新发展格局下兰州市行政区划改革的战略思路研究

赵 彪，王开泳

（1.中国科学院地理科学与资源研究所 区域可持续发展分析与模拟重点实验室，北京 100101；2.中国行政区划与区域发展促进会，北京 100044）

引言

当今世界正在经历百年未有之大变局，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期[1]。习近平总书记根据中国发展阶段、环境和条件的变化，提出并多次强调要加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这是事关全局的深层次系统性变革，对经济基础与上层建筑之间的呼应互动提出了更高要求。作为国家政权建设的基础性制度框架，行政区划深刻影响中国城市与区域发展的空间格局，推动行政区划更深层次改革是构建新发展格局的重要战略任务。

兰州地处中国陆域版图的几何中心，是胡焕庸线以西最重要的中心城市之一。然而，河谷地形的限制对兰州市的转型发展产生了复杂的现实影响，亟待打通淤点和堵点。在双循环推进的背景下，以兰州行政区划改革为新动力，推动新时代西部大开发形成新格局、黄河流域生态保护和高质量发展再上新台阶迫在眉睫。

当前，行政区划优化设置日益成为学界和政府共同关注的热点话题，党的十九届四中全会进一步指出，要“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系”。国外相关研究多集中于政治地理学、公共行政学、人文地理学、区域政治学等学科，更加关注大都市区等城市化程度较高地区的行政区划问题[2-6]，认为城市的布局与管理是决定国家和区域经济社会发展的重要因素。在高度城市化发展的过程中，英国、德国、法国等国家都进行了大规模的城市空间布局调整[7-8]，并且许多国家都制定了城市空间布局规划的相关战略或政策，如欧盟的欧洲空间规划研究计划（SPESP）、爱尔兰的国家空间战略以及荷兰的空间发展规划等。中国长期实行的是等级化城市管理体制，更加强调按行政系统来管理城市经济，直接影响当前城市化的发展进程。国内学者的相关研究主要集中在行政区划调整效应、改革思路，以及行政区划与城镇化、行政体制改革的关系等方面[9-14]。普遍认为行政区划在中国城镇化发展过程中发挥了重要作用，改革行政区划设置将对央地关系、府际关系等产生重要影响，有助于解决空间关系、区际关系不协调等问题，促进空间整合与国家治理体系现代化。

通过梳理相关文献可知，行政区划优化是推进城市化高质量发展的重要因素，已取得了大批高质量的研究成果，但仍存在以下不足：国外研究主要集中在大都市区等城市化程度较高的地区，国内研究主要集中在长三角、珠三角、京津冀等东部地区，中西部地区中心城市和城市群的行政区划优化研究较为薄弱，关于西北地区的研究更是十分缺乏；现有研究对不同区域的空间异质性考虑不足，主要集中于平原地区城市，而山地和高原是构成中国地貌基本轮廓的主体，占全国陆地面积的59%[15]，对行政区划调整所涉及的多重关系的阐述有待进一步深化。为弥补当前研究的不足，本研究以中国西部典型河谷型城市——兰州为案例，分析兰州市行政区划的特征、问题及行政区划调整的重点方向，以期为兰州市高质量发展和双循环推进提供决策参考，对于指导河谷型城市的转型发展和中国未来行政区划改革也具有重要的借鉴意义。

1 兰州市行政区划设置的基本特征及其主要问题

1.1 兰州市行政区划设置的基本特征

兰州市是黄河上游最大的工业城市，总面积13 083 km2，其中市辖区面积1 630 km2，第七次人口普查数据显示，兰州市常住人口为435.9万人，下辖城关、七里河、西固、安宁、红古5区和永登、榆中、皋兰3县。当前，兰州市行政区划设置主要存在以下特征：

一是“两山夹一河”的地形导致市辖区东西狭长。兰州市位于陇西黄土高原、青藏高原、内蒙古高原的交汇地带，黄河穿城而过，南北群山环抱。“两山夹一河”的地形使兰州市辖区形成了东西狭长的带状组团式城市格局，东部的城关区政府到西部的红古区政府直线距离在90 km以上，南北最窄处不足5 km，呈西北—东南向的葫芦型河谷城市特征。这种沿河分布的特征导致城市扩展模式主要为东西水平外溢式，受河谷地形的束缚十分明显。

二是市辖区紧邻省界和地州交界地区。除榆中、皋兰和永登县外，兰州市辖区还与甘肃省定西市临洮县、临夏回族自治州永靖县和青海省民和回族土族自治县相邻，5个市辖区中有3个位于省界或地州交界处。兰州市辖区南北两侧是大山，东西则紧邻省界，向西红古区与青海省毗邻，向东距宁夏自治区边界最近处甚至不足150 km。受行政边界以及甘肃省西北—东南向长条型政区格局的影响，兰州市对河西走廊、陇东南地区的辐射带动作用不强，兰州都市圈的经济腹地也相对有限。

三是行政区与功能区交叉叠置且距离较远。2021年，兰州市共有1个国家级新区、2个国家级开发区和5个省级开发区，各类功能区数量较多且与行政区交叉重叠，造成了园区规划与城市片区规划相互影响、产业开发与城市片区建设不相匹配等诸多问题。如兰州高新区和兰州开发区分别规划了“一区五园”的空间布局，几乎涉及兰州所有的县和市辖区；兰州新区包括永登县的中川镇、秦川镇、上川镇、树屏镇和皋兰县的西岔镇、水阜镇共6个镇，受地形等因素的影响，兰州新区到中心城区的距离在50 km以上，明显存在空间距离较远的问题。

1.2 兰州市行政区划设置存在的突出问题

一是市辖区规模过小，严重制约兰州城市综合实力提升。“两山夹一河”的狭窄地域，使兰州市辖区可建设用地规模有限，城市发展面临严重的空间不足的问题。在狭小的河谷盆地又分布着大量的政府机关、大型工业和商业设施，居民生活、工农业生产和生态保护用地之间的矛盾日益突出。人地矛盾日渐突出的表现就是抬高了城市的发展成本，导致人口流失和企业难以进入，进而影响城市发展的质量和效率，城市发展速度迟滞。具体表现为：在产业发展方面，传统产业比重较大，国有经济占比较高，外向型经济发展缓慢，2019年产业结构比为1.82∶33.32∶64.86，传统企业难以升级，现代工业企业又难以引入，导致近年来兰州“工业塌陷”的问题十分突出。改革开放以来，随着城市化水平的提升，兰州市工业产值占地区生产总值比重从1978年的72.71%降至2019年的26.43%，降幅达46.28%。然而，2019年兰州市的工业总产值仅为749.98亿元，人均工业产值比全国平均水平低2 849元，很大程度上说明，兰州市的产业结构是工业化发展不足、第二产业体量不够导致的，而非工业化进程结束的表现。虽然大规模的城市化还在进行，但由于缺少工业的支撑，兰州经济发展面临诸多困境。人均地区生产总值从1978年全国平均水平的2.77倍，降至2019年的1.06倍，经济总量排名也降至全国90名以后。在人口流动方面，由于城市空间的“外溢式”扩张受到地形因素的刚性限制，城市住宅用地、工商业用地成本相对较高，抬升了居民生活成本。城市发展空间与传统重化工企业的相互交织，产生了生活环境质量下降等问题。又由于工作机会减少等因素，兰州人口集聚能力不强，资金、技术、人才等生产要素流失现象严重。在生态环境方面，受河谷地形的影响，兰州市的工业体系以石化、冶金工业为主导，在狭小的市辖区范围内分布着近千家高污染企业，导致一段时间内大气环境污染问题严重，而盆地地形产生的厚逆温层又抑制了下层空气污染物的扩散，加剧了兰州的城市污染。这些因素都在不同程度上抑制着投资和移民的进入。

二是市辖区结构不合理，显著影响兰州城市高质量发展。兰州市虽然有5个区，但沿河发育导致市辖区呈现出长条状、隔河而治、大小悬殊等特征，不利于城市发展质量的提升。具体而言，在交通出行方面，对外通道结构单一，东西向交通压力巨大，难以形成便捷高效的道路交通网络，加快了兰州市区道路交通基础设施的折旧速度，出现频繁修路等问题，导致道路拥堵和交通事故频发。兰州“哑铃式”的城市形态，在城市最窄处形成蜂腰路段，由城关区往返七里河、安宁、西固方向的大量车流在文化宫附近交汇形成瓶颈地段，交通压力明显较大。在公共服务方面，中心城区人口密度大，“七普数据”显示，仅城关区常住人口就有148.40万人，建成区人口密度高达1.97万人/ km2。此外，七里河区和安宁区的建成区人口密度也均超过了1万人/ km2。“土地配置一般是每人100 m2、每万人1 km2，100万人口的城市建成区面积就是100 km2。”[16]人口密度过大明显影响居民生活质量和兰州城市品质的提升。以公交线设置为例，带状组团特征导致大量的公交线路集中在黄河两侧人口密集、商圈集中的西津路、庆阳路等黄金客运线路上，加剧了居民出行难和停车难问题。

三是兰州新区与市辖区距离过远，导致兰州转型难度较大。沿黄河线性空间扩张造成的城镇结构，使兰州城市“孤立少援”的特征尤为突出，寻找新的发展空间是多年来困扰兰州的重要命题。面对这个困境，兰州在北部的秦王川盆地建设了兰州新区，然而由于兰州新区到市辖区距离较远（通勤距离在50 km以上），受中心城区的辐射带动作用相对有限，直接影响兰州新区在缓解兰州“大城市病”方面作用的发挥，不利于兰州市辖区的转型发展。对兰州新区而言，因中心城区带动能力不强，兰州新区更加需要通过工业化和城市化水平的提升来吸引人口和产业的聚集。然而，兰州新区实行的管委会体制导致其在社会管理、生态环境、配套设施、公共服务等方面存在较多不足，直接影响人口和产业的进一步集聚，不利于兰州新区的转型发展。当前，兰州市的转型发展面临着两难的问题：一方面，兰州中心城区面临着综合承载能力不足的问题，亟须突破“两山夹一河”的地形限制；另一方面，兰州新区面临着内生发展动力不足的问题，难以有效集聚人口和产业。为增强中心城市经济和人口承载能力，甘肃省和兰州市采取了多种措施，包括对兰州新区下放省级经济管理权限，向东重点建设榆中生态创新城，向北跨山向皋兰县的忠和镇、九合镇方向发展等。2019年，忠和、九合两镇的县本级税收收入达到27 386万元，占皋兰县税收总收入的48%。但这些措施仍未使兰州完全摆脱传统的沿河发展的路径依赖，未能回答如何突破兰州当前发展面临两难困境的问题。这就需要进一步探究兰州市转型发展的关键症结所在。

2 兰州转型高质量发展的关键症结及其改革方向

2.1 市辖区设置不合理是制约兰州转型发展的关键症结

综合承载能力不足是兰州城市发展面临的主要问题。由于位于河谷地区，在城市规模持续扩张的过程中，出现生产空间与生活空间、生态空间相互混杂重叠，传统产业动力失速，新兴产业难以培育，中心城市与外围腹地相互分离等问题[17]。兰州的城市规模和空间结构受河谷地形的束缚十分明显，在长期发展的过程中，逐渐形成了与传统发展模式相适应的行政区划格局。城市空间结构与行政管理体制是相互影响、相互作用、相互制约的关系，空间结构特征限定了行政区划格局，而行政区划格局又强化了空间结构特征，使城市经济发展难以摆脱传统产业的路径依赖，城市发展空间狭小与分散的问题造成了经济效率的损失，而行政区划格局不合理的问题又抬高了工业化和城市化的体制成本。如图1所示，由于兰州市城市扩张主要是沿河水平外溢式，更容易产生空间问题和体制问题，受规模不适度、功能区混杂等因素的影响，一是增加了运输成本，影响资源要素的正常集散，造成城市内通外联能力减弱，经济腹地狭小，辐射带动能力不强；二是由于发展空间不足、地质灾害风险大、产业空间组织效率较低等因素，难以产生集聚经济和规模经济，容易造成产业规模和结构不合理的问题；三是增加了就业和通勤成本，造成资金、技术和人才等高端生产要素流失，使城市规模和城镇体系难以做大做强。

图1 兰州的转型发展困境

推动兰州转型发展，既要重视空间结构的转型，又要重视治理方式的转型。空间结构转型是指要改变传统的“一字型”城市格局，培育新的经济增长极，逐步缓解中心城区发展面临的诸多问题；治理方式转型则是指通过行政区、功能区的优化调整，降低工业化和城市化的体制成本，拓展城市发展空间，提高行政管理效率。空间结构转型与治理方式转型密切相关，空间结构转型要求对治理方式进行变革，而治理方式转型又会推动空间结构的全面转型。空间结构转型重点在于解决城市规模不适度和结构不合理问题，治理方式转型则主要是从城市市辖区、功能区设置等方面推动空间结构转型，为全面转型升级、区域经济高质量发展提供重要支撑。对兰州市而言，既要有效拓展城市发展空间、推动空间结构转型，又要加快市辖区优化设置，促进治理方式转型。兰州新区等功能区的相继设立，对空间结构转型起到了一定作用，但并未从根本上解决兰州发展面临的诸多问题。因此，科学合理的市辖区设置就成为了兰州市转型发展的关键所在。

在农村语文的教学过程中还要渗透一定的科学知识，因为我国的农村教学情况比较复杂，有的农村教学环境还算不错，有多媒体教学设备，而有的偏远农村由于地理环境的限制，教学环境非常恶劣。很多学生在成长过程中由于没有受到更多科学方面的教育，在看待一些事物的时候，还是模仿农村监护人的思维进行，很多的事物都严重地误导了学生。

2.2 兰州新区行政区划调整是兰州转型发展的重点方向

科学合理的市辖区设置是兰州供给侧结构性改革的重要方面，有助于降低物流成本、劳动力供应成本以及各种资源要素成本，缓解当前要素成本快速上升、创新能力不足、资源环境约束增强等突出问题。兰州新区拥有空间优势和空港优势，电力和天然气资源充足，引大入秦工程解决了用水问题，具有资源丰富、要素成本低、市场潜力大等比较优势，可从根本上使兰州摆脱河谷地形的束缚，优化兰州—西宁城市群和兰州大都市圈城镇体系，是推动兰州增长方式转型和发展动力转换的重要战略方向。

自2010年以来，兰州新区经济总量占兰州市的比重始终在10%以下，存在着经济总量不大、发展质量不高、产业结构不优等问题，对兰州市转型发展的引领带动作用并不明显。究其原因，这既与兰州新区生态环境基础薄弱、距离中心城区较远等因素有关，也与兰州市行政区划改革滞后密切相关。由于实行的是管委会体制，兰州新区更便于推动招商引资、土地开发、企业服务等经济工作。虽然所辖乡镇多已整建制委托兰州新区代管，但在行政区划上仍隶属于永登县和皋兰县，这使兰州新区在社会管理、生态环境、配套设施、公共服务等方面存在较多不足，造成了新区要素资源吸纳能力较弱等问题。在土地报批方面，同一片土地审核手续十分复杂，属于永登范围内的由永登县申报，属于皋兰范围内的由皋兰县申报；在管辖关系方面，现在中川、秦川等镇的人大、武装、精准脱贫等事务还与永登县有关系，人大代表、政协代表还归永登县人大或政协管理，由于永登县秦川镇托管着皋兰县西岔镇的3个村，这3个村的脱贫攻坚验收工作也是皋兰县负责，秦川镇先要把部分情况向西岔镇汇报，再由西岔镇向皋兰县汇报，行政管理成本显著增加；在群众办事方面，许多群众在新区买房、工作，但许多事情还需要到永登县或皋兰县办理，如残疾人服务事项方面，部分程序性工作因办理流程和权限仍需与永登县或皋兰县对接，这给群众和镇政府日常工作开展都带来诸多不便。

本研究认为兰州新区发展的关键在于降低发展成本，提升公共服务水平，通过吸引人口和集中产业，促进集聚经济和规模经济的产生，激活新区的内生发展动力，而行政区划问题则是影响兰州新区工业化和城市化发展的关键症结。通过调整行政区划，可有效改变兰州市辖区规模过小、空间结构不合理、行政区与功能区重叠等问题，为兰州新区工业化和城市化发展提供体制保障。当前兰州新区实际运行的是“兰州新区—园区—镇”的行政体制（图2），新区成立3个园区，通过园区管理镇，而园区大部分工作是靠镇政府完成的，虽然成立了“街道”（没有报批），但“街道”只管理党建，公共服务、社会管理（如居民户口、疫情防控）等职能都由镇负责，造成镇政府的工作压力较大。三个乡镇则存在着“皋兰管不着、永登不管了、园区管不好”的复杂问题。将兰州新区由“新区—园区—街道、县—乡镇”的“两张皮、两套车”管理体制逐步转为具有行政区划代码的“市辖区—街道”管理体制，对区域经济发展具有重要意义。具体而言：

图2 兰州新区与兰州市的关系及其管理体制

一是培育甘青宁结合部新增长极和动力源，根本改善兰州河谷型城市发展困境。兰州新区由功能区转为行政区，对于推动公交运输、教育、医疗、社保等基本公共服务的统一管理运营，增强兰州新区对人口和产业的吸引力，促进就业数量和居民收入水平的增加等方面都有重要意义。在教育方面，由于兰州新区所在的6个镇存在着皋兰县管、永登县管、新区托管等多种模式，永登县树屏镇、上川镇学校与皋兰县、兰州新区内部学校办学条件差距较大，新区托管的中川镇、秦川镇54所学校校舍建设较好，教师待遇也相对较高，如兰州新区人均教师绩效工资每月要比皋兰县多2 500元，人均乡镇岗位津贴每月多200元。兰州新区转为行政区后，对于改善新区学校办学条件，优化教师资源配置，畅通学生升学渠道，加大新区与中心城区的教育联动，推进一体化办学、名校办分校都具有重要的现实意义。在用中心城区优质资源带动兰州新区教育发展的同时，也要把中心城区因资源不足引起的就学压力向新区释放，缓解中心城区发展压力，让老百姓享受到更多更优质的发展成果。

二是提升兰州新区与兰州市的一体化发展水平，优化兰州—西宁城市群城镇体系。行政区划调整后，兰州市在产业布局、城市规划、资源整合等方面的统筹调度能力更强，便于打通区域内的交通和行政阻隔，以联通、高效的综合交通网络降低城市人流、物流综合成本，提升兰州新区与中心城区的经济一体化水平，改善兰州新区距离过远的短板问题，以新增长极和新动力源的培育拉动经济内循环。兰州新区是兰州、西宁与银川之间重要的潜在增长极，是未来兰州市工业化和城镇化的主平台，推动兰州新区行政区划调整，能够充分发挥兰州新区幅员面积广、人口多、建设用地条件好等优势，加快建设以兰州新区为中心0.5—2 h互通的快速交通圈，打造以兰州中心城区、兰州新区为中心的兰州大都市圈，深化与西宁、白银等重点区域合作，进一步促进资源要素的合理流动，加快补齐甘青宁区域发展短板，激发兰州—西宁城市群城市经济发展动力。

三是降低经济社会发展体制成本，提升行政管理效率。行政区划调整后，可以通过对“新区—园区—街道”“市—县—镇”两套管理体系的整合，转变政府职能，降低企业发展成本，包括地租成本、就业和通勤成本、运输成本等，加快新兴产业和龙头企业培育，提升新区对人口、资金、技术等生产要素的吸引力。以中川镇为例，中川镇地处新区开发建设核心区域，由中川园区统一领导，各项事务向中川园区汇报，接受中川园区监督检查。但实际工作中，由于中川园区不是行政区，诸多事项不得不由中川镇管理实施，这就使中川镇经常兼顾“县处级”和“乡科级”两层事权，容易造成权责不明、推诿扯皮的局面。中川镇行政区域内虽已设立社区和街道，但关系到民生的民政救助、社会保障、计生服务等社会服务事项均在乡镇办理，加之新区近几年外来人员和流动人口增多，造成乡镇人员队伍不变、工作压力激增，社区有居民却不能服务、想服务却没有权限的局面。又由于兰州新区托管的镇没有纳入机构改革范围，使兰州新区托管的西岔镇、中川镇、秦川镇教育、卫生系统核定编制较少，使用了大量的政策性项目人员，长期未纳入编制管理，不利于干部队伍稳定和公共服务水平的提升。

3 以兰州行政区划改革为动力加快构建新发展格局

3.1 提升西北与西南一体化水平，培育南北联动、东西互济国内大循环的新动力源

兰州地处西北中心地带，是沟通中国近西部和远西部、西北与西南、中东部和西部的枢纽城市，也是沟通丝绸之路经济带和西部陆海新通道的战略要地（图3）。兰州是中国黄河上游多民族经济开发区的核心城市，凭借其控扼东西南北4个战略方向的关键地位，兰州行政区划调整对于双循环新发展格局的构建具有重要意义。以兰州为地理中心半径500 km范围内自成一极，辐射影响着甘青宁陕近9 000万人口的城镇化进程，是国家实施西部大开发战略的重点地区。行政区划调整有利于提升兰州市作为中心城市的集聚力、竞争力和活力，充分发挥兰州市连接东西、沟通南北、辐射西北的区位优势，打造联动兰州—西宁城市群、成渝地区双城经济圈、关中平原城市群的新增长带，推动西南地区与西北地区融合发展，构建贯通交汇丝绸之路经济带、西部陆海新通道、京包—包兰发展轴的对外开放大通道和国家向西向南开放新高地，为国家双循环发展提供现代化的物流基础支撑、陆基战略支点和对外开放门户枢纽。

图3 兰州市在新发展格局中的重要战略区位

3.2 构建近西部与远西部的关联纽带，打造胡焕庸线以西国家纵深开放的战略支点

兰州—西宁城市群是胡焕庸线以西最重要的城市群，作为兰州—西宁城市群的中心城市，兰州自然也成为解决西北发展和破题胡焕庸线的重要支点城市。2013年以来，西北地区的经济增长速度普遍低于全国平均水平，西北的地区生产总值从占西南地区的70%以上降至不足55%，西北同时面临着“南北不平衡”和“东西不平衡”的双重压力。如图3所示，甘肃省作为诸多地缘板块交错的西北内陆省份，有效地将宁夏、新疆、青海、内蒙古等少数民族聚居地相互隔开，扼守着中原腹地通向西北边疆的咽喉要道，对“稳藏固疆”具有重要意义。兰州是甘青宁地区最大的中心城市，如果兰州崛起，必将有力带动甘肃发展，乃至西北地区以及黄河上游地区的快速发展。而靠西北各个城市“单打独斗”，效率将非常低，人口、资金、基础设施等发展要素都处于分散状态，规模体量小且产业关联度差，难以有效吸引外来投资。通过兰州市行政区划调整，有利于发挥兰州新区位于兰州、西宁、银川3个省会城市共生带中心的区位优势，也有利于把兰州市的区位优势、交通优势转化为经济发展优势，培育西北地区的核心增长极，辐射联动西宁、银川等城市共同发展，进而与成都、西安、乌鲁木齐等城市相互呼应。

3.3 优化兰州—西宁城市群城镇体系，激活中国北方新一轮高质量发展的新增长极

区内消费需求市场小且与外部市场距离远，是制约西北地区发展的重要因素。由于到消费市场距离远，生产与消费距离较远，推高了人流和物流成本。甘肃发展的滞后，也与省会兰州面临的困境密切相关。省会大而不强，首位城市孤立发展，缺乏有足够实力的城市体系支撑，加之甘肃省地级城市的线状空间分布特征，难以形成集聚效应和规模效应，所以无法强有力地带动区域经济的发展。兰州市行政区划调整，将有利于解决户籍人口城镇化率偏低、区域发展不平衡等突出问题，在西北腹地培育出强大的新需求动能，将自身比较优势转化为生产优势，缓解西北生态脆弱地区人与自然的矛盾，切实贯彻甘肃省“中心带动”的区域发展战略，在促进兰州市产业发展的同时，也将有效提升兰州市的辐射带动能力，提高兰州都市圈、兰州—西宁城市群的工业化和城市化发展水平。如兰州新区纳入市辖区后，将有利于兰州市城市职能培育，提升兰州新区的交通便捷度，构建榆中—中心城区—兰州新区的网络化城镇体系等。

3.4 提高兰州综合承载和资源优化配置能力，探索形成引领西北转型发展的新路径

兰州是西陇海兰新经济带上重要的一级节点城市（图3），是内地通往青海、西藏、新疆等省区的交通要冲，陇海、兰新、兰青、包兰、兰渝和将要建成的兰成等铁路干线交汇于此，是西北地区最大的综合运输枢纽。兰州在科研、教育、政治、军事、地理位置都有优势，然而由于产业发展与资源禀赋空间分离的突出问题，资源就地加工能力有限，城市综合承载和资源优化配置能力不足。以物流行业为例，受工业经济下行、交通堵塞等因素影响，中心城区部分物流站场停用，导致部分物流企业长期合作的客户搬离或物流需求不足，物流配送车辆限行，运输成本上涨。此外，部分快递企业还面临着员工流动性大、招人困难等问题，这是阻滞物流产业发展的重要因素。兰州市优越的区位并未带动物流等相关产业的快速发展。兰州市行政区划调整，将有利于中心城区功能疏解，为城市化、工业化寻找新的发展空间，有效降低城市发展成本，如兰州新区纳入市辖区后，将加速推进新区与中心城区、周边县市的互连互通，逐步将现有西北最大的货运编组站迁至兰州新区，构建以兰州新区为核心，涵盖兰新—兰渝、包兰—兰成、兰青—陇海铁路的“米字型”枢纽，主动协调渝新欧、汉新欧、郑新欧、蓉新欧等货运班列在兰州集结编配，并可结合航空、铁路、高速等优势，将其打造成为多式联运中心、中欧班列集结中心、铁路口岸服务中心、国际快件中心，有力地提升新区对产业和人口的吸引力，进而也将有效疏解中心城区人口、交通、产业负荷过重的问题，提升兰州的辐射带动能力，在西北形成高质量发展的重要增长极。

4 结语

改革开放以来的行政区划调整带来了局部效益，然而从整体来看，现行行政区划仍在不同程度上制约着区域经济发展，需要进行整体考虑和研究，推动深层问题的解决。2013年，习近平在党外人士座谈会上指出，“全面深化改革是一项复杂的系统工程，需要加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革关联性、系统性、可行性研究”。本研究注重用系统思维方法关注双循环新发展格局的构建，认为西北地区是中国畅通国内国际双循环的重点区域，也是薄弱环节。其中，以兰州为核心的兰州—西宁城市群又是重中之重。兰州的发展对于加强西北地区与西南地区合作互动，促进兰西、成渝、关中平原城市群协同发展，打造引领西部地区开发开放的核心三角引擎具有重要意义。具体而言：一是有利于激发强大的新供给动力，发挥西北地区人力成本较低、能源丰富、物流便捷的比较优势，降低经济社会发展的体制成本，培育自身优势产业，融入全国产业链大循环；二是形成强大的新需求动能，发挥甘宁陕青川交界区域城镇化潜力大、外向型经济比重低的优势，以兰州都市圈、兰西城市群的发展为龙头，融入大战略、优化大通道、搭建大平台、实现大开放，着力解决经济社会发展不平衡、不充分问题；三是培育强大的区域新动力源，发挥兰州承东启西、联南接北的区位优势，有效整合兰州、西宁、银川协同高质量发展，并依托兰州—西宁城市群，向东联动呼包鄂榆、关中平原和成渝城市群，向西辐射天山北坡和藏中南经济圈，打造胡焕庸线以西国家纵深开放的战略支点。然而，当前兰州发展面临着严重的空间约束问题，仅依靠设立兰州新区等功能区的方式难以实现空间结构的完全转型，行政区划改革得日益迫切。本研究认为科学合理的市辖区设置是兰州转型发展的关键，应逐步推动兰州新区的行政区划变革，采取科学的调整方式适时向行政区转变，促进兰州新区与兰州中心城区的一体化发展；在距中心城区较远的东西两侧河谷地区，可适时设置县级市；采取区县重组等方式，促进中心城区等优势区域实现空间扩容，进而推动兰州市空间治理体系的结构性、系统性重塑。