地方政府融资平台的特点、债务风险及未来转型思路

2021-08-23李媛媛高峣凌晨魏伟

管理学家 2021年13期

关键词：债务融资政府

李媛媛高峣凌晨魏伟

[摘要]在城市建设过程中，地方政府融资平台公司发挥着重要作用。但平台公司也面临着一些政策、财政、金融等风险，文章从地方政府融资平台的出身出发，分析其融资模式、特点、债务风险，在此基础上，提出一些市场化转型的建议，以期为相关单位提供启发。

[关键词]地方政府融资平台；风险；市场化转型

中图分类号： F83 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2021）13-0023-03

一、地方政府融资平台公司的出身

20世纪90年代以来，伴随着分税制改革，财权上移，事权下移。在地方财政能力减弱而又须大力发展城市基础设施建设的情况下，地方政府融资平台公司随之产生，竞相生长。在2010年6月印发的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）中，地方政府融资平台公司被定义为“地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”[1]。后财政部、国家发展改革委、人民银行、银监会四部委联合下发了《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号），对地方政府融资平台公司的概念进行了进一步明晰，即“包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等”[2]。

二、地方政府融资平台公司的融资模式

目前我国地方政府融资平台的融资模式主要是以银行信贷为主，以财政投入、土地政策为辅。受到2008年金融危机影响，政府开始推行积极的财政政策，制定了4万亿元的经济刺激计划。受制于土地资源的有限性及此前出台的包括限制土地“农转非”、从严审批建设用地等一系列调控政策，土地财政无法满足大规模基建和刺激产业的需要，银行信贷大量流入地方政府平台，同时也带来了过高的杠杆率和风险[3]。2008年上半年，投融资平台约为3，000家，贷款余额约为1.7万亿元，到2020年4月19日，全国共有11，477家融资平台，其中省及省会级别2，500家左右、地级市6，000家左右、县级（含）以下合计共有2，700家左右，约占全部融资平台的比例分别为22%、54%、24%。我国地方政府融资平台融资模式包括以下几种。

（一）债务融资

债务融资包括银行贷款、地方政府债券、信托融资等。目前地方政府融资平台资产结构中负债大部分为银行贷款，这些贷款由于取得容易，程序简单，融资成本相对较低，因此银行贷款成为地方政府融资平台融资的主要方式。地方政府债券主要分为一般债券和专项债券，在《中华人民共和国预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）实施后，地方政府只能在国务院批准的限额内通过发行地方政府债券的方式进行融资，地方政府专项债务已经成为我国客观财政政策的重要手段。2019年地方政府专项债的发行规模是2.15万亿元，2020年地方政府专项债的发行规模是3.75万亿元，发行地方政府债券是地方政府融资的发展趋势。信托融资主要是信托公司通过发行信托产品融资，成为我国地方政府融资平台融资的补充手段。

（二）财政补贴

地方政府融资平台主要承担着建设地方基础设施的责任，很多具有公益性和非经营性的特点，收入不足以弥补投入资本，需要政府给予一定的财政补贴才能保证这些项目的顺利运营。政府的财政补贴是地方融资平台现金流的有效补充，能够缓解地方政府资金压力。

（三）PPP模式

PPP模式即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。PPP模式鼓励民营企业、社会资本参与到公共基础设施的建设。政府为了提供公共产品，与社会资本进行合作，让其以特许经营权模式或者其他方式参与其中。参与各方共同参与公共产品的设计、建造和运营，共同参股项目公司，减少信息不对称，实现收益共享，风险和责任共担。PPP项目涉及水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域，涵盖BOT、TOT、BOO等多种操作模式。

（四）政府产业引导基金

政府产业引导基金是指政府出资成立的专项基金，以此吸引投资机构和社会资本以债权或者股权等方式投资于创业风险投资基金或者创业风险投资机构，进而支持初创企业的发展。主要目的是招商引资，发挥财政资金的杠杆效应，增加创业投资资本，引导社会资金进入实体企业，克服单纯通过市场配置导致的初创企业融资难的问题，促进当地经济的发展。截至2020年6月底，国内共成立1，349支政府产业引导基金，政府产业引导基金自身总规模达21，452亿元。据投中研究院统计，政府产业引导基金母子基金群总规模约为93，958亿元。

三、地方政府融资平台公司的特点

由于体制的原因，地方政府融资平台公司必然存在“一强两弱三不匹配”的特点。所谓 “一强”，指的是融资能力强，地方政府融资平台公司代表政府行使基础设施建设的职能，无法与政府割裂，因此在融资时拥有政府信用隐形背书，导致金融机构一拥而上，相比于一般的国有企业和民营企业，地方政府融资平台公司的融资能力极强。所谓“两弱”，指的是地方政府融资平台公司“市场意识弱” “盈利能力弱”。以前我国地方政府官员的晋升考核是以GDP及其增长率为干部选拔任用和末位淘汰的評价标准，该晋升考核制度和激励机制决定了其在任期间必然加大所在地区的投资，忽略长远谋划，追求短期政绩往往表现为政府官员通过大力发展任期内“政绩工程”，导致平台公司“重投入建设，轻经营管理”，缺乏市场化经营意识；平台公司承接的项目一般为公益性或者收益率较低的准经营性项目，业务范围涉及工程建设、土地整理、市政园林、交通、水利等，投资额大，投资回报期很长，而且地方政府融资平台公司的主营业务板块虽多，但主营业务能力不突出，靠政府行政保护承接政府工程，效益差，经营性现金净流入小，平台公司未对经营性项目在人才、资金及运营管理上做出合理安排，导致盈利能力弱，经营性收益难以覆盖债务本息。“三个不匹配” 是指：一是投入产出不匹配，国内大多数平台公司项目投资利润率低于融资成本[4]，对项目的可行性论证不充分；二是与战略组织不匹配，平台公司的发展在很大程度上依赖于当地政府领导的政策，缺乏清晰可行的发展战略，相比于一般的企业，大多数的平台甚至没有建立起与战略要求相匹配的组织架构；三是绩效激励和贡献不匹配，平台公司代为行使部分政府职能，缺少市场化运作机制，重建设轻绩效评估，绩效激励与业绩贡献不匹配，市场化转型动力明显不足。

四、地方政府融资平台公司的债务风险

“一强两弱三不匹配”直接导致地方融资平台公司自身“造血功能”差，有的甚至依靠“拆东墙补西墙”借新还旧维持日常运营，逐步陷入“恶性循环”，加大了地方政府融资平台公司的债务风险。地方政府融资平台公司的债务风险主要表现在3个方面。

（一）政策风险

地方政府融资平台公司的收入主要来源于土地整理开发、工程建设等。很多资金来源于政府注入的土地储备整理增值后售出的收益，还有一部分资金来源于土地和项目开发建设后移交给政府，由政府购买。土地出让收入占地方融资平台营业收入的比重很高，所以政府融资平台要想运转起来的内在逻辑是土地价格一直上涨。土地价格上涨会直接促进房价上涨，但是这和国家“房住不炒”的政策相矛盾，同时房价的提升会压缩消费者在其他方面的消费，出现了投资与消费比例不均衡的问题，且程度进一步加重，这与国家优化产业结构和转变经济发展方式相悖。国家要实现高质量发展，很多相关的政策会慢慢落实到位，土地失去溢价空间后，地方政府偿还债务的压力会慢慢上升，政策影响加大了地方政府融资平台的债务风险。

（二）隐形债务风险

地方融资平台公司的资金投向主要是城市基础设施建设，很多都是公益性和准经营性的，经营性项目不足，因此盈利能力和水平很低。虽然地方融资平台公司的贷款期限一般都比较长，然而政府每年的财政收入和预算有限，尤其是经济欠发达地区的政府，需要对这些债务做好合理筹划安排。政府融资平台的很多债务都需要政府财政安排转移支付进行偿还。就总量而言，债务风险还是在可控制范围内的，然而因为体制和历史因素，很多地方政府还有没有纳入地方预算范围的隐形债务，这些隐性债务没有进行披露和量化，且在一定条件下会变成直接债务，导致偿债时点和总额的不确定性增加，为地方政府债务管理能力带来很大的挑战[5]，这也会加大政府的偿债压力，各种因素累加导致财务风险加大。

（三）金融风险

地方政府融资平台公司的间接融资主要依赖银行贷款。地方政府融资平台的经营发展状况与银行贷款对企业提出的高要求是不匹配的，但是因为地方政府融资平台是政府背书，银行却扎堆向地方政府融资平台提供融资，导致融资结构过于单一。这种融资模式下，一旦银根缩紧就难以为继，导致出现系统性风险。目前银行对地方政府融资平台的贷款大多数都存在很多的问题，尤其是城市商业银行，存在恶性竞争、期限错配、违规担保承诺、贷款集中等，隐藏着大量的风险，当前地方政府融资平台贷款中的不良贷款还较少，但是未来集中偿还时风险会加大。因此，这就需要加大地方政府融资平台公司的融资管理力度及银行等金融机构的信贷管理，避免产生金融体系风险。

五、地方政府融资平台公司的未来转型路径

中國经济进入新常态，地方不再将GDP增长作为唯一目标，而是更加注重经济发展的质量，各地政府依靠大兴土木拉动GDP增长的模式将逐步转变，地方政府可以通过发行地方债的方式进行融资，公益性项目建设可以通过政府购买，地方准经营性项目可以通过政府补贴加市场化资金形式完成。因此地方政府融资平台公司的存在感越来越低，转型势在必行，地方政府融资平台公司应按照市场化运行，实现平稳过渡。

（一）建立完善的法人治理结构

地方政府融资平台来源于政府的“襁褓”，资金、人力乃至事权都来自政府，因此在运营管理时受制于政府，难以发挥市场功能。地方平台想要转型升级需要厘清政企关系，建立健全现代企业制度，完善公司的法人治理机构和组织架构。第一，平台公司要保持独立性，要慢慢与政府划清界线，应当剥离为政府融资的职能，政府也不得为平台融资提供担保，完善地方政府融资平台市场化主体职能。地方平台根据市场需求与自身经营情况选择承接相应的项目，发展自身的主营业务，打破平台信仰，逐步成为“收益自享，风险自担”的市场化融资主体。第二，平台公司应该优化公司的组织架构，建立现代化法人治理结构，形成“决策层—管理层—执行层”组织架构及股东大会、董事会、监事会和经营管理层四位一体的法人治理结构。政府与平台的职能相互分离，明确权利与责任，有利于解决“政企不分”的问题，提升平台公司的管理水平和治理能力。

（二）妥善处理存量债务

妥善处理好存量政府融资是地方政府平台公司转型的前提[6]。按照“分类处置”的原则，在对平台公司存量债务进行分类的基础上，提出每类债务处置及化解的思路及对策。城投公司存量债务分为地方政府性债务、隐形债务和自身债务。地方政府性债务包括政府债务、政府担保债务和政府救助债务。针对地方政府性债务和隐形债务通过资产重组、资产盘活、政府和社会资本合作（PPP）、混合所有制改革等方式来解决。第一，将闲置的土地资产、具有一定经济效益的公共设施等具有一定收益性的国有资产整合注入平台公司，充分发挥规模效应，通过出售、转让、拍卖低效无效资产将存量资产盘活，获得流动性，减轻债务风险。第二，通过筛选符合政策要求的存量项目转化为PPP项目，缓解短期偿债压力，保证债务的顺利偿还。第三，通过混合所有制改革引入非国有资金缓解偿债资金压力，还可以通过债转股的方式化解债务风险。针对城投公司自身的存量债务，明确项目的业务模式和盈利模式，对于项目收益能按时还本付息的通过项目收益偿还，对于债务期限错配和融资成本高的债务，通过债务重组、债务置换等方式化解债务风险。

（三）拓宽融资渠道

我国地方政府投融资平台公司成立之初主要依靠银行贷款等间接融资渠道进行融资。以往存在政府为城投公司提供隐性担保的问题。随着中央政策与地方政府债务管理力度的不断加强，平台公司市场化运营成为主流，仅依靠银行借款融资难以满足公司不断扩张的业务需求，因此平台公司必须充分利用金融市场，创新融资模式，拓宽融资渠道，尝试股权融资渠道，开拓政府引导基金和资产证券化等新型融资工具，建立规范化的融资方式，如PPP、专项债、债券等。创新与拓宽融资渠道不仅能够保障日常的生产经营，同时还能优化资本结构、降低系统性风险和财务风险。

（四）多元化发展

目前，土地整理开发、工程建设依然是多数平台公司的主要业务，业务结构单一，盈利来源简单。平台公司若想做大做强，就应当考虑多元化的发展方向。《2020年国务院政府工作报告》指出，重点支持“两新一重”建设（新型基础设施建设，新型城镇化建设，交通、水利等重大工程建设），平台公司可以通过兼并、控股重组、剥离重组等方式设立股份制子公司，参与“两新一重”建设，助力平台公司实现集团化发展，增强整体实力。平台公司以提升资产运作效率为发力点，拓展新型业务板块，孵化新兴业态。将平台公司业务向国家重点支持的行业延伸能够盘活公司存量资金，使平台公司逐步成为业务多元化的综合性资产管理运营主体，從而增强自身造血能力与风险抵御能力。

（五）整合平台资源

各地方政府应当发挥主导作用，对于当地平台融资公司较多的情况，可以由政府牵头组织“大并小，强并弱”，将业务相同或者互补的平台融资公司合并，淘汰小、散、差的小平台，增强平台的资产规模和业务能力，避免职能交叉，组建新的综合性城市投资集团。第一，有助于平台公司发挥规模效应，降低成本。尤其是对于供水、供热这些高投入低产出的行业，合并具有相同业务的企业，能降低总的供应成本，从而节能增效，更有利于平台开展资本运作和多元化融资。第二，有利于增强平台公司的主体信用评级，提升市场认可度。整合平台资源能够大大提高平台公司的信用评级。平台的信用等级水平直接与筹资能力和融资成本挂钩，信用等级高、资质优良的城投平台更容易获得贷款和发行债券。