论突发公共卫生事件治理中的公众参与

摘要：增强公众参与突发公共卫生事件治理的响应度、配合度和有效性，能有效凝聚突发公共卫生事件治理的共识力量、弥补突发公共卫生事件治理中政府失灵和保障突发公共卫生事件中公民权利。当前突发公共卫生事件治理中，公众参与取得了显著成效，逐渐形成了中国特色，但仍存在公众参与意愿不强、公众参与范围和方式不明确以及公众参与机制不畅等问题。强化公众参与需要从理念、制度、组织等层面不断完善，培养公民参与意识，树立公众参与自觉;完善公众参与法治保障，保证公众参与规范;健全公众参与机制，增强公众参与质效;培养社会组织，搭建公众参与桥梁。

关键词：公众参与;突发公共卫生事件;社会治理

中图分类号：D9    文献标志码：A     文章编号：1009-3605（2021）04-0096-07

突发公共卫生事件是指突然发生，已经造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件，其具有突然性、破坏性（且若控制不当其破坏性则呈扩散性）和公共性等特点。2020年初袭卷全球的重大突发公共卫生事件对我国公共卫生治理能力提出了新挑战。在此次疫情处置中，我国社会公众的有效参与为疫情防控取得显著成效起到了积极作用。这为我们重新审视和完善我国突发公共卫生事件治理中的公众参与提供了新的实践样本，是我们进一步厘清公众参与突发公共卫生事件的价值以及完善路径的新契机。

一、突发公共卫生事件治理中公众参与的成效

公众参与通常又称为公共参与、公民参与，是“作为国家公共政策和公共管理对象而存在的普通社会成员所构成的群体，包括自然人、法人和其他组织”[1]，试图影响公共政策和公共生活的一切活动[2]。在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，社会治理共同体要求“人人有责、人人尽责、人人享有”。公众是公共卫生治理不可或缺的力量，推进公共卫生治理能力现代化，实现突发公共卫生事件善治都有赖于公众参与。

我国突发公共卫生事件中的公众参与主要表现为中央和各级地方政府领导下的全民防控，公众参与的方式是坚持属地管理、联防联控。在2020年突发公共卫生事件防控中，各级政府充分发挥了领导和组织作用，带领人民群众积极落实社区防控，采取各种措施严防死守，根据属地划分任务范围和责任范围，实行责任到人、群防群控，成效显著。其主要表现为：

（一）公众参与有效凝聚突发公共衛生事件治理的共识力量

我国人口基数大，突发公共卫生事件极具传播性和破坏性，严重危及公众生命健康和社会稳定，每一次突发公共卫生事件都对我国公共卫生治理体系和治理能力提出严峻考验。从新中国成立以来，我国历经的诸多重大突发公共卫生事件来看，精神动力是疫情防控的强大动力，在我国应对突发公共卫生事件中发挥着重要的作用，公众参与的程度直接影响精神动力的凝聚，关系突发公共卫生事件的治理效能。

2003年“非典”防控中过度依赖政府强制力的介入，政府孤军奋战，民众的主动参与责任感、参与积极性都不高，“非典”疫情的胜利最终以大量耗费政府资源取得;2009年甲型H1N1流感在全球流行，我国政府及时公布疫情信息、向公众宣传和普及防控知识、积极组织相关单位参与到疫情防控中来，形成了“政府组织领导、部门分工负责、全社会共同参与”的防控格局;2013年人感染甲型H7N9禽流感疫情中公众参与传染病防控进一步得以重视。2020年在突发公共卫生事件应对中，我国公众紧密团结在以习近平总书记为核心的党中央，听从党的领导和科学部署，充分发挥集体智慧和团队合作精神，比如，全国各地的医护人员、建设者、志愿者等积极响应党中央号召，积极支援武汉和整个湖北，充分体现了中国人民不怕牺牲、团结奋进的精神。据2020年2月23日新华社快讯报道，“当日上午武汉市招募志愿者，10小时之内就招募到1万余人”。在抗击疫情过程中，广大公众“普遍组织、亲身参与、积极宣传，通过微信、微博、快手、抖音等平台，以诗歌、散文、歌曲、对联、动漫等形式，传播正能量，极大鼓舞了人们的信心，汇聚起无坚不摧的中国力量”[3]。我国疫情防控事实证明，正是因为每个中国人有强烈的责任担当和奉献精神，在疫情防控中凝聚成强大的精神动力，在党和政府的统一领导下，落实防控措施、提供物资技术、促进防控监管等，较快取得疫情防控的胜利，极大提升了我国突发公共卫生事件治理的成效。

（二）公众参与有效弥补突发公共卫生事件治理的政府失灵

应对和处置突发公共卫生事件是各级政府的重要职责。政府在启动应急预案、制定应急方案、实施应急措施等方面发挥主导作用，通过行政强制有效配置资源，防止和避免突发事件危害地扩散。但政府因其自身局限性，在应对和处置突发性、不可预测性且破坏性大的突发事件时，不可避免地会出现“失灵”或“失效”的状况。如政府短时间内因提供资源受限、资源分配不均、信息滞后导致应对举措不及时，因缺乏激励机制导致贪腐、以权谋私、推诿、不履职、不担责等。相比于政府，公众有其特有的功能优势和资源优势，有效弥补了突发公共卫生治理中的政府失灵。

第一，公众参与有利于“集民智”，促进突发公共卫生事件决策科学民主。在“互联网+”时代，公众在突发公共卫生事件发生后，能够通过政府官方网站、微博、微信公众号等新型媒介，特别是5G网络获取突发事件的最新、最全面信息。这使得公众与政府实时高效沟通具有可能，政府在制定突发公共卫生事件处置方案、处置措施时可以听取、吸收民意，促进突发公共卫生事件处置方案、措施的民主化和科学化，增强政策认同[4]。第二，公众参与有利于“汇民力”，提高突发公共卫生事件的处置效率。突发公共卫生事件的有效处置离不开物质技术的充分保障。政府在提供物质技术保障时难以避免短时间内捉襟见肘，通过公众参与提供人力资源、财力支持、技术攻坚能有效解决这一难题，比如社区组织工作人员和志愿者进行信息登记、逐户排查，有效发挥了社会防控的作用。同时，公众参与能够增强个体自我防范意识，提高防范能力，确保政府防控政策落实到位，提高处置效率。第三，公众参与有利于形成“群众监督”，规制突发公共卫生事件处置中的权力滥用。习近平总书记在中纪委十九届五次全会中强调，要促进各类监督贯通融合，特别指出“推动监督落地，让群众参与到监督中来。”公众通过建言献策、批评建议、投诉举报等途径发挥监督作用，倒逼政府依法履职、依法行使权力，有效处置突发事件，实现突发公共卫生事件的善治。

（三）公众参与有效保障突发公共卫生事件治理中的公民权利

传统社会没有赋予公众参与公共决策的权利，随着政治文明的进步、科技的发展、公民公共责任意识的增强，现代社会中公众参与公共决策的意愿越来越强，公众要求知晓政府治理的追求目标，要求在政府决策过程中具有代表性，要求在公共决策中体现公共利益。因此，公众参与权逐渐发展为公民的一项基本权利，成为当今国际社会普遍认可的基本人权。《世界人权宣言》第二十一条指出：“人人有直接或通过自由选择的代表参与治理本国的权利;人人有平等机会参加本国公务的权利;人民的意志是政府权力的基础;这一意志应以定期和真正的选举予以表现，而选举应依据普遍和平等的投票权，并以不记名投票或相当的自由投票程序进行。”《公民权利和政治权利国际公约》第二十五条也规定，“每个公民应有下列权利和机会……直接或通过自由选择的代表参与公共事务”。

随着我国治理能力和治理体系的完善，以及突发公共事件应对机制的不断完善，相关法律和政策不断认可和支持公众参与突发事件。2007年的5月1日实施的《政府信息公开条例》明确了公众知情权，为公众参与奠定了基础。2007年11月1日实施的《突发事件应对法》第十一条规定“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作”，明确了公众参与突发事件的法律依据。党的十七大提出要在各个层次、各个领域有序扩大公民政治参与，党的十九届四中全会明确“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、技术支撑”的社会治理的新机制。突发公共卫生事件中，公众参与既是保障突发公共卫生事件中公民权利的重要途径，又是落实公众参与权的直接体现。

我国对突发公共卫生事件中公众参与的重视度随着我国防控突发公共卫生事件的经验积累而逐步提高，时至今日，公众参与已成为我国防控突发公共卫生事件的一项重要制度，正在推动着我国公共卫生治理模式的转变，公众参与突发公共卫生事件治理突显了其重要价值。

二、突发公共卫生事件治理中公众参与的问题

党的十九届五中全会指出了我国“十四五”时期经济社会发展主要目标和具体要求，其中明确“完善社会治理体系，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。突发公共卫生事件治理是社会治理中的重要内容，提高应对突发公共卫生事件能力也必须“增强公众的回应性和主动性，提升公众参与的有效性”。因此，对标要求找方向，需首先梳理当前突发公共卫生事件治理中公众参与的问题。

（一）公众参与的意愿不强，积极性有待提高

在突发公共卫生事件中，一些群众可能顾虑于成本、时间以及其他因素，不愿参与到突发公共卫生事件的治理之中，而仅仅是被动的完全依靠政府的行动。一些群众意愿不强，甚至不愿配合政府采取的安检和防控措施，如济源市杜某升于2020年1月19日由武汉乘车返回济源后，违反居家隔离规定多次出入超市、网吧、药店等公共场所致使多人被隔离观察，而杜某升本人也因涉嫌妨害传染病防治罪立案侦查。突发公共卫生事件不仅是关系到社会公众利益的事件，而且具有相当的专业性，这使得不具备专业素养和知识的公众也很难有积极性投身于公共卫生事件的治理之中。上述情况表明我国突发公共卫生事件中的公众参与的意愿和积极性依然有待提高。

（二）公众参与的范围和方式不明确

在突发公共卫生事件中，由于事关个人切身利益和社会公众利益，公众参与的范围和方式都应该明确化，以发挥群众的力量，联防联控。但是实践中，突发公共卫生事件中公众参与的范围和方式都还存在不确定性。例如，在突发公共卫生事件中，公众能够参与到哪些事物的管理之中？公众可以通过何种渠道和方式进行参与？这些都还存在不明确的地方，没有法律法规对之进行明确的规定。因此，有必要完善我国突发公共卫生事件中公众参与的立法，在相关法律规定中进一步细化规定公众参与的渠道、公众参与的方式、公众参与的程序以及政府在公众参与方面的职能与责任等有关内容。

（三）公众参与的信息沟通和传递机制尚不顺畅

突发公共卫生事件往往表现为在短时间内疫情的爆发，在这种情况下，政府是否能够及时采取有效的防控措施就成为关键。如果政府与公众之间信息沟通和传递机制不顺畅的话，那么就有可能使得公众掌握的信息无法有效传递给政府有关部门或者使得政府的防控措施、防控意图无法及时传递给公众，导致错失最佳防控时期或者造成防控秩序混乱。如在2020年突发公共卫生事件治理中，政府最初采取防控措施遏制疫情时，未能及时有效做好解释沟通、信息传递工作，造成公众过于紧张和害怕，出现一系列应激行为，如市民大量抢购、囤积方便面、矿泉水等基本生活物资，超市被抢购一空;部分商家坐地起价，口罩、酒精等防疫物资价格暴涨;甚至在个别地区出现因聚集哄抢而受感染的情况。由此可见，政府与公众之间的有关公共卫生信息的沟通和传递机制还有待进一步理顺，专门收集、辨别和处理公众反馈的信息的部门还需要进一步提高效率，在与公众沟通的具体方式上也需要进一步探索，以便建立健全政府与公众之间的信息沟通和传递的有效方式。

三、突发公共卫生事件治理中公众参与的完善路径

国家治理现代化背景下的突发公共卫生事件治理，要求形成多元主体共治格局，不仅需要党和政府的主导，而且需要公民与社会组织等公众的共同参与。公众参与的程度、效果直接影响和制约着突发公共卫生事件的治理。正如习近平总书记指出，“广泛动员群众、组织群众、凝聚群众，全面落实联防联控措施，构筑群防群治的严密防线。”因此，强化公众参与突发公共卫生事件需要从理念、制度、组织等层面不断完善，以提升公众参与的积极性、有效性。

（一）培养公民参与意识，树立公众参与自觉

亚里士多德认为，“一个城邦，一定要参与政事的公民具有美德，才能成为善邦”，“具有政治效能感的人比那些缺乏这种感觉的人更有可能参与政治生活”[5]。“政治效能感”实质上就是公民参与意识，是“公民对自身政治地位和法律地位应履行权利和应承担义务的自我认识”[6]，是民主政治成熟的体现。在我国进入新时代的当下，面对突发公共卫生事件，公民参与意识的培养和发展刻不容缓。一是促进公民参与意识的觉醒。随着社会发展的进步和制度的探索，公民参与意识从权利意识逐渐发展为责任意识。公民参与政治生活不仅仅是公民的基本权利，也是公民义不容辞的责任，是公民作为国家主人应当承担的义务。这就需要不断加强民主政治理念宣传、宪法教育、党性教育，加强公民主人翁意识培养，增强对公共事务的关心，促进公民参与意识觉醒。对于公共卫生事件，尤其需要让公民认识到，疫情面前，人人都是休戚相关的命运共同体。只有以对自己、对家人负责，对他人、对社会负责的态度积极参与到疫情防控，才能实现共同利益。二是提高公民参与的能力。公民参与的能力直接影响公民参与的积极性。对于突发公共卫生事件的参与，要求公众必须具备相关的专业知识，能够获取和理解基本健康信息和服务，并运用这些信息和服务做出疫情防控的正确选择，以维护和促进自身健康的能力。要加大科普力度，增强公民对疫情的认识和理解，自觉控制潜在传染源、遏制疫情扩散态势。任何心存侥幸、隐瞒不报的行为，都可能导致无法挽回的局面。加强自我卫生管理，戴口罩、勤洗手、少聚会、少串门，认真做好疫情防护。加强自我监测管理，密切关注自身健康状态，对可能密切接触者应做到自觉登记、自觉监测、自觉隔离，做到“早发现、早报告、早隔离、早治疗”。三是以榜样力量激发公众参与意识。在2020年我国疫情防控中，那些奋战在一线的医护人员、坚守值班岗位的党员干部，那些自愿捐赠的个人、社会组织，那些无偿奉献的志愿者、爱心人士，都是高尚道德的代表者，是推动中国之治的实践者、先锋者。因此，要采取多种形式褒奖和弘扬这种敬业奉献、义举善举，激发公众参与意识和社会责任感，勇于投身到疫情防控的战斗中;要以社会主义核心价值观为统领，加强社会公德、职业道德和个人品德建设，引导公众明是非、辨善惡、知荣辱;要强化道德约束力，重视发挥社会舆论监督作用，将隐瞒疫情人员列入失信黑名单，形成崇德向善、惩恶扬善、扶正祛邪的社会风尚。

（二）完善公众参与法治保障，保证公众参与规范

习近平总书记指出，“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力，保障疫情防控工作顺利开展，维护社会大局稳定”。突发公共卫生事件的治理离不开法治思维和法治方式，公众参与突发公共卫生事件需要法治保障。一是立法方面，进一步明确公众参与突发公共卫生事件治理的基本权利和义务，并对其参与途径、形式等予以规范。建议对我国《突发事件应对法》中规定的，“国家建立有效社会动员机制”，《传染病防治法》中规定的，“国家支持和鼓励单位和个人参与传染病防治工作”，予以细化规定。二是执法司法方面，加大对公众参与突发公共卫生事件的知情权、参与权和决策权等保障力度，消除公众参与的后顾之忧。司法机关应依法严惩暴力伤害防控一线的医护人员等各种妨碍预防、控制突发传染病疫情的犯罪，依法严惩利用疫情发布虚假信息、伪科学，造谣传谣等危害公共安全和市场秩序的犯罪行为，为防控疫情提供有力司法服务和保障。行政机关应严格执法，严肃查处疫情防控期间哄抬物价、制假售假等违法行为，积极维护疫情防控秩序、市场秩序和社会秩序。三是执纪监督方面，纪委和监察机关应加强对公职人员在疫情防控中失职、违规等情形的监督、问责，督促其尽责、担责。只有加强依法防控，保障人民权利，人民才能感受到公平正义，树立积极参与疫情防控的坚定决心和信心。

（三）健全公众参与机制，增强公众参与质效

习近平总书记强调要完善重大疫情防控机制。鉴于公众参与突发公共卫生事件治理中的机制性问题，有必要健全如下公众参与机制：一是健全信息公开机制。“信息公开是促进公众理性、积极参与的前提和基础，没有信息的共享和公开，公众参与只能流于形式，公众也无法以真正的理性和热情参与其中”[7]。2003年我国应对“非典”的经验表明，“信息公开就是最好的疫苗”，媒体报道增加10倍，疾病的感染数量就会减少三分之一。公开的信息不仅有助于公众及时认知疫情风险，采取防控措施，更有助于调节社会心态，增强公众对政府的信任，形成公众与政府的密切配合、良性互动，同心协力抗击疫情。二是健全诉求表达和反馈机制。听取、吸收公众的意见，并对此予以汇总、论证，将有效意见融入决策、进入实践是公众参与效果的体现。因此，应健全公众参与的诉求表达渠道，在向有关国家机关表达诉求的传统渠道基础上，增加一些更为便捷的渠道，如电子邮件、网络讨论、网络听证或投票等;完善听证制度，尤其要完善听证代表遴选机制，并加大听证力度，确保各方意见充分阐述，增强公众对决策的理解，便于有效执行。三是借助科技创新力量。“智能化”是新时代社会治理的新要求。在应对突发公共卫生事件中，更需要借助科技创新力量构筑疫情防控体系。如“通过开发大数据识别软件”，搜集、提取、分析疫情发展态势的各项数据，并对此进行快速识别、甄选、提炼，转化为有价值的信息，提升公众参与的效率。“安装可视化、智能化软件，降低公众参与的技术门槛，将公众参与升级到协同层面”。利用自媒体技术，加强政务沟通，丰富公众参与的形式，促进虚拟场域的协商民主[8]。

（四）培养社会组织，搭建公众参与桥梁

习近平总书记指出，“把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转”。“社会组织缺失缺位可能导致或加剧公民参与失序”[9]。因此，應从推进国家治理体系现代化的战略高度，全面认识并定位社会组织，大力培育社会组织。一是建立健全培育扶持社会组织发展的制度保障体系。政府的社会组织管理和服务部门，应依据国家法律法规及有关政策，结合本地情况，鼓励、支持社会团体和个人创办社会公共服务组织，引导公民积极参加和服务。二是加强社会组织自治管理。社会组织应把握正确的政治方向，自觉接受党的领导，规范自身管理，提高工作效能，树立良好形象，增强社会公信力和专业化能力。三是政府部门改进监督和执法方式。政府部门应恪守管理、监督边界，不插手、不干扰社会组织的自治管理，改进日常监管和执法方式，提高管理和服务水平。

参考文献：

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[4] 王敏. 重大疫情防控背景下公众参与治理的多维动力与行动路径[J]. 理论研究， 2020（3）：58-63.

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[8] 高荣. 公众参与社会保障治理的理论逻辑、现实困境与有效路径[J]. 学习论坛， 2020（12）：76-83.

[9] 汤天峰. 秩序构建视角下公民参与研究[J]. 江苏警官学院学报， 2020（4）：74-79.

责任编辑：杨 炼