地方高校建立总会计师制度的必要性和可行性研究

2021-08-24李杨淮北师范大学财务处

财会学习 2021年23期

李杨淮北师范大学财务处

引言

1979年以来，教育部、财政部等国家部委一直致力于推动在高校建立总会计师制度。但实际上，由于历史的、体制的原因，以及现实存在的问题，总会计师制度在我国高校并未真正地实施及推广[1]。在地方高校建立总会计师制度更是举步维艰，只有上海市、浙江省、陕西省等少数省市在高等学校建立总会计师试点。

随着我国高等教育进入以全面提升质量为核心的内涵式发展阶段，构建高校现代化治理体系，是新形势下实现高等教育可持续发展的必然选择。为进一步加强高等学校财务管理工作，对地方高校经济活动进行有效的监督，提升高校管理层政策的专业化水平和执行力度，贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，教育部、财政部制定了《高等学校总会计师管理办法》，规定高等学校应设置总会计师岗位。在高校建立总会计师制度，选拔具有丰富的财经专业知识及工作经验的内行专家担任总会计师，承担相应的领导和管理责任，协助校（院）长管理学校财经工作，是中国特色现代大学制度的内在要求。可以通过进一步加强高校的财经管理工作，推进高校的内部治理结构改革，提升廉政风险防控水平。

一、高校建立总会计师制度的必要性

（一）落实国家高等教育发展战略的需要

2015年10月国务院发布了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，建立了以学科为基础的高校竞争机制，打破了我国传统僵化的高校身份认证机制，为地方高校提供了发展空间和弯道超车的机会。世界各国一流大学的成功经验说明，充足的经费是建设一流大学、一流学科的必要条件之一，多元化的经费来源是世界一流大学的共同特点。《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》强调评估与竞争，建设一流大学、一流学科的资源配置必将向市场模式转变，高校必须增强自我发展能力。因此，高校财务管理职能要向参与决策、全程监控、拓宽筹资渠道、优化内部资源配置等方面转变，对高校经济活动必须具有更高的整体统筹规划能力。

目前，地方高校的财务管理现状，无法达到建设“一流大学、一流学科”的要求，主要表现在：各高校内部治理结构不完善，缺乏必要的现代管理理念和财务风险防范意识，内部工作协调度不够，特别是非同一领导分管的部门之间，更是政出多门，导致分配不公、效益不高、配置不合理、决策性浪费等问题。迫切需要加强以学校章程为中心、以财务管理为重点的高校顶层设计和整体谋划，通过在高校决策层中设置总会计师岗位，遴选既精通经济业务又掌握高等教育规律的人员担任，可以协助校（院）长全面领导学校整体统筹规划学校的经济活动，领导高校转变管理理念，推动深化财务管理制度改革，以合理配置高校资源，梳理各方关系，增强财务管理能力，发挥财务管理在建设“双一流”过程中的保障作用。

（二）推进高校治理能力现代化的需要

近年来，随着政府职能的转变和体制改革不断推进，高等教育管理重心也逐步下移到高校，使得地方高校管理工作发生了巨大的变化。作为高校管理的重要基础和物质保障，财务管理工作面临的经济环境也随之发生深刻变化，由原来单纯的高校与主管单位之间的纵向关系发展为高校与政府、高校与高校、高校与个人、高校与国内单位、高校与国外机构等纵横交错的财务关系。因此，地方高校领导班子的配备需要适应这种变化，以进一步提高经济分析与决策能力，推进高校治理能力现代化。

中纪委驻教育部纪检组原组长、教育部原党组成员王立英在《为深化教育领域综合改革提供组织保证和人才支撑》中指出“深化教育领域综合改革，推动教育事业科学发展，领导班子和干部队伍建设是关键”，地方高校领导班子成员的专业结构配置不合理，容易造成学校对财务管理重视不够、经济决策科学性欠缺、漠视经济事项风险、财务预算执行不力，对高校经济管理工作产生不利影响。而遴选具有丰富的财经专业知识及工作经验的人员担任总会计师，可以协助学校主要负责人管理学校财经工作，让专业的人做专业的事，有利于提升地方高校管理的专业水平和决策的科学性、全面性，避免出现重大财务风险和经济损失。因此，高校建立总会计师制度，是提高领导班子执政能力建设、完善高校内部治理结构的重要措施。

（三）强化政府对公办高校经济活动监管的需要

我国高等教育已经进入以提高质量为核心，走内涵式发展道路的新阶段，扩大高校办学自主权是一个必然的发展趋势，李克强总理指出：要加快推进高等教育领域‘放、管、服’改革。结合高校特点，简除烦苛，给学校更大办学自主权。破除制约学校发展的不合理束缚[2]。由此可见，扩大高校自主权，是坚持“放、管、服”同步。地方高校的资金主要来自公共财政拨款，政府必须加强对公办高校的经费使用监管，确保高校依法依规办学。

从2000年起，政府为加强对公办学校经费的监管，陆续实行了部门预算、国库集中收付、政府采购、非税收入管理等制度，这些措施确实起到加强了政府监管的作用。但在制定和执行这些制度的过程中，行政管理依然处于治理体系的主导地位，过于强调政府监管，弱化了高校在财务管理方面的自主权，导致高校在财务实际运作中出现“重核算、轻管理”“预算执行难”等问题。同时，落后的财务管理体制无法满足权力下放对高校财务自律能力的要求，也是阻碍高校办学自主权落实的原因。

随着高校办学自主权的落实，权力逐步下放，政府需要在高校设立委托人，代为进行专业化的指导和监督。根据《高等学校总会计师管理办法》的规定，高校总会计师接受政府和高校的双重委托“组织领导学校的财经管理和会计核算、参与学校重大经济事项的决策并对执行情况进行监督”，明确了高校总会计师对校长负责且具有一定的独立性，加强地方高校经济管理，强化地方高校经济活动的监管，完善高校财务管理体制。

（四）加强高校财务管理的需要

在我国教育事业发展进入“后4%”时代的背景下，高校办学规模不断扩大，同时，国家财税改革不断深入，大力推进基层管理等基础工作；在细化预算编制、加强预算执行、统筹使用结转结余资金、推进绩效考评、加强财务监督等方面，对高校财务管理提出了新的具体要求[3]。

地方高校财务管理工作重心已经由过去的争取经费，转移到扩大收入渠道、优化资源配置、提高经费使用效率上；财务管理不能再局限于日常收支的会计核算，要更充分地发挥对学校经济活动的管理和监督职能。新形势下，迫切需要一位既懂高等教育规律又懂市场经济规律和资金运动规律的校领导来组织和领导高校财经工作。

因此，地方高校由具有丰富的财经专业知识及工作经验的人员担任总会计师就显得非常必要。总会计师可以依靠其领导级别和专家身份，充分发挥其所属岗位带来的权力性职业影响力和自身专业素质带来的非权力性职业影响力，参加学校重大经济事项决策，组织好、管理好资金运动的每一个环节，推进科学化、精细化管理，不断提高高校财务管理水平和资金使用效益。

（五）规范高校内部控制、加强廉政风险防控机制建设的需要

近年来，在全国部分高校陆续发生了一些违规违纪甚至违法事件。产生违纪违法问题的原因很多，其中，单位的内部控制水平不高是重要原因之一。

高校的内部控制是一项系统性工程，需要在单位决策层中有专人牵头，负责组织协调内部控制工作。如果分管财务工作的副校级领导不具备丰富的财经专业知识及工作经验，可能会使内部控制这一专业性很强的工作难以真正做到位。而高校相关职能部门的负责人如财务处处长、审计处处长等受职务地位和岗位职责所限，不可能起到全面组织领导全校内部控制工作的作用。因此，有必要在高校设置并配备总会计师。总会计师可以发挥自身专业优势，全面组织领导全校内部控制工作，通过设计、完善、落实各项内部控制制度，对相关经济活动实施有效的管控，保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高单位内部管理水平。

二、地方高校建立总会计师制度的可行性

（一）有政策支持和制度保障

《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国总会计师条例》等法律法规为包括高校在内的相关单位建立总会计师制度提供了法律保障。2010年5月，国务院审议通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出：“在高等学校试行建立总会计师职务，提升经费使用和资产管理专业化水平”。2012年，财政部、教育部联合印发《高等学校财务制度》规定：“高等学校应当设置总会计师岗位。总会计师为学校副校级行政领导成员，协助校（院）长管理学校财务工作，承担相应的领导和管理责任。凡设置总会计师的高等学校，不设与总会计师职权重叠的副校（院）长。”这些文件、制度从政策上支持高校建立总会计师制度。教育部、财政部以教人〔2011〕2号印发的《高等学校总会计师管理办法》则对高校总会计师的任免、职责和权利以及监管进行了规范，为高校设置配备和管理总会计师提供了制度保障。

（二）有人才基础

具有总会计师任职资格的人选在各地方高校均有之。一是高校的财务处、审计处、资产管理处等经济管理部门的负责人，他们富有财务、会计、审计、资产等管理工作经验，他们一般都具经济、管理类高级专业技术职称。二是高校财经类专业的学院院长或系主任，他们一般都具有硕士以上的学历和经济、管理类高级专业技术职称，并具有一定的行政管理工作经验。三是在现有的高校领导班子中，有部分领导精通财经管理，同时又具有丰富的领导工作经验。上述三种人选均具备高校总会计师任职条件，具有较高的政策水平和理论水平，有能力承担总会计师的工作，这些都为各地选拔高校总会计师储备了坚实的人才基础。另外，《高等学校总会计师管理办法》规定“在会计、审计等专业中介机构担任高级职位，具有15年以上从业经验”的人员也具备高校总会计师任职条件。

（三）有借鉴经验

目前，我国已有多所高校按照《高等学校总会计师管理办法》的要求建立了总会计师制度，部分省（市）也颁布了具体的管理办法或实施细则。其中，教育部通过公开选拔的方式选聘了16所直属高校的总会计师；上海市出台了《上海市地方公办高等学校总会计师管理办法》，规定上海高等学校总会计师岗位的管理主体、设置目的和依据，任职的条件和资格，职责权限，联签制度，工作日常管理等内容；浙江省发布了在部分高校建立高等学校总会计师制度改革试点实施方案，提出了做好试点工作的五项措施和四项配套政策；陕西省制定了《陕西省高等学校总会计师管理办法（试行）》，并逐步开展了委派省属高校总会计师试点工作。这些都为地方高校建立总会计师制度提供了一定的借鉴经验。

三、地方高校建立总会计师制度的建议

当前，我国部分省（市）也颁布了具体的管理办法或实施细则。为建立地方高校总会计师制度提供了一定的借鉴经验。本文在深入调研、评估试点成效的基础上，为进一步提高地方高校财经管理工作水平，发挥总会计师在高等教育行政管理、学校内部决策等方面的作用，提出以下建议。

（一）明确高校总会计师角色定位，落实其行政级别与地位

高等学校总会计师的双重角色定位决定了其与目前大部分高校所设置的分管财务的副校（院）长有着本质不同，其工作职责是相对独立的，其大部分工作内容是原先的分管财务副校（院）长所没有的，因此，其职位也应单独设置，并保证其进入高校议事决策机构参与重大事项的研究和决策，避免出现没有位、不到位、放错位和排末位等现象。