产业政策与微观企业行为研究综述

张燕 邓峰

【摘要】产业政策作为国家调整资源在产业内与产业间配置的政策工具， 传递着经济资源差异性配置的信号。 通过对产业政策的有效性以及产业政策对微观企业行为影响相关文献的梳理， 发现关于产业政策的有效性问题、产业政策对微观企业行为影响的问题， 尚未形成具有广泛共识的结论。 对于现阶段处于经济发展新常态下的中国而言， 相对于过去我们较多使用的选择性产业政策， 今后可能更加需要“市场加强型”的功能型产业政策。

【关键词】产业政策;微观企业行为;有效性;政策效应评估;研究综述

【中图分类号】 F239     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）15-0107-10

一、引言

产业政策作为一种政策工具， 在發展中经济体和大多数工业化国家的经济发展进程中曾经得到了长期且较为广泛的运用， 以实现国家对产业形成和发展的干预， 进而实现经济赶超。 改革开放以来， 随着“东亚奇迹”及日韩等国的发展模式带来的经济高速增长， 政府主导市场经济发展的东亚模式也逐渐引起我国政府及各界的关注和认同。 产业政策从20世纪80年代末开始作为重要的宏观政策工具， 帮助政府扶持产业发展， 引导产业发展方向， 提高产业技术创新水平， 加快形成国家核心竞争能力， 实现国家、地区的经济发展目标， 推动经济高速发展。

通过对我国产业政策演进、发展过程的梳理和分析， 我们频繁看到中央、地方政府及各类行业组织的身影， 它们作为各级各类产业政策的制定者， 通过 “五年规划”、“十大重点产业调整与振兴规划”、国家战略性新兴产业发展规划、汽车产业发展政策等各种产业政策， 对特定产业进行鼓励和支持， 同时限制和淘汰落后产能， 以实现产业结构的优化升级[1] 。 大多数产业政策在制定初期往往是出于优化产业结构， 培育新兴产业， 提升产业、区域国际竞争力等目的， 但是在后期的实施过程中， 其效果由于诸多因素的影响而不尽如人意。 从理论角度看， 市场本身的外部性和市场失灵会阻碍经济发展， 政府通过产业政策等干预手段， 可以弥补市场失灵带来的效率损失， 激励企业技术创新和产业升级， 加快国家工业化的实现[2] 。 但在现实经济中， 部分产业政策的实施效果背离政府制定政策的初衷， 导致资源错配、企业寻租及逆向选择等一些扭曲现象， 引发广泛争议[3] 。 与产业政策是否有效的争论相比， 探讨如何使产业政策更有效则是更具有现实意义的问题。

如何认识和评价产业政策？ 产业政策有效还是无效？ 怎样使产业政策更有效， 或者说产业政策在什么条件下更有效？ 发展中国家如何运用产业政策利用后发优势实现弯道超车？ 对于这些问题， 理论界和实务界一直存在广泛的争议与讨论。 当我们站在当下， 回顾过去， 按照历史演进的顺序对有关产业政策的理论逻辑、经验证据以及相互之间的争论进行梳理和分析时， 不难发现对于产业政策批评和反批评的辩论几乎贯穿整个经济学的发展历程， 早期的辩论主题主要集中在“该不该实施”上。 关于产业政策的争论， 最早开始于经济合作与发展组织（OECD）成员国。 20世纪70年代的英国正处于经济转型过程中， 去工业化使得制造业在经济总量中的比重不断降低， 进而引发关于由政府干预抑或由市场决定经济结构转型的“口水战”[4] 。 更激烈的争论发生在20世纪80年代的美国， 一些美国政治经济学的信奉者坚持认为， 与日本、韩国、法国相比， 美国在政府干预、监管保护等方面， 几乎没有所谓的产业政策[5] 。 但实际上， 美国很多州政府对很多高新技术产业一直存在数额巨大的补贴、政府公共投资、税收优惠等各种扶持政策[6] 。

不管承认与否， 大多数国家（包括美、英等发达国家）都曾经或正在施行形式各异的产业政策， 同时也出现了日本、韩国等东亚国家产业政策实施成功的案例， 从而使得经济学家们在最近十余年来逐渐改变研究方向， 从“该不该实施”慢慢转向“该怎样实施”抑或“该实施怎样的产业政策”。 对于产业政策的具体实施效果， 需要运用各种不同的方法， 站在不同主体的角度， 从各个方面进行严谨客观的科学评估。

本文梳理了产业政策的有效性以及产业政策对微观企业行为影响的相关文献， 总结和对比了各方观点的理论争论和经验证据， 并以此为基础分析和探讨已有文献的分歧点和未来的研究方向。 需要说明的是， 本文不对产业政策的内涵、范畴以及产业政策对宏观经济的影响进行深入讨论， 尽管这两方面的问题都非常重要， 但它们不是本文的评述重点。 图1为产业政策研究知识框架。

二、关于产业政策有效性的争论

已有文献从诸多方面讨论了产业政策的有效性问题， 试图为不同国家、不同地区推行的或成功、或失败的产业政策寻找理论依据和经验证据。 然而， 无论是在理论探索还是经验证据方面， 关于产业政策的有效性问题目前都没有形成具有广泛共识的结论。 对于进入经济发展新常态下的中国而言， 地区之间的发展差异较大， 中央和地方政府依然需要对国家支持发展的重点产业制定和实施产业政策， 这就需要从理论层面更深入地探讨这一问题， 本文将按照历史演进的顺序， 沿着有效与无效、国外与国内两条线索梳理关于产业政策有效性问题争论的观点。

1. 产业政策的“无效论”。 关于产业政策是否有效的争论归根结底主要源于对政府与市场关系的不同认识。 市场主义者认为， 市场可以自发地实现资源的最优配置， 政府干预只会导致市场机制扭曲。 布坎南[7] 和Peltzman[8] 认为， 政府也是以自身利益最大化为目的的“经济人”， 政府的干预不仅无用， 反而会导致价格机制扭曲， 降低市场配置效率。 现实中， 政府由于自身认知能力有限、信息不对称以及激励不足等问题导致“政府失灵”， 使得产业政策不能达到预期效果， 企业出现“寻扶持”“寻补贴”以及短期决策行为等现象， 部分行业甚至出现过度投资、产能过剩[9] 。 有研究发现， 产业政策对上游产业的保护使得下游产业的成本增加， 其背后的实质是对具有市场效率的产业征税， 对具有政治关联但可能已经处于衰退期的产业给予补贴， 是一种具有政治导向性的政策[10] 。 这也从一定程度上佐证了政治因素会导致产业政策无效的结论。

对于我国产业政策有效性的研究， 持否定观点的学者中有代表性的是江小涓[11] ， 她对我国转型时期的产业政策进行了研究， 认为中央和地方各级政府之间的博弈行为往往贯穿于产业政策的制定和实施过程中， 政府在推行产业政策时存在公共选择问题。 江飞涛等[12] 认为， 我国的产业政策是一种干预市场、替代市场、限制竞争的选择型产业政策， 这类政策已不能适应经济发展进入新常态下的中国， 迫切需要转型， 转为实施可增进市场机能、扩展市场作用范围、补充市场不足的功能型产业政策。 在产业政策执行过程中往往存在中央政府、地方政府与企业之间的博弈行为， 进而会对产业政策的实施效果造成负面影响。

2. 产业政策的“有效论”。 与市场主义者不同， 政府主义者认为， 市场不是万能的， 其也会出现失灵现象， 政府干預可以弥补市场失灵。 后发国家出于扶持和培育新兴产业、调整产业结构、实现经济追赶等目的， 需要政府制定和实施相关的产业政策。 李斯特关于国家干预的思想得到了当时欧洲一些主要国家的认同， 英法德等国家在工业化早期阶段出于保护本国制造业的发展实施过高度的保护政策。 Rodrik[13] 和Stiglitz[14] 也认为， 如果能制定和实施合适的产业政策， 则可以在一定程度上弥补市场自身的不足以及市场失灵， 从而推动经济发展。 Aghion等[15] 认为， 政府实施的产业政策通过市场准入行政指令等手段， 能有效促进市场竞争， 提升企业生产效率， 进而促进产业发展。

国内关于产业政策理论及有效性问题的研究中， 比较有影响力的是林毅夫等[16] 的“新结构经济学”， 他们认为发达国家和发展中国家在全球价值链（GVC）中所处的位置不同， 导致其各自产业转型升级的方式也不同。 发达国家处于GVC的前沿阵地， 要想拥有新的技术， 发展新的产业， 必须依靠企业自主研发创新， 依靠市场发现和寻找新的商业机会， 进行产业转型; 而发展中国家处于GVC的中后端， 具有后发优势， 企业可以通过模仿、学习别人的技术， 通过知识溢出进行模仿式创新。 这一研究成果从GVC的角度为不同类型的国家是否应该进行产业政策干预提供了一定的解释。

同时我们还发现， 根据比较优势理论， 发达国家和发展中国家都可以实施产业政策， 不过要区分诱导性政策和强制性政策。 发达国家比较适合采取以企业为主导的诱导性产业政策， 通过市场竞争使所有的企业自由沟通交流; 而对于大多数发展中国家来说， 强制性产业政策则更加适宜。 产业政策的实施能够对地区产业结构的合理化和高度化产生促进作用; 市场化程度越高， 产业政策对产业结构优化升级的促进作用越强[17] 。 戴小勇和成力为[18] 提出， 我国未来应减少选择性产业政策， 转向更具普惠性与兼容市场竞争的功能性产业政策， 进一步发挥政府与市场的互补性功能。 同行业内企业的差异化程度越低， 越有利于提高市场竞争程度， 产业政策的效果就越好。

3. 什么样的产业政策更有效。 Aghion等[15] 指出， “我们对产业政策的争论不应该再继续集中于产业政策‘要不要存在的问题之上了， 而是应将兴趣转向该如何设计、管理产业政策， 进而促进经济增长和福利改进” 。 关于“该怎样实施”或者“什么样的产业政策更有效”这个问题的研究， 学者们主要从补贴强度、补贴时机、目标产业选择以及产业政策的有效性边界等角度进行了研究。

Hoff[19] 和Melitz[20] 从研究补贴强度角度出发， 基于“干中学”的思想理论， 提出“该怎样实施”产业政策的第一类研究领域， 他们的研究重点在于“最优补贴”区间的设定。 我国的学者运用中国工业企业数据， 研究发现， 适度的政府补贴会激励企业创新， 当政府补贴额度过高时， 则会产生创新抑制效应[21] ， 政府补贴效果与补贴“多少”紧密相关[22] 。 产业政策存在一个以行业竞争程度为特征的最优实施空间， 当产业政策偏离最优实施空间时， 其施政效果会背离政策制定者的初衷[23] 。

Hausmann等[24] 通过对补贴时机问题的研究， 从“自我发现”的角度开拓了第二类研究领域。 这一类研究认为对于新兴产业， 在产业发展初期应允许企业试错， 对于先行企业的创新试错成本应通过政府补贴、税收优惠等不同政策措施给予一定的补偿， 当先行企业一步步通过“自我发现”完成对新兴行业的探索后， 会增加较多的跟随式、模仿式企业。 此时， 政府应逐步调整和完善相关政策补贴、税收优惠等政策手段， 使产业发展“合理化”。 关于补贴时机的相关研究发现， 事后补贴要优于事前补贴， 进一步说明政府在进行补贴政策的设计时， 要考虑到补贴时机的选择问题。

还有学者从“自生能力”视角研究目标产业的选择问题[25] ， 开启了第三类研究领域， 他们提出当政府为扶持和发展不具有要素禀赋优势的产业时， 只能通过对该行业中的企业发放大额补贴， 以吸引更多企业进入该行业， 但该行业中的企业大多不具备比较优势， 同时缺乏自生能力， 一旦脱离政府的高额补助， 往往很难在国际市场中保持竞争力。

杨瑞龙和侯方宇[26] 从产业政策有效性边界的视角开启了第四类研究领域， 他们通过构建政府和企业之间的不完全契约模型来分析产业政策的有效性边界。 从国家应保证产权制度的明晰化， 政府应不滥用谈判力、倾听回应企业的诉求， 产业政策不应“一刀切”， 政府应正确评价企业产出价值以让企业自愿参与到产业政策中这四个方面阐述了产业政策的有效性条件。

对于正处于经济赶超期的发展中国家而言， 通过推行产业政策实现经济快速增长已成为大家普遍接受的理念。 在这种背景下， 针对产业政策的争论不可能单纯通过讨论或者辩论的方式来解决， 产业政策的有效性最终还是要依靠不同政策背景、不同制度环境下的大量实践积累来提供经验证据。

三、产业政策对微观企业行为的影响

目前对产业政策进行研究的文献中， 除了上文分析的关于产业政策理论与产业政策有效性争论的文献之外， 还有一类是关于产业政策实施效果的文献， 这一类文献主要沿着宏观与微观两条路径展开研究。 研究产业政策对宏观经济影响的文献主要聚焦于产业政策对资源配置[27，28] 、产业结构的调整与优化升级[1，2] 、产能过剩[29] 和经济增长[30] 的影响， 以及在不同的制度环境下， 产业政策对产业生产效率的影响[18，22] ; 研究产业政策对微观企业行为影响的文献则主要聚焦于产业政策对企业融资、企业投资及其效率、公司治理、企业生产经营、企业全要素生产率、企业进入与退出、企业技术创新以及投资者行为与股票市场价格、国有企业混改等方面的影响。 本文着力于对后者进行梳理和分析。 图2为产业政策对微观企业行为的传导机制框架。

1. 产业政策与企业融资。 从理论上来说， 受到产业政策扶持的企业会获得较多的资金支持， 具有相对宽松的外部融资环境。 有研究发现， 与未受产业政策激励的行业相比， 受到产业政策激励的行业获得银行贷款融资和股权融资的机会都较高[31] 。 祝继高等[32] 探讨了企业建立银行关联的动机， 发现没有受到产业政策支持的企业， 具有强烈的与银行建立关联的动机， 银行关联与政治关联发挥互补作用; 而对于受到产业政策支持的企业来说， 银行关联与政治关联则发挥替代作用， 银行关联能有效缓解企业的融资约束问题。 张新民等[33] 从资金供需两个方面分析了产业政策对上市公司融资约束的影响， 发现地方政府产业政策对辖区内上市公司的融资约束具有加强效应， 这种影响在金融市场发展程度较低地区的企业和不具有政治关联的企业以及民营企业中显著性更强。 总体而言， 产业政策在一定程度上促进了企业融资环境的改善， 但仍有证据发现民营企业融资难， 中央与地方政府间利益博弈等状况未能得到很好的改善。

2. 产业政策与企业投资及其效率。 部分学者认为， 产业政策并没有明显促进企业增加投资， 相比于国有企业， 产业政策更能增加民营企業的投资， 但会造成民营企业的投资效率下降[34] 。 还有学者认为， 受产业政策支持的企业更易获得银行贷款， 因此投资效率较高， 当市场竞争程度较高时， 产业政策对投资效率的提升作用更大[35] 。 由于政府与企业之间存在信息不对称， 会形成资源误置， 引发公司过度投资， 进而降低资源的综合配置效率[36] 。 蔡庆丰等[37] 在研究企业并购问题时发现， 主并企业更可能对受到国家产业政策支持的目标企业发起跨行业并购; 与民营企业相比， 国有企业发起的跨行业并购可能更偏向于“政策导向”， 而非“政策套利”。

3. 产业政策与公司治理。 关于产业政策与公司治理， 现有文献相对较少。 有研究认为， 产业政策会影响银行关联董事监督的动机和能力， 银行关联董事的监督职能在产业政策支持和不支持的行业中存在显著差异[38] 。 在晋升锦标赛的激励机制下， 地方政府出于资源控制需求动机， 为了维持对核心行业和重点领域的领导力， 会借助产业政策， 通过民营企业国有化来控制更多企业和资源。 国有化后的企业绩效表现相对会更差[35] 。

4. 产业政策与企业生产经营。 有研究发现， 产业政策对企业生产经营的影响主要表现在企业规模、现金持有数量、多元化经营、成长性以及价值链升级等方面。 受到产业政策支持和鼓励的公司成长性更强， 现金持有量更多[39] 。 政府干预越严重的地区， 企业越易于实行多元化经营， 与民营上市公司相比， 国有上市公司更倾向于实行多元化经营， 但是多元化经营降低了企业的经营绩效[40] 。 与受到产业政策扶持的企业相比， 没有受到产业政策扶持的企业获得的政府补助和税收优惠较少， 且更趋于多元化经营， 其多元化经营的方式更多地表现为进入产业政策所扶持的行业[41] 。 产业政策主要通过信贷机制和市场竞争机制推动企业实现价值链升级， 这种推动效应在严格执行产业政策的硬约束地区更为显著[42] 。

5. 产业政策与企业全要素生产率。 有关产业政策和企业全要素生产率关系的研究主要有两类： 一类研究认为产业政策对企业全要素生产率主要表现为促进作用， 政府补贴能够通过促进企业增加研发投入和扩大投资规模进而实现规模经济等路径提高企业生产率水平， 政府补贴对企业生产率的影响效果与企业获得的补贴收入密切相关。 当政府的补贴力度超过临界值时， 会抑制企业生产率的提高， 主要原因在于我国地方政府在制定产业政策时， 对于补贴力度的权衡选择大多具有“保护弱者”的特点[21] 。 有学者以我国装备制造企业为研究样本， 发现政府补贴通过平滑机制， 缓解了企业面临的较为严重的融资约束， 从而促进装备制造业全要素生产率的稳定持续增长[43] 。 还有学者认为， 低息贷款这种政策工具会显著提高企业全要素生产率， 而政府补助与税收优惠两项政策工具只对非国有企业全要素生产率产生显著的正向促进效应[44] 。 另一类研究认为产业政策对企业全要素生产率主要表现为抑制作用， 重点产业政策会将资源从非重点行业配置到重点行业， 从而产生企业过度投资、投资效率降低等现象， 最终使得企业全要素生产率下降[45] 。 还有学者以2009年十大产业振兴规划为自然实验， 研究发现产业振兴规划这一产业政策通过资本配置效率渠道， 导致企业全要素生产率下降[46] 。

6. 产业政策与企业进入、退出。 当前关于产业政策与企业进入、退出的研究， 大多从政府补贴的视角展开， 主要聚焦于战略性新兴产业、装备制造业、光伏产业等行业。 经济欠发达地区的补贴政策吸引了很多低效率企业的进入， 进一步扩大了地区之间的生产率差异， 进而影响到经济欠发达地区的经济可持续发展[47] 。  “十五”“十一五”期间， 装备制造业企业进入、退出频繁， 国有企业占比减少， 呈现出较为明显的“国退民进”态势; 随着较多高生产率民营企业的进入和低生产率国有企业的退出， 我国装备制造业整体生产率水平提高， 产业结构优化; 进一步研究发现， 政府补贴对于在市场竞争中处于劣势、生产率水平较低的国有控股小型企业有更多的偏向[48] 。 有学者通过构建政府补贴与企业行为的动态博弈模型， 发现政府补贴能够吸引潜在企业进入战略性新兴产业， 一旦企业进入产业政策支持的行业后， 大多数企业并没有将政府补贴资金用于创新发展， 而是投入与产业发展无关的其他领域[49] 。 还有学者通过对我国光伏企业进入、退出信息和专利申请数量的收集整理， 刻画了其动态演进历程， 研究了光伏产业震荡的发生机制， 并对不同时机进入光伏产业企业的生存差异及其影响因素进行了分析。 研究表明， 企业生产率、政府补贴、技术创新等因素会显著影响企业生存， 企业的技术创新行为显著降低了企业的退出风险[50] 。

7. 产业政策与企业技术创新。 从逻辑上看， 产业政策对企业技术创新可能存在促进和抑制两种截然相反的效应。 一方面， 产业政策通过财政、税收、市场准入以及行政管制等手段， 缓解企业在创新过程中面临的融资约束与激励不足等问题， 传递企业受到扶持的信号、优化资源配置效率， 进而促进企业创新; 另一方面， 产业政策在向扶持企业提供人、财、物、土地等资源要素， 为其创造内在条件的同时， 亦可能引致更多的企业“寻扶持”“寻补贴”行为， 产生逆向选择效应， 从而抑制企业创新。 现有文献的研究结果大多表明产业政策会促进或者激励企业创新; 认为产业政策对企业创新主要表现为抑制效应的研究相对较少。

支持产业政策对企业创新主要表现为促进作用的文献认为， 政府补贴和税收激励对企业的创新投入和创新产出有显著的促进作用， 有利于社会整体福利水平的提高， 产业政策有利于高技术企业增加研发投资。 政府研发补贴能缓解企业创新资金不足， 降低研发成本， 增强企业创新的积极性和动力[51，52] 。 与国有企业相比， 产业政策能显著促进民营企业的技术创新， 且主要是通过政府补贴、信贷支持、税收优惠和市场竞争机制产生作用[53] 。 另有研究表明， 产业政策对企业创新的影响呈现出“先升后降”的倒U型趋势， 且是通过税收优惠和政府补贴等“资源效应”实现的， 而资源依赖下的产业政策对被扶持企业的创新效率产生了抑制作用[54] 。 还有学者对战略性新兴产业进行研究， 发现产业政策对企业创新有显著正向促进效应， 但这一效应主要存在于市场化程度较低地区的国有企业中， 而在非国有企业中不显著[55] 。

支持产业政策对企业创新主要表现为抑制作用的文献认为， 政府补贴存在阈值， 超过阈值范围的补贴会抑制企业创新[21] 。 还有学者建立了企业与研发补贴政策制定者之间的动态不对称信息博弈模型， 试图寻找企业获取研发补贴的策略性行为与研发补贴的激励效应二者之间的关系。 研究发现， 当政策制定者的信号甄别机制缺失或失效时， 企業可能会通过释放虚假信息以达到获取政策支持的目的， 对政府研发补贴产生负向调节效应[56] 。

此外， 还有一些文献开始关注产业政策与创新质量问题。 2011年我国首次超越美国成为专利申请数最多的国家， 但有研究发现2001 ～ 2011年我国专利数与研发投入和劳动生产率之间的关联越来越弱， 表明大多数企业获取专利并不是出于创新目的。 黎文婧和郑曼妮[57] 认为， 我国选择性产业政策更多的是激发企业的策略性创新而非实质性创新， 当企业预期获得更多政府补贴和税收优惠时， 其实用新型和外观设计等非发明专利申请数量显著增加， 而发明专利没有相应提升。 蔡绍洪和俞立平[58] 以我国高技术产业为研究对象， 结果表明： 创新数量与创新质量具有协同作用， 只有兼顾创新质量与创新数量的企业才能取得较好的创新效果。

8. 其他方面。 除了以上七个方面的研究外， 近年来还有一些学者发现， 产业政策对资本市场的投资者行为、上市公司的股票价格以及国有企业混合所有制改革等也会产生一定的影响。 产业政策公布后短期内能给投资者带来超额收益， 但从中长期来看不能显著提高投资者的收益率[59] 。 有学者考察了产业政策对国企混改的影响， 发现产业政策对相关行业的国企混改总体表现为抑制效应， 在市场化程度较高的地区和竞争类行业中， 抑制作用更为显著[60] 。

上述研究主要将产业政策对微观企业行为决策的影响作为出发点， 旨在探究产业政策的作用机制以及传导路径。 一方面， 从微观企业角度检验产业政策的实施效果， 特别是其推动产业升级、促进经济发展的能力和效力， 可以为评价我国产业政策提供经验依据; 另一方面， 有利于企业在产业政策方面做出科学合理的决策， 保证产业政策顺利实施。

四、产业政策与市场竞争、企业寻租

1. 产业政策与市场竞争。 产业政策问题的提出， 最初可能跟市场失灵问题有关。 对于新材料、新能源、高端装备制造业、信息技术等战略性新兴产业或者航空航天、生物工程等高技术产业来说， 存在创新成本高、风险大， 收益无法完全内部化， 以及技术存在溢出效应等客观问题， 如果只依靠市场、企业的力量， 则难以发展。 如果政府对这些高技术或战略性新兴产业通过政府补贴、税收优惠、行政管制以及政府采购等产业政策手段进行扶持， 可以在一定程度上弥补企业创新活动的正外部性损失， 克服市场失灵， 实现调整产业结构、加快特定行业发展的目标。 但这种干预到底是否有效， 目前尚未形成一致性结论。 我国当前的一些产业政策在实施过程中往往背离了政府对该产业制定政策时的初衷， 造成土地、资本、技术等各类资源配置扭曲， 最终影响到资源的配置效率。 我国的产业政策从本质上看是一种自上而下的纵向协调机制， 中央政府以及各部委在制定和颁布各类产业政策时， 往往需要通过地方政府、相关厅局级机关才能加以落实， 而产业政策交由地方政府层面执行时， 各省、市、自治区之间常常会争先恐后、盲目跟风， 竞相争取这些政策落地， 自然而然就形成了地方政府之间的横向竞争关系。 地方政府在推动产业政策重点鼓励支持的产业发展的过程中， 又可能导致政策支持所在行业或者产业市场过度投入、资源配置扭曲、产品供过于求以及产能过剩等一系列后续问题， 光伏产业、钢铁产业就是这类问题的典型案例。 重复建设、过度竞争、产能过剩问题又会导致企业利润下降、亏损增加， 金融风险加大， 产业组织恶化， 并使得经济结构不协调变得更为严重。

我国当前推行的产业政策仍然属于典型的“选择性产业政策”或者“重点产业政策”， 其特点主要表现为以政府的判断和选择来代替市场机制[12] 。 实施这样的产业政策， 需要关于生产、消费者偏好、技术创新等一系列完整的知识信息， 而这些知识信息往往需要依靠市场竞争的逐渐展开而慢慢显现和积累获得[61] 。 企业作为市场上最敏锐的经济主体， 具有决策所需要的知识信息， 政府相对于市场和企业而言则属于信息劣势一方。 从这个角度来说， 让大量经过市场历练、具有契约精神和企业家精神的企业家通过市场寻找、发现投资机会并最终决定是否投资这样一种由市场占主导地位的行为方式， 相对于自上而下地设定产业政策， 制定各级各类有关产业发展的方向性措施来指引企业投资相对更可靠、风险可能也更小。 在我国当前的产业政策制定背景下， 更多的时候是在“挑选赢家”， 而未能深入思考政策如何更好地为企业服务。 这可能会压制企业作为经济主体信息发现者的积极性， 阻碍市场自发调整过程， 导致市场运行效率低下。 今后在产业政策制定和实施中， 可考虑逐步降低对以政府选择来代替市场机制这一类选择性产业政策的使用。

2. 产业政策与企业寻租。 不能否认的是， 我国当前的各级各类产业政策在执行过程中产生了一系列“寻补贴”“寻优惠”的企业寻租行为。 民营企业通过与地方政府建立政治关联能够获得更多的财政补贴， 这与企业所处的制度环境有关[62] 。 余明桂等[63] 研究发现， 有政治关联的企业获得的财政补贴降低了企业绩效和税收创造、就业贡献等社会绩效， 更多地表现为寻租效应， 而无政治关联的企业获得的财政补贴提高了企业绩效和社会绩效， 具有明显的效率促进效应。 企业在寻求产业政策支持过程中产生的“寻补贴”投资行为、事后的道德风险以及事前的逆向选择等问题， 大多是在补贴收入较多的情况下发生的， 政府应谨慎实施高额补贴政策， 制定动态性、长期性的补贴计划[26] 。 赵璨等[64] 研究发现， 企业在生产经营过程中往往会通过迎合行为争取政府补贴， 且这种迎合行为会降低产业政策绩效。 地方政府出于绩效考核和政治晋升的目的， 而企业出于获取政府补贴和政策支持的目的， 二者之间存在双向寻租活动。 地方政府之间的“晋升锦标赛”及其对政府补贴的自由裁量权， 最终使得政府补贴成为地方政府服务于自身绩效考核和政治晋升的工具， 造成政府补贴的浪费与错配。

相关研究发现， 很多原本不属于产业政策支持范围的企业为了获得信贷支持、政府补贴或税收优惠等而进入政策支持行业或者产业。 这些企业中有一类企业进入的产业或行业与其过去生产经营的行业并无太多关联， 其出于寻租目的而进入， 为了获取补贴优惠; 还有一类企业进入的是原来所在行业的上下游产业， 其主要是出于深化投资、延长产业链进而降低成本、规避风险等目的。 毫无疑问， 第一类企业的行为是在钻制度的漏洞， 具有典型的投机性， 这种行为有可能会对企业长远发展造成致命性的影响或打击; 第二类企业是应大力倡导并推广的， 其是基于企业战略目标、长远发展而投资， 这样的企业才更可能具有核心竞争力和长久的生命力。 在我国当前经济高质量发展、创新驱动发展的大环境和大背景下， 需要多一点这样的企业。

五、如何有效制定和实施产业政策

关于如何有效制定和实施产业政策， 本文主要从中央政府、地方政府以及企业自身三个层面对相关文献进行梳理和分析。

1. 中央政府——政策制定层。

（1）充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。 从目前各类产业政策的内容来看， 其重点是政府通过税收优惠、政府补贴、金融信贷以及各类规划、产业发展计划等形式， 支持、保护或限定、抑制某些特定产业的发展， 以实现产业结构转型升级， 鼓励技术创新、促进战略性新兴行业迅速发展壮大， 提高国际竞争力。 我国的产业政策在扶持对象上常常会倾向于大型国有企业， 而民营企业、中小微企业往往很难享受到这些政策优惠， 这类产业政策更多地可以归类为选择性产业政策， 其实施力度比较强。 在选择性产业政策中， 政府占据主导地位， 政府在市场之上、干预市场， 代替市场作出有关产业发展、资源配置的决策[12] 。 有研究发现， 选择性产业政策的实施对企业绩效存在不确定性影响[61] 。 还有一类产业政策是功能型产业政策， 这类政策则属于“市场友好型”产业政策， 它具有补充市场不足、完善市场制度、激励创新等特征。 功能型产业政策也是我国今后应重视使用的一类产业政策。

（2）加大对基础研究、基础技术与通用技术研究开发的专项资金投入和政策支持力度。 基础性研究需要大量的资金投入， 同时风险很高， 产出不确定， 大多数企业没有足够的人力、物力和财力进行此项工作， 而基础性研究对一个国家的长远发展又非常重要， 这时候就需要政府运用一定的产业政策来鼓励、推动、扶持这些关系到国家战略发展和国家核心竞争力提升的新兴产业快速发展壮大。 在实施政府补贴、税收优惠这一类产业政策时， 不应直接补给下游的产业或行业， 而应将更多的补贴给予上游的研发产业或大量的基础性研究行业。

（3）进一步推进经济体制和金融体制改革， 优化和完善对地方政府的激励、考核机制。 地方政府不能为了自己的政治利益， 不能出于政治锦标赛的目的而相应推出产业政策。 在我国当前的经济发展进程中， 由于固有的以GDP增长为竞争目标的政府官员锦标赛竞争体制、政府官员对上负责的行政体制以及中央和地方的财政分权激励制度并没有从根本上得到改变和扭转， 使得地方政府在制定地方产业政策时易形成对原有路径的依赖和固化。 因此， 对地方政府官员考核时也不应再以经济增长作为单一的考核方式， 而应将绿色增长、环境保护等纳入考核机制， 推进我国经济体制和金融体制改革。

（4）营造良好的制度环境。 产业政策的实施效果有赖于外部环境的支持， 因此， 政府应加大对知识产权的保护力度， 在商品和要素市场上塑造公平的竞争环境， 在融资渠道、项目审批、市场准入、要素配置等方面， 对民营和国有企业提供公平的待遇环境， 更好地激发民营企业的市场活力与创新动力， 激发民营企业价值链升级行为， 进而实现中国经济的持续健康发展。

2. 地方政府——政策实施层。

（1）因地制宜， 实行差异化的产业政策。 我国各级地方政府在制定、落实产业政策的过程中， 很少因地制宜地考虑各地区不同的资源禀赋条件、不同的经济发展水平、不同经营状况的企业特征以及不同地方政府能力的差异， 以选择和制定合适的产业政策， 部分政策落实者们采取的是“一刀切”的方法完成产业政策指标， 这就使得在不同产业、不同企业、不同地方政府背景下， 产业政策的实施效果出现较大程度的差异。 地方政府比中央政府掌握着更为详实、充分的信息， 能够选出符合本地比較优势的产业[28] 。 陈钊和熊瑞祥[65] 研究发现， 各地在产业政策选择上越来越倾向于将中央选择支持的重点产业纳入地方产业政策的扶持范围， 产业政策的实施效果在那些有比较优势的行业中逐年趋好， 一国应结合自身比较优势制定发展战略或产业政策[2] 。

（2）因勢利导， 从“重增长”向“重转型”转变。  为提升本地区的竞争优势， 地方政府应立足长远， 逐步从短期“重增长”向长期“重转型”的发展方向转变， 积极培育先导产业， 加快形成地区的支柱产业， 并带动传统产业的转型升级[66] 。 对于一些处在发展初期的战略性新兴产业， 政府有必要通过提供一定程度的补贴降低企业进入成本。 对于补贴和基金的运用， 可以更多地采取产业基金这种做法， 首先由中央政府设立国家产业基金， 地方政府设立配套资金， 然后委托给基金管理公司， 由其选择具体项目和支持的产业， 进行市场化运作。

（3）提高自身效率与能力， 借助政策力量与市场力量， 合理制定和推行产业政策， 实现区域协同发展。 地方政府在推动产业结构优化升级的过程中， 需要发挥政策力量与市场力量的协同效应[67] 。 政府效率与能力的提高是产业政策有效施行的重要前提， 产业发展既需要“有效市场”， 又需要“有为政府”。

3. 企业——政策受众。

（1）充分利用产业政策， 加大研发投入。 企业作为市场经济活动中最活跃的微观经济主体， 既是产业政策的受益者， 又是产业政策的具体作用对象。 企业应充分利用产业政策提供的政府补贴、税收优惠、信贷优惠等政策性支持工具， 增加研发投入， 提高创新产出能力， 不断提升企业的价值、可持续发展能力与成长性。

（2）加强对关键技术的学习、引进与转化， 进行技术的二次创新。 企业应在开放的条件下通过技术引进、消化吸收、再创新等方式积累自主创新能力， 同时避免形成对技术引进的依赖， 逐步形成具有自主知识产权的核心技术体系， 提升产业技术水平。

六、总结与展望

1. 总结。 关于产业政策有效性的争论在学术界引起了广泛且长久的关注， 对发达国家、发展中国家的经济发展模式也曾经或者正在产生重要影响。 本文通过梳理和分析已有文献， 试图厘清现有研究的理论逻辑和产生分歧的原因， 并为未来的研究提供建议。 本文通过文献梳理认为， 学者们关于产业政策的研究目前尚未得出具有广泛共识的结论， 相反存在较多的分歧， 主要体现在三个方面：

（1）关于产业政策的概念界定和识别。 产业政策有广义和狭义之分， 通过对文献的梳理， 我们发现： 有些文献偏好狭义的产业政策概念， 认为具有特定产业导向、刺激经济活动、促进产业结构变化的政策措施是产业政策。 政策强调政府干预在实施过程中不管是“选优”还是“汰劣”都存在选择性; 而另一些文献则偏好广义的产业政策概念， 认为凡是政府采取的旨在促进产业发展的政策都应该纳入产业政策的范畴。 总体而言， 我国学者大多更倾向于使用广义的产业政策概念， 从政府和市场的关系角度衡量产业政策的必要性。 同时， 学者们在识别和衡量产业政策时的着眼点也不同： 有学者主要关注各级政府出台的专利资助政策， 有学者主要着眼于中央和地方政府“五年规划”中对一般鼓励和重点鼓励的产业设置， 还有学者则以科技认定资质等为主要探讨对象。

（2）关于如何识别产业政策的效果。 与自然科学不同， 社会科学很难进行可控实验， 因而如何科学地评估产业政策的绩效成为产业政策有效性研究的另一个挑战。 一方面， 当前关于产业政策有效、无效以及得失成败的讨论， 更多的是基于不同学者关于产业政策的先验理念与相关理论偏好的差异， 在这种情况下， 任何一方想要说服另一方都是非常困难的; 另一方面， 产业政策本身的制定初衷、现实经济发展的不确定性以及政策从制定到落实的具体过程， 这些环节中的任何一个纰漏或变化都可能导致整个产业政策的最终效果不理想， 因而也难以简单地得出产业政策有效抑或无效的结论。

（3）关于产业政策的制度环境。 产业政策的有效性还依赖于各国、各地区的制度环境， 没有放之四海而皆准的政策， 对于广大发展中国家而言， 忽略制度环境与产业政策措施之间的互动与匹配关系， 照搬他国的成功经验， 最终有可能落得“南橘北枳”的结果。 只有产业政策与制度环境相匹配才是最有利于经济发展的， 一国如此， 一个地区亦如此。

2. 展望。 本文认为， 未来应把研究重点放在如何有效实施产业政策、产业政策效应评估的经验研究以及微观企业行为对产业政策的反向影响等方面， 深入探究产业政策在什么条件下更有效、什么样的政策工具更有效、不同的产业政策工具是否存在适宜实施区间、普惠性产业政策工具（税收优惠）与竞争性产业政策工具（政府补贴、信贷支持）的实施效果差异等问题。 同时， 我们认为， 宏观经济政策与微观企业行为的互动不应仅局限于宏观经济政策对微观企业的影响。 经济政策的制定、实施的基础和前提离不开当前和今后的经济发展形势、变化以及企业的具体情况， 微观企业行为的变化反过来也可能会引发宏观政策的变化。 如阿里巴巴、蚂蚁金服、京东等互联网企业金融创新的出现， 反过来促进了我国金融创新政策与监管政策的出台。 因此， 未来或许可以将一部分研究视角放在微观企业行为对宏观产业政策的影响方面。

对于现阶段处于经济发展新常态下的中国来说， 如何实现经济高质量发展， 如何支持重点战略性产业发挥创新追赶精神以实现弯道超车？ 这一过程中的关键并不是到底要不要实施产业政策， 而是政府应切实考虑如何合理把握干预市场的边界， 遵循比较优势、因地制宜地制定和实施产业政策。

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