余姚市政策性农业保险发展成效与方向研究

马剑萍 杨伟斌 沈媛华 冯曼璐

乡村振兴，产业先行，蔬菜产业在乡村振兴中发挥着举足轻重的作用。但蔬菜生产长期面临自然灾害、市场波动和生产技术等诸多风险。为提振信心、规避风险、保障权益，蔬菜界同仁们全力以赴、全力应对，结合当地实际，探出一条以农业保险为蔬菜生产保驾护航之路，破解经年之痛、千年魔咒。

自2006年在全国率先启动政策性农业保险试点以来，浙江省及时出台《浙江省实施＜农业保险条例＞办法》，着力推进农业保险模式、制度、品种创新，政策性农业保险成为全省农民增收的“稳压器”、农业增效的“助推器”，不仅受到农民的欢迎，而且走在了全国前列[1]。

按照“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的原则，紧紧围绕宁波国家保险创新综合试验区建设，余姚市政策性农业保险经过10余年的探索实施，逐步走上了产品由少到多、保障范围由小到大、覆盖面由狭到广的稳健发展之路，构筑起了余姚市现代农业发展的风险防护网，政策性农业保险在促进农业灾后恢复生产、农民增收、农村社会稳定等方面发挥了重要作用。

1 基本情况

余姚市政策性农业保险工作从2006年开始试点，10余年来通过广泛宣传引导、险种提标扩面、乡镇(街道)目标考核等工作措施，政策性农业保险工作得到快速推进。2007-2020年，全市参保农户由469户次增加到31 528户次，累计承保农户67.9万户(次)；每年为农户提供的风险保障额从5 228万元扩大到12.1亿元，累计承担保险责任金额111.61亿元；签单保费从131万元增加到5 740万元，累计保费收入3.64亿元，多项指标位列宁波市各县(市、区)第1位。期间累计向全市6.8万户(次)参保农户支付3.1亿元赔款，简单赔付率为85.16%，在余姚市应对台风等自然灾害、减少农户损失、促进灾后恢复生产、维护社会稳定等方面发挥了重要的作用。

2 主要做法与成效

2.1 提标扩面稳步推进

余姚市政策性农业保险品种由试点时的3个增加到现在的60余个，基本覆盖粮油、蔬菜、畜禽、水产、林木等大宗农产品。由于蔬菜种植过程中受到的自然灾害和病虫草害较多，因此余姚的农户对参加蔬菜种植保险积极性一直较高。且随着农业种植产品逐渐丰富，农户对保险收益保障要求越来越高，新的保险品种被快速研究推广开来。近几年，在蔬菜保险方面，余姚市推出了榨菜气象指数保险、西兰花价格指数保险、绿叶菜价格指数保险，疫情期间及时推出了速生菜价格指数保险等，都取得了较好效果，使农业保险在保成本、保基本、保大宗的基础上向保收益、保特色的方向转变。

2.2 服务体系不断健全

余姚市、乡镇(街道)、村先后建立了3级农业保险服务组织。市级层面专门成立市政策性农业保险协调小组下设办公室，成立农业保险(理赔)专家组；乡镇(街道)建立“三农”保险服务站；村设立农业保险服务点。农险经营机构(人保公司)成立农村保险事业部，配备农险专职服务人员25名，农险专用车6辆，电动自行车10辆。中国人保余姚分公司在全市17个乡镇(街道)单独增设了“三农”保险营销服务部，招聘了17名农业保险服务专员，3级基层服务组织农险专职或兼职服务人员达135名，服务网点和人员遍布余姚各个村落，为全市农业保险的政策宣传、业务指导和承保理赔做好全程服务工作。

2.3 理赔处置及时有效

宁波市台风洪灾频发，余姚更是洪灾重灾区，自2007年以来，余姚先后遭受“罗莎”“海葵”“菲特”“凤凰”“灿鸿”“杜鹃”等重大台风灾害，特别是2013年百年一遇的“菲特”台风对余姚农业生产造成巨大创伤。在市农险协调办的统一协调下，各级政策性保险组织迅速启动，以最快的速度完成查勘、定损、赔付等工作，为广大农户灾后迅速恢复生产提供了有力保障。

2.4 工作机制规范完善

农险经营机构不断规范投保、理赔等操作流程，提升服务标准化、专业化水平，按照“公开、公平、公正、规范、高效”的要求，切实做到“五公开、三到户”(惠农政策公开、承保情况公开、理赔结果公开、服务标准公开、监管要求公开和承保到户、定损到户、理赔到户)，在农业信息网开设了政策性农业保险专栏，创新公开形式。与此同时，市农险协调办强化对乡镇(街道)一级的监督考核，进一步提高基层服务工作水平，切实发挥政策性农业保险助农保农的作用。

3 存在问题

随着农业现代化的快速推进，在自然灾害频发、自然风险影响加剧的形势下，现有政策性农业保险的保障范围、保障额度还不能很好满足高质量农业现代化发展过程中的多元化需求，保险的深度、广度有待开拓推进，财政政策的激励支持有待加强。

3.1 保险品种、保障额度有待进一步拓展和提升

经过十几年发展，余姚农业保险的品种和保障额度得到了较大推进，但保险类型还比较单一，农产品价格指数类保险刚刚起步，杨梅、茶叶、榨菜、水产养殖等特色农产品质量类、收益类保险及新型农业主体综合保险尚未全面推进，风险保障金额比重不足农业产值的20%。承保产品的保障额度达不到产品的物化成本值，如水稻每667 m2800～1 000元的保额约为物化成本的3/4，大棚瓜果蔬菜保额占物化成本的比重更低。保障程度不高，与农户的心理预期相差还较大。

3.2 广大农民对农业保险的认识度有待进一步提高

不少农户对农业保险的作用认识不足，存在误区：一是思想上存有较大的侥幸心理，反映在行动上表现为受灾了强烈要求保险，几年没灾又不想保；部分农民甚至存在“逆反心理”，认为是政府“要我保”，因而只想政府来救灾，不愿意自己出钱买保险。二是认为农业保险的保费都应由财政补贴，而且要求补贴比例高、保障额度大，出险后能得到满意的赔偿。农民对农业产品实行商业保险认可度还较低。

3.3 农业保险针对自然灾害的应对举措有待进一步增强

当前极端自然灾害气候频发，政策性农业保险发挥的作用越来越大，同时市场对保险机构前期的灾害预警及灾后迅速恢复生产技术指导、及时准确统计受灾损失等方面的服务提出了更高要求[2]。由于基层定损人员在人数和技术方面存在一定薄弱环节，加上收入问题，导致定损人员不稳定；此外灾害来临往往速度快、涉及面广，导致投保户在定损速度等方面的期望值和保险公司的实际成效有时会存在差距。

3.4 各级财政对农业保险的扶持力度有待进一步加强

宁波、余姚两级财政在农业保险保费补贴支持上力度不小，但是变化不大，而且与现代农业的发展要求及广大农户的保险期望还有较大差距。比如，2018年以来，露地蔬菜保费农户自缴部分一直是35%，比水稻的10%相比高出不少。但目前财政保费补贴较多的保险产品仍是以水稻、小麦、油菜为主的重要民生品种，其他一般品种保费补贴比例较低，从而影响了农业保险提标扩面工作的推进。

3.5 承保理赔机制有待进一步完善

对于水稻、榨菜等大面积全覆盖的承保险种，由于保险标的地域分散，涉及农户较多，出险后实施理赔时会出现勘查人员不足、理赔时间延长、赔付额度(标准)与农户期望差距大的矛盾，遇到大面积灾害时甚至出现赔款平均化现象，不能很好地反映真实的损失程度，削弱了政策性农业保险应有的作用。

4 对策建议

4.1 引入多元化农业保险经营主体，加强保险品种创新

一是在现有经营模式基础上，按照公平、公正、公开和优胜劣汰原则，鼓励符合条件的保险经营机构参与政策性农业保险新业务的实际运作和新险种开发试行。二是针对费率低、保费补贴资金有限等制约政策性农业保险发展的难题，进一步鼓励保险机构开发出更多从“保成本”到“保利润”转变的商业保险，如试点特色农产品产量指数保险、农产品价格保险、收入保险等新险种，作为政策性农业保险的有益补充，满足一部分有较高保险需求的农户的需求，以进一步降低灾害风险，保障农户利益。三是持续深化保险品种创新，深入了解农民的保险意愿和要求，适应农业农村现代化发展新要求，稳步拓展农险品种，在逐步丰富政策性农业保险种类的同时也要瞄准乡村其余产业发展开拓新险种，例如新增农旅融合综合保险、农创客创业保险等，以便更好适应乡村产业振兴发展大趋势。

4.2 打造多元化长效发展机制，提升参保成效

一是提高农户的参保意愿，进一步加强保险知识宣传，通过政府宣讲和保险公司走村入户等手段，增加农户对政策性农业保险相关知识的了解，同时制作各类通俗易懂的宣传手册，对保险条款、保险责任、保费金额、理赔手续等进行简明扼要的阐述。以农民喜闻乐见的方式持续开展农业保险宣传教育，使农民真正接受农业保险和认可其带来的好处[3]。二是完善保险条款，积极开展农业保险调研，特别是余姚本地特色产品，总结保险试点的成效，分析存在的问题，不断完善保险条款，因地制宜地制定保险理赔政策，同时听取乡镇(街道)和保险对象(大户)代表的反馈意见，不断完善保险条款，充分发挥政策性农业保险的作用和效益，使老百姓从内心认同保险产品，自愿自发参保。

4.3 加强合规经营，完善理赔程序

一是优化基层农险服务体系，建议保险经办机构进一步加强基层力量，将更多服务力量下沉到乡镇(街道)、村。加强与乡镇农技人员、村干部配合，尤其是理赔定损环节，提升服务效率。同时出台更为严格的合规管理机制，严肃查处中饱私囊、牟取私利等行为。二是呼吁宁波市出台大灾理赔管理办法，余姚根据农业产业特色进一步完善，建立定损专家队伍，明确定损理赔的具体操作办法，统一定损理赔的具体标准，使农业保险能有效分散转移自然灾害和意外风险，保护广大农民群众的切身利益，保险理赔弥补广大农户的巨大损失，助力灾后恢复生产。

4.4 运用现代科技手段，强化数字化改革

在进行农业保险产值评估、费率厘定、查勘定损等工作时，需要大量的人力来应对农业保险标的数量繁杂、范围广泛等特征带来的高额工作量，既耗费时间，又存在准确度问题。余姚市农业保险经营企业应充分利用数字化技术完成人工定损的逐步替代[4]。建议在蔬菜种植保险中深入推进农险“按图承保、按图理赔”项目建设，人保公司与相关专业科技公司合作，综合运用卫星地理信息遥感技术、无人机遥感和地面移动查勘技术，建立全市农村耕地地块图斑库，实现“农户—耕地—标的物”的精确匹配，有效提升农险服务的科技化程度，使农业保险的承保、理赔服务更加专业、迅速、准确。