农民户有所居的实践探索与改革思路

管洪彦，夏旗

(山东政法学院民商法学院，山东 济南 250014)

一、调研背景、数据来源和调研主题

目前，我国宅基地制度改革已经成为深化农村土地制度改革中的关键问题、焦点问题和难点问题。随着改革向纵深推进，宅基地改革面临的挑战越来越大，宅基地的社会保障功能和经济价值功能也呈现出明显冲突。社会保障功能的弱化和经济价值功能的凸显是当前宅基地问题的最大实际。[1]宅基地分配制度是宅基地制度体系中的重要一环，改革目前无偿分配的“一户一宅”制度已经成为理论界和实务界关注的重点问题。但是，无论如何改革，保障农民的居住权益，实现居者有其所都应该是最基本的立足点。宅基地分配过程中的“一户一宅”原则，是为我国现行法律所确认的重要原则。为适应改革需要，也为扩大农民在改革中的获得感，《土地管理法》完善了农村宅基地制度，在原来“一户一宅”的基础上，增加了宅基地户有所居的规定。[2]“一户一宅”本质上是为保障农民户有所居而设置的制度。“一户一宅”的本质意义并非一户一处宅基地，而是保障农户的居住权。[3]但是，目前保障农民居者有其所的方式已经发生了变化。其中，既有随着人们对居住条件、居住环境要求的提升，农民自愿主动选择的主观因素，又有随着农村土地资源越来越紧张，“一户一宅”的住房保障制度已经难以实现的客观因素。保障农民户有所居已经成为“一户一宅”难以实现情况下的替补选择。目前，不少地区都结合本地的资源状况开展了户有所居的实践探索。笔者主要采用实证调研方法对各地户有所居的保障方式和现存问题进行调研。笔者主要利用该调研获取的38件有关宅基地管理与建房申请审批的地方文件以及3个实地调研样本，围绕以下问题展开了调研和分析：户有所居的表现形式、户有所居土地利用与管理情况、宅基地和建房申请与审批程序等问题。

二、调研结果及其实证分析

(一)户有所居的表现形式分析

本文的调研数据主要通过文献研究和社会调查两种方式获取。在38个地方样本中，有33个明确了本地在保障“户有所居”实现方面所采取的措施或者方向，即本部分存在33个有效样本。从样本分布区域来看，东、中、西部分别有19个、6个、8个。笔者将户有所居的表现形式概括为三类：“原村原址”模式、“原村新址”模式和“新村新址”模式。根据上述分类方法，33个样本分属不同类型的建设模式，但是，多数地区规定了两种(包含)以上的保障模式。

1.“原村原址”模式样本的描述性分析

“原村原址”模式，是指在农村集体经济组织成员原有宅基地或新增的宅基地上进行房屋等居住设施的建造或更新改造，以实现其居住权益的户有所居保障模式。在各地实践中，“原村原址”模式通常与旧村改造工程相结合，是对“一户一宅”的落实。在33个样本中，有31个涉及“原村原址”模式，模式综合普及率达到93.9%，中西部地区的普及率为100%。其中，宅基地资源相对充足的传统农业地区更愿意展开“原村原址”模式的实践。比如，宁夏回族自治区平罗县户均宅基地面积达400m2，宅基地资源较为富余，落实“一户一宅”仍然是当地保障农民户有所居的主要方式。

“原村原址”模式中农户处于建设的主导地位。农民在其通过分配、继承、流转等方式合法取得的宅基地上以自建方式完成住宅的建造或更新，农民个体的力量得到充分发挥。村集体与基层政府在建设过程中多发挥指导与监督作用，通常对兴建住宅的面积、高度、层数等作出相应规定。比如，广东省平远县要求县建设行政主管部门负责本行政区域内农村住房建设的质量安全指导、客家风格建筑指导工作，鼓励住宅联建和建设公寓式住宅，新建建筑层数不超过4层，建筑面积不超过500m2(参见《平远县农村宅基地和村民住房建设管理暂行办法(征询意见稿)》)。安徽省休宁县要求村镇规划区和集中建房区内的各类建设物必须按照徽派建筑风格进行统一建设(参见《安徽省休宁县农村宅基地管理办法(试行)》)。在实践中，村集体和政府会做好统一规划，要求村民进行联建、统建，实施宅基地区块改造。例如，河北省唐山市要求在符合规划的基础上，鼓励村民采取统一规划、统一建设或统一规划、自主建设等形式灵活多样地建设二层以上新民居(参见《唐山市农村宅基地管理办法》)。云南省玉溪市鼓励村(居)民采取统规统建、统规联建的模式新建住宅，农村村(居)民自行建设住宅应当符合统一规划、建设技术标准和安全要求(参见《玉溪市宅基地管理办法(试行)》)。

2.“原村新址”模式样本的描述性分析

“原村新址”模式，是指在本农村集体经济组织的土地上兴建住宅，以满足本农村集体经济组织成员居住需要的保障模式。该模式已不拘泥于传统的“一户一宅”，而是进行村庄区块改造，采取建设农民公寓、新型住宅小区等方式，来满足本农村集体经济组织成员新增住宅需求或者改善原有居住条件的需求。在33个样本中，有20个涉及“原村新址”模式，模式普及率约为60.6%。例如，广东省佛山市南海区在全区范围内采取大力推进、积极推进和鼓励推进等多种方式建设社区公寓(参见《佛山市南海区农村宅基地管理规定》)。农民公寓和新型住宅小区作为该模式下两种住宅兴建形式分别适用于不同的区域。通常，在城市规划区内利用该模式建设的农民住宅称为新型住宅小区，在城市规划区外建设的农民住宅称作农民公寓。例如，在山东省临沂市，城市规划区内要集中建设住宅小区(新型住宅小区)；城市规划区外的农村村民住宅建设，必须按照城镇化和集约用地的要求，集中建设农民新村，在有条件的地方，鼓励兴建多层、高层住宅(农民公寓)(参见《临沂市农村宅基地管理暂行办法》)。

该模式主要通过改变宅基地的利用效率来达到节约宅基地、缓解宅基地供需矛盾的效果。因此，宅基地资源稀缺的东部经济发达地区或者城镇近郊往往倾向于选择此模式。比如，浙江省温州市瓯海区在农房改造过程中大力推行公寓式住宅建设(《瓯海区农村住宅房屋改造建设管理实施细则(试行)》)。山东省滕州市鼓励和支持有条件地区的农村集体经济组织建设公寓式楼房。因采煤塌陷、地质灾害等原因，确需迁建农村集体经济组织成员住宅的，应当集中建设农民新村或者农民住宅小区(参见《滕州市农村宅基地管理办法》)。此外，“原村新址”模式通常需要整合本集体经济组织内部的财物、土地资源，因此村集体在采用该模式的建设过程中发挥着重要乃至主导作用。采用该模式的建设被限制在一村一地之内，住宅的取得也以本集体经济组织成员资格作为限制。

3.“新村新址”模式样本的描述性分析

“新村新址”模式是指在中心村、保留村或者城镇进行规模住宅建设，以满足一定区域内农民对住宅需要的“户有所居”保障模式。“新村新址”模式往往大修大建，进行撤村并点，实施区域村庄整合，相较于“原村新址”模式，具有更强的聚合性和村民流动性，通常需要一户农民搬迁至新村或者搬迁至本村新居住点。在33个样本中，有18个涉及“新村新址”模式，模式普及率约为54.5%，在3种模式中普及率最低。“新村新址”模式下进行规模住宅建设，需要投入大量资金，这对地方经济发展水平和财政能力是一种考验。但是，“新村新址”模式能够迅速实现农村村民向城市居民的跨越，推进城乡融合发展。而且，该种模式可以将拆迁村庄土地复垦转化为城市建设用地指标，很多经济发展水平较高的地方因此对该种模式展现出较大热情。该模式的典型当属浙江省义乌市的城乡新社区集聚建设。城乡新社区集聚建设是指按照价值置换方式，实行多村集中联建，采用高层公寓加产业用房、商业用房、商务楼宇、货币等多种形式置换，推动农村向社区转变，农民向市民转变(参见《义乌市城乡新社区集聚建设实施办法(试行)》)。 又如，江苏省苏州市的宅基地管理规范性文件规定，市、县级市(区)城市规划区，镇规划区以及国家级、省级开发区内的农村村民申请使用宅基地，一律采取预拆迁办法，预先按拆迁规定进行补偿，并用定销房进行安置(参见《苏州市宅基地管理暂行办法》)。这里的“定销房”是指，在市政府实施的房屋征收过程中，以核定的价格、套型面积向选择货币补偿的住宅房屋被征收人定向提供的商品房，属保障性住房(参见《苏州市城区定销商品房建设销售管理办法》)。在山东省烟台市蓬莱区，按照城镇化和集约化用地的要求，鼓励农村撤村并点集中建设农民新村，鼓励农民到中心镇置业购房居住( 参见《蓬莱市农村宅基地管理办法》)。

值得关注的是，“新村新址”模式并非经济强县(市)的专属，中西部地区一些县(市)依靠国家相关政策，结合本地的特殊资源禀赋也开展了此类改革实践。例如，河南省长垣市根据国家滩区迁建政策，结合宅基地制度改革实施易地搬迁。

表1 三种模式综合普及率比对表

综上可见，“原村原址”“原村新址”和“新村新址”三种模式作为地方改革实践中保障农民户有所居的具体形式，对于保障农村村民户有所居起到了积极促进作用，为有关政策和立法提供了实践样本。但是，三种模式在适用过程中也存在明显差异。

首先，“原村原址”模式是保障农民户有所居的主流形式。如表2所示，“原村原址”模式在三个区域均有很高的普及率，中西部地区的普及率更是高达100%。究其原因，中西部农民外出务工已成生活常态，但农村承包地和宅基地依然是生存依靠，既要守住承包地，以获取农业生产收入和基本生存物资，又要维系农业生产生活一体化的安居模式，宅基地实物分配的保障模式不可或缺。[4]传统农业区主要存在一户多宅、超标准占有宅基地、违法占用耕地等问题。各地为解决这些问题多选择在坚持“一户一宅”的基础上加强宅基地管理，采取较为温和的方式实现农民户有所居，即以“原村原址”模式开展建设。一般而言，虽然东部地区较中西部地区更为发达，但仍存在大量传统农区，宅基地资源较为充足。在这种情况下，东部县、市、区也多选择在保留“原村原址”模式建设的基础上再行开展其他模式探索。

表2 三种模式区域普及率比较表

其次，保障模式的探索方向存在明显的区域特征。如表2所示，西部地区也对“原村新址”和“新村新址”模式展现出了较高的热情，但是，这种热情多止步于鼓励性规定，缺乏方案配套。有关统计文件表明，配有后两种模式成熟建设方案的有浙江省义乌市、江苏省苏州市和浙江省温州市瓯海区等，均属于东部地区。“原村新址”和“新村新址”模式建设规模大、波及面广，需要政府、集体整合和投入大量资源，做好前期规划、政策宣传、工程建设等工作，较为适合经济基础雄厚、基层组织运转良好的东部发达地区。但是，在国家政策的推动下，中西部地区的一些地方，尤其是国家宅基地制度改革的试点地区和国家重点扶贫地区，也在进行后两种模式的尝试，所以，这种地域的适用性也并非绝对。

(二)户有所居土地利用与管理情况分析

根据《土地管理法》的规定，依据土地用途的不同，我国土地的类型可以划分为农用地、建设用地和未利用地。样本数据显示，各地在实施户有所居过程中，反映在文本中的利用地包括宅基地、存量建设用地、空闲地、未利用地、农用地、国有建设用地等多种性质的土地。在各地实践中，各类土地虽然同为保障农民户有所居的基本载体，但是利用顺位不同，利用情况迥异，管理手段不一。

1.不同性质土地利用顺序分析

第一，优先使用原宅基地。农村宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，理应作为各地第一优先顺位的土地被投入到农民住房建设中去。样本数据也显示，各地无论开展哪种模式建设都将原有宅基地作为首要开发土地。不同的是，“原村原址”模式建设的用地规模被限制在原有宅基地范围内，不会导致用地规模扩大。“原村新址”和“新村新址”模式能够控制区域内建设用地总量，却可能导致村庄内部聚居点或者区域内聚居村建设用地需求的增加。因此，只有后两种模式的建设才会涉及宅基地之外的其他性质土地。

第二，充分利用空闲地与存量建设用地。空闲地和存量建设用地是在原有宅基地资源耗尽的情况下启用的备用地。该两种性质的土地原本属于农民集体所有的用于建设建造物、构造物的土地，无需进行农用地转用程序，加之无附着建筑物，无需进行拆迁安置工作，而成为各地优先备选项。例如，广东省佛山市南海区的规范性文件规定，建设村居社区公寓，应尽量使用存量建设用地(参见《佛山市南海区人民政府关于进一步推进村居社区公寓建设的实施意见》)。浙江省德清县要求严格控制占用耕地建设住宅，尽量规划和使用原有宅基地、村内空闲地(参见《德清县农村宅基地管理办法》)。

第三，审慎开发未利用地。未利用地是指除农用地和建设用地之外的土地，主要包括荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩等。样本数据显示，38个样本材料中有17地在其土地利用规划中提及未利用地。各地对开发未利用地持相对积极态度，如广西壮族自治区柳州市要求充分利用村集体存量建设用地、原有宅基地、村内空闲地、废弃地、荒山、荒坡和其他未利用地(参见《柳州市关于进一步加强农村宅基地管理的实施意见》)。又如，贵州省遵义市正安县要求充分盘活利用闲置宅基地和闲置住宅、村内空闲和未利用地(参见《正安县农村宅基地管理办法(试行)》)。但是，在积极开发利用的同时，各地多对开发利用程序作了较为严格的限制。例如，河北省唐山市、江苏省无锡市、浙江省海宁市等，均要求各级自然资源部门按照农用地转用程序办理未利用地转用手续。

第四，严禁违法使用农用地。样本数据显示，各地文件能够集中反映国家法律和中央政策文件严格保护农用地的精神，作出相应规定。比如，广西壮族自治区柳州市要求严格控制新增宅基地占用农用地，尽量不占或少占耕地，严禁占用永久基本农田。农村村民建房涉及占用农用地的，依照《土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续(参见《柳州市关于进一步加强农村宅基地管理的实施意见》)。即便如此，建设用地相对匮乏的地区开展后两种保障模式建设，难免需要利用包括农用地在内的其他性质土地。例如，根据福建省龙岩市永定区的有关用地文件，进入2020年以来已完成6批次农用地转用手续审批，共批复2.2511公顷农用地、0.05公顷未利用地转化为建设用地，用于建设农村住宅小区。再如，贵州省铜仁市思南县2019年共转化集体农用地5.0121公顷，作为思南县农村村民建房用地(参见《铜仁市人民政府关于思南县2019年度第一批次农村村民建房申请农用地转用的批复》)。但是，在中央实行严格的农用地管制政策和法律背景下，在保障户有所居的过程中，使用农用地的程序非常严格。

第五，特殊情形下使用国有建设用地。国有建设用地是指国家拥有所有权的用于建造建筑物和构筑物的土地。通常情况下，为保障“户有所居”进行的农民住宅建设并不会利用国有土地。样本数据也显示，利用国有建设用地满足农民建房需求的行为较为罕见。但是，一些地方在“新村新址”模式下根据自身规划会选择一些中心城镇作为农民聚居区。例如，山东省临沂市要求农村村民住宅建设要按规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中，城市规划区内的农村村民住宅建设，要集中建设住宅小区(参见《临沂市农村宅基地管理暂行办法》)。另外，一些地方对已列入城市建设用地范围内的村庄的村民进行预先拆迁安置。例如，江苏省苏州市的规范性文件规定，市、县级市(区)城市规划区，镇规划区以及国家级、省级开发区内的农村村民申请使用宅基地，一律采取预拆迁办法，预先按拆迁规定进行补偿，并用定销房进行安置。市、县级市(区)城市规划区及镇规划区内因城市建设需要，使用宅基地的，一律按有关规定进行拆迁补偿，用定销房进行安置(参见《苏州市宅基地管理暂行办法》)。上述案例充分说明，在保障户有所居时亦存在使用国有建设用地的情况，但并不是主流。

2.土地使用面积标准分析

在38个地方样本中，有19个明确了宅基地使用标准。基于本地土地资源的不同，各地宅基地面积存在较大不同。但是，大部分地区将本地区每户宅基地的面积上限定在80m2-160m2，部分地区的面积上限在160m2-200m2之间，小部分地区的面积上限少于80m2或超过200m2。其中，面积上限最低的是浙江省德清县。该县规范性文件规定，申请建房人口1人的为小户，使用存量建设用地的，面积最高不得超过50m2；使用耕地等农用地的，面积最高不得超过40m2(参见《德清县农村宅基地管理办法(试行)》)。面积上限最高的是安徽省黄山市黄山区。根据该区规范性文件的要求，在城市规划区及建制镇和独立工矿区规划区之外，利用荒山、荒地、空闲地建房的，每户不得超过300m2(参见《黄山区农村宅基地管理暂行办法》)。

各地宅基地使用面积上限区间占比图

3.土地管理情况分析

首先，对建设结余地的管理。无论采纳何种保障模式，目的都在于提升土地利用效率。从改革实践来看，多数地区确实也实现了该目标，甚至有些地方产生了相较现有土地利用面积的结余。样本数据显示，针对这些结余土地，各地采取了宅基地退出、收回等管理措施。一是宅基地的退出。以宁夏回族自治区平罗县为例，平罗县的宅基地退出分为两种，分别是自愿有偿退出和自愿永久退出。根据《平罗县农村宅基地自愿有偿退出管理暂行办法》的规定，符合相应条件的农户均可参与宅基地的上述两种退出。经过法定程序退出后，宅基地及房屋会作如下处理：镇村规划范围外退出的宅基地和房屋，由村集体经济组织收储并登记造册，建立台帐，按照土地利用总体规划的要求统一管理，合理利用。镇、村规划范围内退出的宅基地和房屋，由村集体经济组织收储后，用于安置符合申请条件的农户。二是宅基地的收回。以正安县为例，根据《正安县农村宅基地管理办法》的规定，无偿取得的宅基地使用权实行无限期使用，但有下列情形之一的，村集体经济组织或村民委员会应无条件收回使用权：(1)自批准宅基地之日起满两年未动工兴建的；(2)因发生自然灾害，造成自然灭失的原宅基地；(3)“五保户”亡故后遗留未处置的宅基地；(4)法律法规规定的其他应收回宅基地使用权的情形(参见《正安县农村宅基地管理办法》)。对农村集体经济组织收回的宅基地，实行统一规划，按照“宜耕则耕、宜农则农、宜建则建”的原则，统筹安排利用，预留一定数量的宅基地在本集体经济组织内再分配和用于公共设施公益事业建设，节余的宅基地通过联营、入股或调整等方式支持农村新产业、新业态，促进农村经济可持续发展(参见《正安县农村宅基地管理办法》)。

其次，对建设完成地的管理。样本数据显示，各地针对建设完成的土地与房屋，多进行宅基地和集体建设用地使用权确权登记。从各地规定来看，建设完成后对土地及住宅的确权登记需要由农户主动提出申请。例如，江苏省苏州市要求建房农户在房屋竣工后，及时向镇(街道)国土资源所提出验收申请，经验收合格，发放《集体土地使用证》(参见《苏州市宅基地管理暂行办法》)。不仅如此，有的地方还对申请时限作了具体规定。例如，安徽省黄山市黄山区、安徽省休宁县、广东省梅州市平远县等地均要求村民自住宅竣工验收后30日内，持相关资料到有关主管部门申请颁发《集体土地使用证》(参见《黄山区农村宅基地管理暂行办法》)。

综上可见，为达致土地利用的最优状态，各地设置了不同性质土地的利用优先级。这种顺位理念不仅体现了对不同性质土地的不同管控力度，决定了开发利用顺序，也间接影响了单块用地面积标准的设定。当然，土地的真实利用情况还需要结合当地采取的保障模式进行具体分析。“原村原址”模式用地规模小、用地性质单一，后两种模式则相反。但是，各地改革实践中基本贯彻了节约使用土地、提升土地利用效率的理念。

表3 土地利用与管理情况汇总表

(三)宅基地和建房申请与审批程序分析

2019年修订的《土地管理法》下放了宅基地取得审批权限，规定“农村村民住宅用地，由乡(镇)人民政府审核批准”。同年，农业农村部、自然资源部《关于规范农村宅基地审批管理的通知》指出，“明确申请审查程序，完善审核批准机制，严格用地建房全过程管理。”可见，规范宅基地和建房申请与审批程序在全国层面已经基本做到了有规可依。但是，目前的立法还比较粗放，缺乏直接的行为指引。样本数据显示，各地宅基地的申请与审批程序有繁有简，差异巨大。住宅建设的申请与审批一般是在农户取得宅基地使用权之后，也有一些地方将宅基地与住宅建设的申请审批合并进行。

1.申请环节的样本分析

首先，就申请主体而言，有的地方(如贵州省正安县、浙江省乐清市、重庆市大足区、福建省龙岩市等)要求必须以户为单位提出申请，有的地方则不作要求。其次，就申请形式而言，有的地方(如安徽省休宁县、安徽省太湖县、江苏省苏州市、山东省滕州市等)要求必须以书面形式提出申请，有的地方则规定口头提出即可。最后，就申请的受理主体而言，有的地方(如安徽省黄山市黄山区、北京市顺义区、河北省唐山市等)规定可以向村民委员会提出申请，有的地方(如贵州省正安县、河北省唐山市、山东省滨州市等)规定既可以向村民委员会也可以向农村集体经济组织提出申请，有的地方(如云南省玉溪市、广东省平远县等)则规定可以向村小组提出申请。

2.讨论公示环节的样本分析

首先，就提交讨论的会议而言，有的地方(如安徽省黄山市黄山区、山东省滨州市、山东省烟台市蓬莱区等)规定需经村民代表会议或者农村集体经济组织讨论，有的地方(如安徽省太湖县、广东省平远县、贵州省正安县等)规定需经村民小组会议讨论，有的地方(如河北省唐山市、江苏省无锡市、山东省临沂市等)规定需提交村民会议或者村民代表会议讨论。其次，就公示期限而言，有的地方(如江苏省无锡市、安徽省黄山市黄山区等)要求公示10日，有的地方(如广东省平远县、云南省玉溪市等)要求公示15日，有的地方则未明确规定公示期限。

3.审批环节的样本分析

首先，就审批主体而言，多数地方的宅基地审批权限在乡镇，部分地方的宅基地审批权限则在村(如河南省长垣市)或者县(如云南省玉溪市、安徽省休宁县、河北省唐山市等)。其次，就审批材料接收主体而言，有的地方笼统地规定向乡镇人民政府提交，有的则明确了审批材料的接收部门，如乡镇农业农村部门(如广东省平远县)、乡镇政府受理窗口(如四川省苍溪县)、乡镇国土资源所或乡镇国土资源管理中心(如安徽省休宁县)等。当然，随着国家有关文件的贯彻实施，审批会更趋向于规范化。

4.备案环节的样本分析

多数地方的备案主体为县(区)自然资源部门，部分地方规定备案主体为县(区)农业农村部门或者自然资源部门。住宅建设的申请与审批一般是在农户取得宅基地使用权之后。

综上可见，各地对宅基地及建房的申请审批程序规定相对混乱，存在程序不规范的问题，如申请材料无处提交，个别审批机关不符合法律规定，村级审议缺乏实质内容，乡镇相关职能部门缺少建制，没有明确的审批期限等。当然，随着《关于规范农村宅基地审批管理的通知》的贯彻实施，程序将会更加规范。该文件对农业农村部门、自然资源部门的有关职责、权限进行了清晰的界定。

表4 申请与审批现实情况及问题症结一览表

三、保障农民户有所居的未来进路

(一)确保宅基地的居住保障功能

宅基地居住保障功能是农村宅基地制度改革的底线，宅基地财产功能的发挥也以满足居住保障功能为前提而展开。[5]我国宅基地制度的设立初衷很好地印证了这一论断。农民集体土地所有权的建立就是为了以农村土地给农村集体经济组织成员提供基本的社会保障。[6]“保障农村人口居住权，实现居者有其屋一直是立法设计我国农村宅基地使用权制度的唯一价值目标。”[7]随着改革开放的深入、市场经济的发展，要求实现宅基地效率价值的呼声逐渐升高，但是，确保宅基地的居住保障功能应该是始终坚守的改革底线。2014年以来，农村宅基地制度改革的步伐加快，但还是在坚持宅基地保障功能的基础上，努力探索释放其经济价值功能。有学者指出，国家主导的宅基地制度改革顶层设计朝着强化管制、有限开放产权的方向进行，地区试点的制度创新明显朝向寻求有效治理和显化财产权利。[8]从宅基地使用权制度设立之初的户有所居到改革探索时期的多种形式户有所居，整个宅基地制度改革都是在政策和土地管理法律规范下以保障和维护农民居住权益为基本目标。在未来深化宅基地制度改革的过程中，一切行政决策的作出和实施都必须以法律为准绳，以尊重农民的主体地位和保障农民的居住权益为底线，这是由宅基地制度所承载的居住保障功能决定的。

(二)原则上“一户一宅”，户有所居替补保障

从立法层面讲，新修订的《土地管理法》对“一户一宅”作了明确规定。从法律规范的文义解释出发，“一户一宅”原则上仍应坚守，在土地资源有限的特殊情况下探索其他保障形式。因此，该法本质上仍是对“一户一宅”原则的再次确认。从历史角度讲，农村宅基地制度的政策演变大致经历了以下几个阶段：(1)私人所有、自由流转时期(1948-1961年)；(2)集体所有、地随房走时期(1962-1994年)；(3)严格管理、限制交易时期(1995-2008年)；(4)拓展权能、自主探索时期(2008-2014年)；(5)保障权益、深化改革时期(2015年至今)。[9]在前两个时期，法律并没有“一户一宅”的相关规定，这一时期农民“户有所居”的权益主要依靠宅基地的分配取得来实现。进入第三个时期后，1998年修改的《土地管理法》第62条作了如下规定：“农村村民一户只能有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”此处关于“一户一宅”的规定相较前一时期“宅基地的自由取得”显然加强了对宅基地分配和使用的管控，但该立法仍侧重于通过确保一户至少拥有一处宅基地来保障农民的居住权益。在前述各个历史阶段，“一户一宅”都是作为底线被坚持的。

从实践角度分析，以落实“一户一宅”为主体内容，结合旧村改造开展的“原村原址”模式建设在样本地区的综合普及率达到93.9%，在中西部地区的普及率为100%。无论经济发达地区还是欠发达地区都仍将落实“一户一宅”作为保障农民居住权益的主体工作开展。尤其在一些传统农村地区，宅基地尚非特别稀缺的资源，其更突出的矛盾是宅基地闲置浪费，而非无地可分。在这些地区通过落实“一户一宅”，开展“原村原址”模式的建设来保障居住权益更为经济和可行。在这些地区，坚持“一户一宅”就是对农村村民意愿的最大尊重。当然，这种坚持并非绝对，各地在选取保障模式时需要结合自身实际，选择适合自身的最优项。坚持“一户一宅”的地区需要做好乡村规划，配合宅基地有偿使用、退出、转让等制度开展“原村原址”模式建设。开展复合模式建设的地区则要精准施策，试点先行，稳步转换保障模式。开展全域“原村新址”和“新村新址”模式建设的地区则要总结前期的试点经验，建立健全配套实施方案，防止无序和冒进。总之，保障农民户有所居的工程建设应该在法律允许的框架内进行。新修订的《土地管理法》对“一户一宅”重新加以确认，要求能满足“一户一宅”的，应该继续维持；不能满足“一户一宅”的，可以根据实际情况因地制宜地保障农民户有所居。“一户一宅”的多种实现形式是在“一户一宅”难以为继的情形下作为替代的实现方式存在的，仅具有替补性。[10]因此，未来的改革仍然应该坚持“一户一宅”的分配原则，改革农民住宅用地取得方式，探索农民住房保障在不同区域的多种实现形式，健全农民住房保障机制。

(三)探索宅基地有效治理方式

根据样本数据可以看出，各地设置了不同性质土地的利用优先级，从制度上较好地贯彻了国家的土地管控理念。但是，这并不能排除实践中土地违法现象的存在。对数据来源项目的实地调查研究部分证实了这一点。同时，样本数据表明，宅基地和建房申请与审批程序存在混乱的情况。虽然有学者认为，集体土地所有权人和宅基地使用人通过订立合同而设定宅基地使用权，[11]但宅基地审批仍然有其正当性。现阶段我国农村宅基地使用面临的诸多问题，有其深层次的历史根源和制度原因，但在很大程度上还是表现为管理层面存在问题。针对这些问题，一方面要进一步加强和完善宅基地管理，另一方面也需要给予农村集体经济组织一定的内部治权，来平衡国家管控与集体治权的关系，形成宅基地使用的有效治理机制。

首先，规范宅基地政府管理。规范管理行为，首先要解决的是部门职责划分问题，目前亟待立法进一步厘清各部门的职能、职责。同时，各级政府应该充分重视宅基地管理工作，设置专门、专业人员，建立健全有关保障机制和责任机制。另外，各部门在执法过程中缺乏有效的执法手段。实践中很多部门并非不作为，而是囿于缺少执法手段，无法达到管理效果。为此，应该建立多部门联合执法机制，由农业农村部门、自然资源部门牵头，联合住建规划、公安等部门开展联合执法，定期集中清理土地违法行为。特别是应该强化农业综合行政执法的力度，提升农业综合执法部门在宅基地管理领域的执法力度。

其次，建立宅基地民主管理制度。一方面，为突出农民在户有所居改革中的主体地位，优化农村集体经济组织内部治理水平，应该建立起系统的宅基地民主管理制度。宅基地民主管理制度的建立将激发农民自主管理农村土地的主动性、积极性和责任心。另一方面，应该建立健全农村土地管理议事决策机制、民主监督机制、财产管理机制、服务群众机制、矛盾纠纷调处机制，促进农村土地基层管理的民主决策、民主管理、民主监督，提升村级集体经济组织依法管理宅基地的能力，推动建立符合各地经济社会发展实际的农村土地长效管理机制。

(四)继续鼓励地方进行实践探索和制度创新

保障农村村民户有所居，是我国在宅基地资源日益紧张的背景下，为保障农民的居住权益而在立法上提出的新的制度安排。但是，该项制度是立法中一个选择性而不是强制性制度设计。特别是在各地经济发展水平和宅基地资源禀赋不同的情况下，应该鼓励地方结合各地实际，围绕保障村民户有所居，开展更多自主探索和制度创新。在今后的试点过程中，应当注意以下方面：其一，充分发挥市场在宅基地要素资源配置中的作用。深化农村宅基地制度改革试点，深入推进建设用地整理，完善城乡建设用地增减挂钩政策，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障。其二，统筹推进保障“户有所居”与其他农村建设工作。应该做好宅基地管理立法和执法配套工作，建立健全城乡融合发展体制机制的制度设计和实施机制。其三，改革实践与制度创新要符合当地实际，最重要的是不能突破法律与政策底线。坚持守住“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线。一旦出现严重脱离实际、侵害农民合法权益的情况，必须及时采取措施，纠正错误。

四、结语

目前，我国的土地制度改革已经进入全面深化改革的攻坚期和深水区。作为深化农村改革过程中的重点和难点问题，宅基地制度改革面临诸多难题。如何在宅基地资源日趋紧张的背景下，保障农民户有所居就是难题之一。“耕者有其田，居者有其屋”是中国农民的理想生活状态，以人民为中心的发展理念要求必须通过深化宅基地制度改革帮助农民实现这一生活目标。为保障农民户有所居的实现，不仅应当在明确户有所居的制度初衷的基础上做好制度体系设计，通过立法规范保障户有所居的实现机制，还应该在探索宅基地有效治理方式的基础上，继续鼓励地方进行实践探索和制度创新。