边疆民族地区农村人居环境治理研究

金悦 腰飘

关键词：农村人居环境；软法治理；治理与善治

1 基诺山基诺族乡农村人居环境治理现状

人居环境的提升主要围绕自然系统、人类系统、社会系统、居住系统、支撑系统的提升为主。基诺山地处横断山脉无量山余脉丘陵地带，是基诺族的政治、经济、文化中心。全乡森林覆盖率达94.01%，95%以上土地坡度在25°以上，是典型的纯山区民族乡。因此山地乡村区域聚落分布，人居环境建设有离散化的特点，在人居环境治理过程中，集中统一治理难度较大，基础设施建设、环境整治必须要结合山地特征和居住习惯来促进基诺山乡人居环境提升。

1.1 党建引领、党员带动、党群齐动

在建设美丽和谐宜居基诺中，基诺山乡在2018年印发的《农村人居环境整治三年行动方案》以及《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，并结合《景洪市基诺山基诺族乡2020年度创建全国文明城市实施方案》，号召全乡党员干部、群众主动参与清洁家园行动。通过建立“班子成员+驻村干部+支部+网格员”的网络化管理机制，加强基层组织党的领导，在整个组织内部形成共同参与的舆论氛围，健全长效管护机制体系。通过基诺民族语言大喇叭宣传、专题会议、主题党日活动、签订党员承诺书等形式让党员干部树立正确的生态观，发挥党员带动，党群齐动作用。使广大党员依托活动室、居民休闲娱乐场所等阵地宣传建设农村人居环境的途径和重要性，在村中形成环境治理共同参与的氛围，潜移默化的提升村民对人居环境治理的重要性理解。

1.2 突出重点，着力提升村容村貌

农村人居环境涉及管理学、社会学、经济学、城乡规划等多学科，需要政府引导开展人居环境治理。在农村人居环境治理中，村民发挥主体作用，中央部署、省负总责、县抓落实工作机制，基诺山乡成立基诺山乡农村人居环境领导小组。针对基诺山乡自然条件差、基础设施差、村民意识不高等问题，领导小组下设办公室和宣传、村庄规划、农村生活垃圾治理、农村“厕所革命”、村庄绿化等13个专项小组。以岗定责、细化具体工作举措，分阶段、分任务、明确整治重点，严格把握时间节点，从严狠抓落实，解决突出重点问题。

基诺山乡党委、政府紧紧围绕“小厕所、大民生”的理念，以“改变群众生活习惯、提升群众生活品质、补齐厕所卫生短板”为目标，把“厕所革命”作为乡村振兴战略的基础工程和造福百姓的民心工程。基诺山基诺族乡于2020年底实现所有行政村公厕全覆盖，并持续推进农村无害化卫生户厕改建工作。基诺山基诺族乡7个村委会行政村公路已全部硬化，硬化率达100%，进村入户道路通畅。46个村小组中40个村小组已完成了进村道路硬化。結合“两违”行为专项清理整治工作，对不符合村庄规划，侵占基本农田，改变土地利用属性进行违规建设的情况进行大力整治。基诺山乡村民主要以农村品种植为主，在人居环境治理中认真抓好田园清洁工作，农膜回收率高达85%，米种植面积17477.6亩，秸秆用作饲料1%，用于燃料1%，用作其他13%；秸秆还田率占85%。水稻面积4922亩，秸秆还田率占80.1%，用作其他18.9%，未利用1%，村容村貌整体有所提升。

1.3 完善村规民约，加大软治理对村民约束力

民族地区农村人居环境治理是社会治理的重要组成部分。依法治理是现代社会治理的基本方式。基诺山乡以村规民约为基础展开人居环境软治理。不断推动村规民约完善，鼓励探索“三治融合”治理村寨新模式。在民族地区村规民约较多的结合了本村的生产生活方式、风俗习惯、历史传统、民族文化习惯等。乡村政治文明、精神文明的不断发展需要依靠村规民约的约束，使村民转变思想观念，成为村民日常生活的“软约束”。基诺山乡各个村委会在基诺山乡政府的不断支持下，积极完善村规民约的制定，探索自治、德治、法治的“三治融合”治理模式。基诺山乡各村小组通过制定村内保洁制度、违反环境保护惩罚制度、参与环境治理鼓励制度等，更进一步的对人居环境做到干净、整洁做出了明确的责任和要求。在村规民约的制定过程中，通过村民议事会制度、村务公开制度等，让群众充分享有知情权、参与权、管理权、监督权，积极寻求村民意见和建议，鼓励村民积极参与。各村通过建立“爱心超市”、以工代赈等措施，使村民参与美化环境、垃圾清理，在潜移默化中提升村民环境保护意识。

1.4 发挥农村基层组织作用

生态环境所具有的公共性、非竞争性、非排他性，决定了农村人居环境的改善需要政府参与并引导社会、居民、企业、第三方组织有效参与并对政府政策实施进行监督，不能由政府“唱独角戏”。基诺山乡人民政府积极发挥农村基层党组织、妇女委员会和老年协会等基层组织的作用，发挥村民的主体作用，推行村内事“村民议村民定、村民建村民管”的治理模式。引导广大村民参与本村生活垃圾治理的决策过程，制定符合本村实际、符合村民意愿的环卫运营管理模式。

基诺山乡各级政府指导村寨制定村规民约，使村规民约在规范村民环卫行为方面发挥刚性约束作用。指导村集体组织建立村寨生活垃圾治理事务的村务公开制度，主动接受村民监督和评议。鼓励村民以投工投劳的方式参与村寨环卫设施建设。通过宣传引导、村规民约、检查督导，建立农村生活垃圾治理长效保洁机制。

1.5 发展民族特色经济，提升人居环境发展水平

基诺山基诺族乡充分利用国家级传统村落的声誉、继续挖掘民族特色和地域特色风光发展乡村特色旅游产业，大力发展大鼓舞民族特色文化，加快村级整体的规划和打造，推动经济、文化、生态等全面发展。以洛特老寨为典型的村寨搜集了大量的基诺族文史资料，收录了基诺族各类民歌，并改良了基诺族民间乐器“奇科”，洛特老寨由青一色的杆栏式建筑，发展古茶树特色产业。各村为发展、传承基诺族文化，出版了《基诺族传统爱情文化》《最后的长房——基诺族父系大家庭与文化变迁》《中国基诺族》《基诺风味》《基诺族大鼓舞》等书籍，推出了基诺族民歌专辑《我的家乡基诺山》《请你走进基诺山》，拍摄记录片《玛黑玛妞的子民——中国基诺族》《天籁般的阿咪》《基诺族传统护肤、美发、护齿》，录制了《基诺族古歌“啥高”精选》和《基诺族“布咕·奇科”制作课件》，举办了基诺族大鼓舞展演比赛、啥高比赛及传统刺绣比赛和服饰展，收录基诺族祭祀歌、情歌、儿歌、上新房歌等民歌200多首，时长近600分钟。在丰富村民日常生活的同时，发展民族文化，发展特色产业经济。

在推进农村人居环境改善工作落实，助力乡村振兴计划过程中，基诺族以优异的热带雨林生态环境为基础，以独特的基诺文化资源为灵魂，以基诺民族村寨保护、民族文化展示和民族技艺传承为载体，着力打造原真基诺文化旅游品牌，发展基诺族“软文化”。逐步把基诺山乡片区建设成为基诺文化体验、原生态村落风貌、产业聚集、宜居宜业、农旅体验加精准扶贫等多种功能于一体的民族风情小镇。在提升村民经济水平、生活质量的同时，提升村民对周围环境保护、文化传承保护的意识。

2 基诺山基诺族乡农村人居环境治理存在的问题

2.1 工作机制有待进一步完善

基诺族基诺乡农村人居环境治理以村民为主体，政府为主导，第三方组织共同参与的治理机制。基诺族乡按《基诺山基诺族乡美丽宜居乡村建设考评实施方案》的要求，基诺山基诺族乡在推出的“红黑榜”中，对上黑榜的村小组进行限期一个星期内完成整改工作，但部分村小组存在的问题并非短期内可以解决完成，而需政府资金、政策、技术以及专业人才等的多方支持。个别村小组在人居环境整治项目中，缺乏主动性，项目计划未能阶段性落实。在行政人员编制中专业技术人员不足，对农村农民科学种植、科学使用农药等专业技术指导不到位。因基诺山乡的山区地形，各村落距离较远，部分地区位于山深处，在政策实施过程中，偏远地区政策落实不深入。

2.2 农村人居环境治理资金投入有限

基诺山乡在农村人居环境整治过程中，相关专项资金投入有限，部分项目需长期资金投入。基诺山基诺族乡农村人居环境治理专项计划中大部分资金来源于政府拨款，第三方组织资金投入较少。在公厕建设后，缺乏后续管理维护资金，公厕建成后，后期管理跟不上，缺乏资金配备公厕厕纸、香薰，公厕设施损坏后不能及时维修。夏天没有采取消毒措施，蚊虫较多，气味逼人，影响村民正常生活。在垃圾中转站建设、污水处理厂建设中，仍需投入大量资金进行建设以及后期管理运营。2017年以来，人居环境治理省级资金涉及基诺山基诺族乡共16个村组，16个村组各建设简易氧化塘一座，但由于缺少污水管道及排污沟建设资金，建成后的简易氧化塘均没有投入使用。由于缺少资金村内没有固定的保洁队伍，导致制度和管理难以落实到位。

2.3 基础设施建设有待进一步完善

基诺族基诺乡通往市镇的交通系统建设不健全，可使用的交通路线有限，村民出行大部分采用摩托车、搭乘私家车等方式外出。基诺山乡排水系统大部分为直排式雨污合流制，系统的排污管渠较少，污水处理设施建设不健全。基诺山基诺族鄉共46个自然村，目前垃圾处理设施建设不完善，2020年3月共6个自然村生活垃圾纳入集镇统一清运范围，其余40个自然村仍采取填埋焚烧。大多数地区垃圾池、垃圾房数量虽然能够满足农村垃圾处理的基本需要，但存在服务半径过大，农民投方不方便等问题，且部分山区的村小组地处半山腰，运载垃圾车数量不足且运输不方便、垃圾收运不及时。

2.4 村民参与度不高

村民是农村人居环境治理过程中重要主体之一，在村民的文化程度、参与意识、经济来源方式、生产生活方式等影响下，村民自治仍存在很大的问题。基诺山基诺族乡经济来源主要是普洱茶、橡胶、热带水果、热带坚果种植等，农业耕地较多，村民日常农务繁忙。据调查现实村中大部分村民文化水平不高，对人居环境整治理解不深入。以及由于受传统习惯和落后观念的影响，村民公共卫生意识和环保意识普遍比较差，与城镇居民有一定的差距，村民乱丢垃圾、杂物乱堆乱放的现象仍然存在。

3 基诺山基诺族乡农村人居环境治理的对策建议

3.1 建设特色村寨，发挥领头带动效应

建设民族特色发展特色村寨。通过建设特色基诺族村寨，结合传统民居资源、历史资源、基诺族民俗文化资源发展村落民俗体验旅游，提升村落三产经济，调整村落产业结构。基诺山乡94.01%的高森林覆盖率，是茶叶等经济产业发展的基础，保护生态便保护了经济命脉，持续做好生态保护，打造生态品牌才可持续发展的坚定方向。用好特色民族文化、秀美绿水青山、攸乐古茶山基诺山基诺族乡3张“王牌”，进一步加速文旅融合，打造“一村一品”特色，走生态、绿色、有机的路子。着重在建设基诺风情特色小镇、华侨城小普希村“攸乐秘境”、银厂上寨生态旅游示范村，通过建设特色存在、招商引资，在解决基诺山乡人居环境建设中资金不足的同时，带动周边农村特色产业发展。

3.2 完善村规民约，建立内在奖惩机制

村规民约的制定和修改最能反映村民在日常生活中的问题，结合民族习惯、地理条件、经济发展水平、村民整体文化水平、传统风俗等实际情况进行制定的村规民约，使村民在潜移默化中了解、学习提升人居环境的重要性。通过完善村规民约，提升村民自治的主动性和积极性，实现政府与各村委会有机结合良好互动，使各项政策措施能深入开展落实。在村规民约制定过程中，可通过村民议事会制度、村务公开制度、村中事务村民参与等方式，调动村民参与人居环境治理的积极性、主动性，激发村民的“主人翁”意识。在村规民约中引入适量奖惩机制，调整村民的日常习惯和行为，落实农村人居环境责任制化治理。

3.3 加强非物质文化遗产保护，提升村民科学文化素养

弘扬传统文化，将基诺族文化与社会主义核心价值观相结合，丰富村民日常文化生活。通过高音喇叭、微信、宣传广告等方式，将“综合治理”“绿水青山就是金山银山”“美丽宜居新农村”等宣传材料用基诺语进行视频、音频宣传。利用基诺族乡文化广播电视服务中心、文艺活动等，传播基诺文化、科学务农知识。

3.4 以考促进，加大宣传力度

为进一步深度推进基诺山乡农村人居环境整治工作取得实效，严格落实全乡农村人居环境整治工作，并对人居环境整治各项专题进行总评考核，落实奖惩。通过明确人居环境领导小组工作职责和成员分工，促进责任落实，提升责任意识。加大人居环境宣传整治力度，通过村内广播媒体，村干部、党员带头宣传等方式，积极营造环境整治浓厚氛围，确保全乡农村人居环境得到明显改善，公共环境卫生服务意识得到提升，人民群众的满意度和获得感持续增强。