态保护红线、基础地理信息、高清遥感影像、各级各类规划等数据资料基础上，结合第三次国土调查高清数字正射影像资料，制作形成生态保护红线工作底图。

2.3.2 按照勘界定标的工作原则，通过人工判读、转绘等方法进一步校核了已划定的生态保护红线斑块边界，建立了新增图层和删减图层，并明确了不同类型情况下转绘和校核的主要内容。

2.3.3 采用图解法获取了生态保护红线边界上重点地段(部位)、重要拐点等关键控制点，预标注在生态保护红线工作底图上，作为拟设界桩和标识牌的预选点位，输出形成了外业勘界的工作底图。

2.3.4 通过现场勘界，实地勘测了生态保护红线边界、拟设了界桩和标识牌位置，并根据现场实际情况进行了校核调整；完成了界桩、标识牌地理信息文字记录和现场照片采集；细化明确了外业勘界定标技术方法和标准要求。

2.3.5 在明确提出红线图斑、界桩、标识牌编号和制作标准要求的基础上，完成了试点地区界桩和标识牌的制作及埋设，实现了区域生态保护红线边界落地。

2.3.6 明确提出了勘界定标成果类型及其质量控制检查的内容和标准要求，完成了试点地区集生态保护红线及勘界定标数据处理、管理、分析于一体的数据库平台建设。

3 勘界定标存在的问题

3.1 数据边界精度问题

在生态保护红线勘界定标工作中，要求基于1∶1万数据精度的空间影像数据，对红线边界进行准确落地。而生态保护红线划定采用的是1∶5万数据基础。其中，按照国家技术导则要求进行的生态服务功能重要性、生态敏感性评估工作中，土地利用数据采用1∶10万分辨率，生态系统数据采用1∶10万分辨率。因此对于生态评估区红线可能存在评估成果图斑与实际地物类型有空间上的偏差或者误判，对于与此类因为数据精度问题产生的误差应予以纠正。

此外，红线内各级自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园、世界文化和自然遗产地、湿地公园、饮用水水源地、水产种质资源保护区等禁止开发区的空间边界，可能存在其主管部门掌握的空间数据基础薄弱，原始边界数据坐标不统一，保护区边界与行政区边界不套合，涉水保护区河湖岸线水位线不准确等问题。

3.2 多源数据问题

生态保护红线划定中，广泛采用了自然资源部门的国土二调数据、林业部门的公益林、人工商品林数据，省市州各级地方建设部门的城市建设规划边界数据、以及测绘部门的地理国情普查数据等等。多源数据自身存在的矛盾与冲突，可能也延续到了生态保护红线划定成果中。生态保护红线目前正在开展评估工作，基于数据存在的底图底数不一致、坐标不统一、自然保护地边界不清、范围不明、责权模糊等问题，已明确采用统一的底图底数，与自然保护地、“三调”工作协同推进。由于时间步调不可能做到完全一致，因此多源数据部分延续问题需要在本次生态保护红线勘界定标工作中重点识别和解决。

3.3 生态保护红线评估工作未完成

生态保护红线勘界定标红线成果应在红线评估成果基础上进行，目前由于该项工作目前正在逐步深化推进过程中，红线评估中存在多种不稳定因素，如“三调”未批复，生态保护红线的重要组成自然保护地正处于摸底自查的初期，一定程度上对四川省勘界定标工作开展带来难度。

4 勘界定标的有效措施

针对四川省生态保护红线勘界定标试点工作中存在的问题，本文主要从以下几个方面提出建议。

4.1 衔接“三调”成果，夯实基础数据

生态保护红线评估成果统一采用2000国家大地坐标系，1985国家高程基准，县级成果比例尺不小于1∶1万，并与“三调”成果比对，确保基础数据真实可靠。目前可优先采用 “三调”阶段性成果作为工作底图，结合遥感影像进行核实，“三调”完成后同步对评估结果进行更新完善。利用“三调”中的山脉、河流等自然地貌单元边界，做到图、数、实地相一致，与自然地理特征相符；利用“三调”中的地类图斑，对生态保护红线数据进行核实、冲突情况进行分析，确保划定科学准确，避免生态保护红线分割完整的地类图斑，生态保护红线实地勘界定标也需再次衔接“三调”数据，实现实地勘界与“三调”图、数互相校验，共同推进生态保护红线精准落地。

4.2 与自然保护地勘界定标协调推进

自然保护地主管部门正在对自然保护地进行评估，在此基础上开展分类分级分区工作，解决保护区设置不够科学合理、保护与发展矛盾突出的问题。应加强与林草部门的协作，建立联动机制。

4.3 坚持保护优先，兼顾发展

按照国家和省际生态保护红线矛盾冲突处理要求，正确处理好三条控制线关系，三条控制线出现矛盾时，生态保护红线要保证生态功能的系统性和生态廊道的连通性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。将不符合调整规则要求的人为活动从红线中扣除，严禁不按照规则要求擅自调走生态保护红线。同时，根据国家确定的管控规则和要求，合理合规的将生态功能极重要区、生态极敏感脆弱区和自然保护地体系等重要生态功能区划入生态保护红线，做到应划尽划。

4.4 坚持以矛盾冲突问题为导向，做到部门协作联动

坚持生态功能不降低、面积不减少原则，以矛盾冲突问题为导向，形成“自下而上，上下结合，部门协作联动”的工作方式，通过联合成立工作组、定期会商、重大问题集体研究等工作协调机制，共同探讨解决优化调整相关问题，确保冲突消除到位、应划全部尽化，高质量完成优化调整相关工作。

5 展 望

勘界定标中遇到的问题随着试点工作的进一步开展得到了不同程度的解决。在接下来的勘界定标工作中，提出以下展望：

5.1 要明确科学评估划定是勘界定标工作的首要任务。按照中央“多规合一”的顶层设计思想，国土空间规划成为最高规划纲领，因此，在勘界定标工作中，首先必须自觉地与确保了生态保护红线空间生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。工作相衔接，结合主体功能区划分，科学评估既有生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等重要控制线划定情况，进行必要调整完善，并纳入国土空间规划成果。勘界定标过程中，要将这条可以左右、上下移动公里级的宏观生态界线落实到影像特征清晰的亚米级地物界线位置(甚至更高比例尺精度的建设项目用地图件上)，需要把控的是对生态系统各要素和功能结构的认知，是生态学家、规划专家确定界线合理不合理的问题，而不是测量师用仪器来检测界线偏移几米、几厘米的事情。所以，我们在勘界过程中，首先是与国土空间规划、国土调查共用工作底图，统一数学基础，科学评估既有生态保护红线的合理性。

5.2 勘界精度应与国土空间规划方法及其精度要求衔接协同。《生态保护红线勘界定标技术规程》(试点试行)中，明确了工作底图精度，没有明确勘界方法及其精度要求，甚至误导部份试点地区采用高精度仪器实测红线要素，违背客观技术经济条件，浪费严重，应予以修正，特别是引用《行政区域界线测绘规范》进行界桩测量。勘界定标应该统一采用第三次全国国土调查数据作为规划现状底数和底图基础，统一采用2000国家大地坐标系和1985国家高程基准作为空间定位基础。在此基础上，科学评估既有生态保护红线并进行必要调整完善，并纳入国土空间规划成果。

5.3 精准公开红线应成为勘界定标工作的核心内容，利用“广而告之”的手法制作标识牌，将红线要素依比例打印到几毫米厚的亚克力板上(山区还可打印成裸眼3D立体图)，悬挂在村社党群服务中心，这种标识牌既脱密又美观，群众易读易懂，易于更新，让群众知情、参与、监督，实现了生态保护红线进村入户，精准公开，广泛警示的目的。按照这种方法，还可以将生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等重要控制线一并公开，增添便捷的监管工具。