鄂尔多斯生态移民政策再思考

2021-08-23袁燕

新农业 2021年8期

袁燕

关键词：生态移民；失地农民；生产；生活

一、鄂尔多斯生态移民和失地农民基本情况

从2002年开始，鄂尔多斯市先后实施了退牧还草工程、京津风沙源治理二期工程、草原生态保护补助奖励机制三大项目，实施这些项目的主要目标就是恢复草原植被、改善草原生态环境，鄂尔多斯市实施草原保护建设工程，将草原生态保护建设与解决三农三牧问题结合起来，实施《鄂尔多斯市农业、畜牧业发展“三区”规划》（以下简称规划），依据规划将鄂尔多斯市全市农村牧区划分为禁止开发区、限制开发区和优化开发区。其中禁止开发区指生态环境极其脆弱，基本上不适合人类生存的库布其沙漠、毛乌素沙漠腹地、干旱牧区和水土流失严重的丘陵沟壑区，以及自然保护区，矿业和矿业部门禁止发展区，面积4.44万平方公里，占鄂尔多斯市全市总面积的51.1%。为了改善草原生态、恢复草原植被，政府将禁止发展区内的农牧民全部转移出去，实施生态移民工程，以缓解生态环境的承载压力，建立草原生态集中恢复区。

以罕台镇和泊江海镇为例，两镇因处于鄂尔多斯市“三区规划”的中“禁止开发区”，出现了大量的生态移民。生态移民并没有失去土地的所有权，只是在政府的主导下基于恢复生态建设的目的而改变了土地的使用方式而已，而生态移民中一部分农民的土地后来被政府或者企业征收开发利用，所以一部分生态移民便转变成了失地农民，失地农民在获得当地政府或者企业的土地征用补偿款之后，便失去了土地的所有权。生态移民政策在为鄂尔多斯生态环境保护带来明显改善和促进作用之外，给生态移民的生产生活也带来了一系列的变化，其中有利也有弊。

二、生态移民和失地农民的生产生活状况中较之前改善的指标

（一）居住环境明显改善

在所有的影响因素中，居住环境的改善是生态移民失地后影响其生活满意度提高的最主要因素。相比迁移之前较差的居住环境，迁移之后住房为政府统一安置房，住房条件得到了改善，城镇化的过程中，失地生态移民得到了拆迁补偿的楼房，被统一安置到新建小区并按照房屋面积折价标准给与补偿房屋，一般补偿的房屋面积较大。与失地之前相比，居住地交通更加便捷，公共汽车通到了家门口，天然气、水电、通信网络、广播电视设施网络实现了全覆盖，这些便利和改善在很大程度上提升了生态移民和失地农民的生活质量。此外，因移民而获得的补偿房屋的市场价值也在逐年增值，这在一定程度上让田园社区居民的生活满意度得到提升。

（二）子女教育质量大幅提升

子女教育指生态移民和失地农民子女接受教育的环境，包括入学难易程度、上学便利程度、教育资源的好坏等。移民工程实施之前，迁出地的教育设施较差，师资也比较薄弱，其子女受教育条件较差。由于农村中小学的撤销和合并影响，很多失地农民和生态移民子女在未移民和搬迁之前，往往从小学开始就要到镇里小学开始寄宿生活。通过实施推进移民安置区的“城镇化”，田园社区辖区内有1所小学、3所幼儿园，幼儿在居住的小区内就可以上幼儿园，学校的师资配备、教学管理、课程设置于东胜市区内的学校标准一致，大大提升了辖区儿童受教育质量。

（三）生活水平明显提高

生态移民和失地农民在移民的过程中接受的补偿政策很多，在被征地时，他们有征地补偿款项和房屋拆迁补偿款项，价格由东胜区政府根据市场价格统一制定实施。除了一般的货币补偿之外，罕台镇政府积极统筹城乡就业，为生态移民和失地农民提供有效就业保障。通过实行劳务信息共享，建立“一站式”就业服务管理体系，为转移农民就业提供同等机会和条件。抓住特色产业集聚有利条件，为转移农民提供就业平台。这些补偿措施和就业保障措施的实施，使大部分的生态移民和失地农民认为在被征地后得到的补偿和收入大于其失地的损失，从而提高了他们的生活满意度和生活质量。

三、生态移民和失地农民的生产生活状况中较之前惡化的指标

（一）0～3岁婴幼儿家庭抚育环境和老年人居家养老环境变差

在中国传统的农村社会， 0～3岁婴幼儿一般由父母、祖父母来共同承担抚育责任。生态移民和失地农民被城镇化后，原有的三世同堂的家庭结构有了空间上的阻隔，因为三代、四代人生活在相同或相近院落的可能性较小，空间上的距离使原来由几代人共同承担的抚育婴幼儿责任全部落在父母身上，现实中这项责任往往是由母亲一人承担，所以对于婴幼儿的成长来讲，由多人参与承担的环境变为一人参与承担的环境，导致婴幼儿在物质上和精神抚慰层面的获得减少，而精神层抚慰需求与物质层面的生存需求对于因幼儿的成长来讲同等重要。对于中国传统农村社会居家养老的老年人来讲，空间距离的产生，导致几代同堂的生活被改变，导致家人互相陪伴时间相应减少，年轻人照顾老年人的便利性降低，一定程度上降低了老年人在精神和物质层面需求满足的数量和质量。

（二）青年妇女就业机会减少

生态移民和失地农民在被城镇化的过程中，家庭结构的变化，导致抚育幼儿成长环境中的人员减少，大部分家庭的实际情况是抚育婴幼儿甚至照顾中小学生的任务由母亲一人承担，所以绝大多数家庭中的母亲无法出去应聘工厂企业等的职位，而在农村的生产劳动自由度较大，家庭成员较多，抚育儿女和照顾老人并不会耽误妇女参与耕种收割等农业生产活动，所以，相比较而言，被城镇化后的生态移民和失地农民中的青年妇女其就业机会是减少而非增加的。

（三）身体健康和心理健康状况变差

由于生态移民和失地农民生产生活环境的改变，其身体健康状况和心理健康状况都发生了变化。首先，参与体力劳动的机会与生活在农村相比大大减少，而劳动不仅能创造物质，同时也是保证人的身心健康的必要条件。其次，居住在高层楼房与居住在平房院落相比，参与邻里间面对面信息和情感交流机会减少，接受日照的时间也减少，而这些都是身心健康的必要条件。第三，移居到这里的生态移民和失地农民，由于他们失去土地的经营权甚至所有权，有的由于对大额资金的经营管理不善，征地补偿和拆迁安置补偿也已经花费殆尽，导致生活缺乏安全感，影响了他们的身心健康。

四、如何进一步改善生态移民和失地农民生产生活状况

（一）政府主导在田园社区创办0～3岁婴幼儿托幼机构

如何照料婴幼儿目前成为摆在年轻父母面前的一大困难，同样也摆在了田园社区的广大生态移民和失地农民的面前，过去几代人共同劳动生活共同抚育婴幼儿的时代对他们来讲已经一去不复返，生产和生活方式的转变、土地收入的减少、消费支出的增加，迫切需要广大生态移民和失地农民中的青壮年妇女走出家庭实现就业。然而按照规定，3岁以后的幼儿才可以上幼儿园，但是3岁以内幼儿所能依托的公立或者私立的机构在田园社区几乎没有，如何能够兼顾养育孩子和保障女性就业，是政府应该帮助生态移民和失地农民家庭亟需解决的难题。

（二）提供适合中国农村传统社会中“多代同堂”居住的大平米住房以实现“居家养老”

家庭养老我国农村最基本的养老方式。然而，田园社区的生态移民和失地农民在被移出和安置过程中，其房屋是通过按户抓阄方式分配的，面积从70～140 m2不等，其中老年人优先选择一楼住房，并没有考虑有居家养老需求的老人与子女共同居住的需要，若抓鬮选到70 m2平米的房屋，要实现“几代同堂”居住是比较困难的。所以，建议在今后的移民安置住房建设中，充分考虑居家养老家庭的住房需要，适当提供一定比例的大平米房屋，以满足“几代同堂”居住、居家养老的现实需求。

（三）分层次提供就业岗位

失地农民不仅失去了土地，还失去了传统的生活生产方式。因此，要真正提高失地农民的安全感和幸福感，就必须帮助他们拓宽就业渠道，提高就业能力，进而有效地提供生产保障和提升生活质量。然而，失地农民的数量、年龄结构、生活条件、就业能力、就业创造等都有很大的不同，需要对生态移民和失地农民的就业实施方案和工作计划进行预测、评价和规划。针对失地农民的不同情况，应该采取因人而异的就业指导办法。每个失地农民的具体情况当然不尽相同，这就要求在制定就业政策时，要对具体问题进行具体分析，对不同年龄、知识结构和劳动素质的失地农民采取有针对性的措施，以提升他们的就业能力，改善他们的生活质量，解决他们的后顾之忧。

（四）加强对征地安置补偿费用经营、使用的指导监督

我国征地补偿费的处置方式主要为单一化、一次性现金补偿，罕台镇的失地农民的征地安置补偿费用也同样如此。此种方式简单易行，便于操作，但是这种方法无法从根本上解决失地后的一系列后续问题。不少农民缺乏长远眼光，大量挥霍一次性征地补偿费，或者全部用来放高利贷，或者在解决住房问题后，剩余资金不足以保障其后续生产和生活，从而引发新的社会矛盾，这在全国来讲已是普遍问题，田园社区的生态移民和失地农民同样面临着这样的境况。而且，理财本身是较专业的问题，对于普通农民来讲更是一个大难题，这就要求政府高度重视，帮助他们管理大额的征地安置补偿费用，建议成立专门的机构组织专业的人员，加强对征地安置补偿费用经营和使用的指导监督。

（五）重视心理健康丰富文化生活

心理健康问题对社会对家庭的危害巨大，目前我国各种心理疾病的患病率也呈明显上升态势。大批的失地农民离开了祖辈赖以生存的土地，成为生态移民和失地农民，这个群体面临着生存的环境改变、生活和工作方式的改变带来的安全感降低，加上普遍存在文化水平较低、就业能力差、经济收入水平较低的情况，在全国来讲都是心理问题发生的高危人群。而且，由于鄂尔多斯市民间借贷问题的普遍性，田园社区的居民也难以幸免，民间借贷纠纷的复杂性和长期性更加重了他们的心理负担。为此，各级政府应加强对失地农民的社会支持，丰富对生态移民和失地农民的情感关怀，加强对失地农民的心理健康教育，帮助他们学会心理调适。