中国矿用设备安全准入制度改革创新研究

林 俊

（安标国家矿用产品安全标志中心有限公司，北京 100013）

市场准入是克服市场配置资源缺陷不可或缺的重要手段[1-2]，是国家对市场主体采取相应管理举措的制度安排[3]。对特殊领域进行安全准入管理是保障市场主体符合特殊安全要求的强制性措施[4]，相关领域均开展了深入研究。宋继红[5]分析了我国特种设备安全准入制度，提出了安全监管改革建议；高国钧[6]从宏观上研究了我国强制性产品安全认证的创新路径；冯忠泽[7]研究农产品安全准入支撑监管的方式；李德茂[8]等比较了国外生物制造食品原料安全准入政策，提出我国的准入建议。基于矿山生产条件的特殊性，建立矿用设备安全准入制度是世界采矿国家的通行做法[9-10]。我国在1990年建立起相应的安全准入制度—安全标志管理，为矿山安全生产形势持续稳定好转发挥了基础性保障作用。随着矿山安全治理体系和治理能力现代化的推进，以及国家对优化营商环境做出了系统性部署和制度设计，安全准入制度正处在改革创新迫在眉睫。马守业[11]等分析了新形势下安全标志管理改革要点并提出了建议。通过梳理安全标志管理现状，比对分析世界主要采矿地区矿用设备及我国工业产品安全准入制度，探索提出符合我国矿山安全治理发展要求的中国特色矿用设备安全准入管理改革思路，为推动安全准入管理制度改革创新、强化矿山事故源头防范和隐患排查治理提供参考。

1 我国矿用设备安全标志管理现状

我国借鉴美国、英国等有关做法，于1990年建立了矿用设备安全标志制度，对煤矿矿用设备、材料、仪器仪表等实施强制性准入管理。安全标志制度于1992年写入《煤矿安全规程》、2002年写入《安全生产法》、2005年推广至金属非金属矿山、2018年列入《市场准入负面清单》，形成了较为完善的安全标志管理法制体系。安全标志法制基础一览表见表1。

表1 安全标志法制基础一览表Table 1 List of legal basis of MA/KA management

2003年，国务院将安全标志管理作为改变管理方式的行政审批项，移交至行业组织或社会中介机构管理。发展至今，形成了国家、省级、安全标志审核发放机构、企业4个层面的工作体系。安全标志管理体制与运行机制如图1。

图1 安全标志管理体制与运行机制Fig.1 Work system of MA/KA management

1）国家层面。应急管理部相关司负责安全标志中介机构资质管理并监督检查，国家矿山安全监察局相关司负责指导并监督安全标志管理工作。

2）省级层面。省安全监管部门、省级煤矿安监机构按职责监督指导安全标志工作，对安全标志设备生产企业开展日常监督，对矿山执行安全标志制度开展监管监察。

3）安全标志审核发放机构层面。受理安全标志申办申请，依据相关国家标准、行业标准和矿山安全有关规定，履行安全标志审核发放实施规则规定的合格评定程序，对合格的矿用设备发放安全标志并公告，对安全标志持证企业进行监督，为国家层面、省级层面监管监察提供支撑。其中，受理环节征求省级层面意见，工厂评审环节接受省级层面监督，设备检验环节由具有资质的检验机构承担。

4）企业层面。矿山企业必须采购、使用取得安全标志的设备，设备生产企业按照安全标志管理要求取得安全标志才能销往矿山。现行安全标志管理工作体系与安全治理要求和优化营商环境要求尚存在差距，制度定位、责任主体和管理边界尚不够明晰。

2 世界主要采矿地区矿用设备安全准入制度

2.1美国

美国的矿用设备安全准入制度采用行政审批管理。根据《1977年联邦矿山安全与健康法》、《1969年采矿法》、《1977采矿法》等法律法规规定，井工煤矿、金属矿山的矿用设备必须经检测、评价与审批，获得安全标志后方可使用。劳工部矿山安全与健康监察局（MSHA）负责批准和认证矿用设备并依法开展监察，下设认证中心负责准入审批和认证具体工作。认证中心依据《联邦法典》、“矿产资源卷”规定的目录、检测方案、审批流程等要求开展矿用设备认证，对获得MSHA安全标志的生产企业进行监管，同时在联邦标准和法规制修订、MSHA研究项目提供技术支持。

2.2印度

印度的矿用设备安全准入制度与美国大致相同，采用行政审批管理。根据《1952矿山法》、《1957年煤矿规程》、《1961年金属矿山规程》、《2010电力法案》等法律法规规定，矿用设备必须通过认证后才能在印度市场进行流通和下井使用。劳工部矿山安全管理总局（DGMS）负责对矿山安全、工人的福利和健康进行监督管理，承担矿用设备认证工作。DGMS依据劳工部颁布的矿用设备《审批政策》规定的安全认证设备目录、程序、要求等开展矿用设备认证，并对认证通过的设备进行监管。印度对重要的矿用设备在通过认证后还需DGMS对每个使用矿井进行逐一审核。

2.3 俄罗斯

俄罗斯的矿用设备安全准入制度采用强制性认证与行政审批双重管理。根据俄罗斯、白俄罗斯、哈沙克斯坦等国组成的海关联盟有关协议规定，矿用设备必须取得CU-TR认证合格标志后方可在海关联盟内销售；根据《俄罗斯联邦危险生产项目工业安全法》、《关于在俄罗斯联邦领土范围内危险生产项目工业安全保障措施的决议》、《煤矿和油页岩矿安全规程》等法律法规规定，矿用防爆电气等防爆设备在CU-TR认证的基础上还要取得俄罗斯联邦生态、技术及核监督局的危险设备安全许可。俄罗斯实施矿用设备CU-TR认证的机构是国家煤矿设备和防爆电气认证中心。

2.4 澳大利亚

澳大利亚的矿用设备安全准入制度与俄罗斯大致相同，采用强制性认证与行政审批双重管理。根据《煤炭法》等法律法规规定，矿用设备必须取得IECEx或ANZEx认证，方可使用。澳大利亚矿产资源主要分布在新南威尔士州和昆士兰州，矿山安全监管职责主要在州政府，由州政府管辖的认证机构从事认证。同时，提升机、带式输送机等重要机电运输设备下井前还需州政府煤矿管理部门下属的专业技术机构审核并完成设计注册和设备注册。

2.5欧盟

欧盟的矿用设备安全准入制度采用根据强制性认证管理。根据欧盟颁布的94/9/EC指令（ATEX指令）规定，在潜在爆炸性环境中使用的矿用设备必须按照ATEX指令要求履行认证程序，取得CE标志，方可使用。目前欧盟中多数发达国家已不再开采煤矿，矿用设备主要用于出口，为打破贸易壁垒、提高贸易便利化，执行ATEX指令的认证机构由欧盟委员会统一进行市场化调节，认证机构由所在国政府授权，欧盟委员会公告。

2.6 国内外矿用设备安全准入制度共性分析

1）世界主要采矿地区均建立了相应法律法规对矿用设备实施的强制性安全准入管理。均要求矿用设备除必备的安全性能外，还必须适应矿山高危环境的特殊安全要求，如矿山安全规程、矿用设备标准规范等。与我国安全标志管理相同。

2）除欧盟外的世界主要采矿地区的矿用设备安全准入制度均由矿山安全监管监察部门负责管理并监督，具体审核工作由其下设或管理的专业技术机构负责。基本与我国安全标志管理相同。

3）欧盟由于自身矿用设备需求较小，将矿用设备与其他一般工业产品一同纳入强制性认证管理，认证机构由政府管理、数量由市场调节，依据相关法律法规及煤矿安全要求独立开展认证工作。基本与我国强制性产品认证管理相同。

4）矿用设备安全准入审批程序基本按照合格评定程序，对设备进行技术审查、检测检验，对生产企业进行工厂评审，对审核合格的设备发放合格标志及证书，并在证书有效期内开展监督。与我国安全标志管理相同。

3 我国工业产品安全准入管理

3.1 工业产品生产许可证制度

生产许可证是国家利用行政许可手段建立市场安全准入制度，遏制不具备基本生产条件的市场主体生产的假冒伪劣产品流入市场。《工业产品生产许可证管理条例》、《工业产品生产许可证管理条例实施办法》等规定了产品目录、审查要求、证书标志与监督管理。国家市场监管总局依法负责全国工业产品生产许可证的统一管理。近年来，国家持续压减管理目录并简化审批程序，目前目录共10类产品，由国家市场监管总局实施5类、省级市场监管部门实施5类。

3.2 认证制度

1）强制性产品认证。2001年，根据世贸协议和国际通行规则，我国统一国内产品安全认证和进口商品安全质量许可两项制度，实施强制性产品认证制度，由国家公布统一的目录，确定统一使用的国家标准、技术规则和实施程序，制定统一的标志，规定统一的收费标准。根据《认证认可条例》、《强制性产品认证管理规定》等法规，由国家认证监管部门统一管理，负责制定目录、认证实施规则、认证标志及证书、指定认证机构和检验机构。目录内的产品必须实施强制性的检测和审核并合格后，方可出厂、销售、进口或者使用。

2）国推认证制度。国家认证监管部门会同国务院有关部门通过联合制定部门规章或规范性文件，建立的一个行业内自愿性产品认证制度，在本行业内统一目录、统一标准、技术规则和实施程序、统一标志。具有国家统一推行、行业主管部门引导、认证机构实施与监督、企业自愿申请的特点，具有行业权威性。同时制度建设和推出速度快，可以迅速解决与国计民生有关的较为迫切的认证制度建设需求。产品目录、认证实施由国务院有关部门会同国家认证监管部门制定，认证机构由国家认证监管部门会同国务院有关部门确定。近年来，相继建立了20余类产品及体系的国推认证制度。

3）自愿性产品认证。国家认证监管部门对未列入强制性认证、国推认证的工业产品实施自愿性产品认证。认证机构以市场导向，在认证领域内自行制定认证实施规则并开展认证，企业自愿申请。国家认证监管部门负责认证机构的设立和监管，涉及国务院有关部门职责的，征求有关部门意见。目前建立了21类产品认证领域。

4）认证制度所有者。由社会第三方根据行业管理要求，结合政府监管制度制定准入管理实施规则并组织相关机构实施的一种认证方式。如国际汽车行业IATF 16949、电信行业TL 9000。我国目前将制度所有者列为认证管理的重要发展方向，研究推动建立专业、特色、独立的认证制度所有者机制，促进认证行业全面发展。

3.3 典型工业产品与矿用设备的比对分析

分别选取各类我国工业产品安全准入制度中的典型产品与矿用设备安全准入管理进行比对分析，为制度改革创新提供有益借鉴。典型工业产品与矿用设备安全准入管理的共性分析见表2。

表2 典型工业产品与矿用设备安全准入管理的共性分析Table 2 Comparison of safety access management between typical industrial products and mine equipment

4 矿用设备安全准入制度改革需关注的重点

1）健全部门规章及规范性文件，承接和细化《安全生产法》相关要求，明确管理制度定位。

2）厘清各方职责。科学界定政府、行业组织、中介机构、矿山企业、设备生产企业等各相关方职责，明确安标审核发放机构和检测检验机构的管理方式，强化事中事后管控。

3）科学处理矿用防爆电气强制性认证与安全标志管理的关系。探索在采信强制性认证结论的基础上增加矿山井下特殊安全要求，借助认证体系完善安全标志管理体系。

4）发挥安全标志管理推动行业科技进步的作用。健全矿用新设备管理机制，形成适合新设备推广应用、满足智能化特定需求的推动科技进步工作机制。

5 我国矿用设备安全准入制度改革思路探究

5.1 探索向行政许可管理改革

以《安全生产法》、《煤矿安全规程》等法律法规为基础，参照我国特种设备管理方式，借鉴美国MSHA准入制度，将矿用设备安全准入管理转变为行政许可事项，形成事前准入、事中和事后监管监察全生命周期管理。具体管理工作按照国家工业产品行政许可管理方式运行。

行业主管部门负责安全准入制度顶层设计与监管，制定部门规章，对相关机构、工作规则、从业人员等提出要求；制定统一的基本规范、目录。审批机构为行业主管部门下设事业单位，负责制定实施规则，开展审批与监管具体工作，制定矿用新设备管理方案，管理技术人员，提供统一信息化服务，制修订技术标准。

5.2 探索向国推认证改革

根据我国认证认可和国推认证管理要求，参照铁路产品等做法，将矿用设备安全准入管理转变为国推认证，纳入我国认证认可体系。具体管理工作按照国推认证方式运行。行业主管部门负责准入制度的监管，会同国家认证监管部门发布部门规章，管理并监督准入制度执行，提出检验认证机构从业条件、退出机制、工作规则、从业人员要求及认证基本规则、矿用新设备管理方案等，制定目录。

国家认证监管部门负责安全准入认证方面的监管和综合协调，会同行业主管部门批准认证机构并对认证具体工作进行监督。认证机构承担认证及监督管理具体工作，开展新设备认证与持证监督工作，开展纳入矿用防爆电气“3C”认证工作，参与技术标准制修订。

5.3 探索向制度所有者改革

发挥第三方行业组织作用，将矿用设备安全准入管理转变为认证制度所有者，在行业主管部门管理下实施具体审核发放工作。行业主管部门负责安全准入制度顶层设计与监管，制定部门规章，对审核发放机构条件、工作规则、从业人员等提出要求；制定统一的基本规范、目录。

行业组织代表各相关方利益，负责制定、管理审核发放实施规则并监督规则执行情况，根据行业主管部门的规定确定审核发放机构并监督，制定矿用新设备管理方案，管理有关技术人员，发布获证信息，提供信息化服务，制修订技术标准。审核发放机构承担审核发放及监督管理具体工作，开展新设备认证与持证监督工作，开展纳入矿用防爆电气“3C”工作，参与技术标准制修订。

6 结 语

通过比对借鉴世界主要采矿地区安全准入制度和我国特种设备、消防产品、铁路产品、环境标志产品和制度所有者等准入管理方式，探索提出改革思路，为我国矿用设备安全准入管理制度的改革创新提供有益参考。在探究过程发现，如何构建市场自律、政府监管、社会监督互为支撑的矿用设备安全社会共治机制上还需持续研究，以进一步发挥准入制度的支撑保障作用。