中部地区特大城市撤县（市）设区的治理效应研究——以武汉市蔡甸区为例

李志刚，闫登辉，栾晓帆

(1.武汉大学城市设计学院，武汉 430072；2.湖北省人居环境工程技术研究中心，武汉 430072）

引言

近年来，随着国家对治理体系和治理能力重视程度的不断提高，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，逐渐成为全党的一项重大战略任务[1]。治理（governance）是指政府的行为方式，其内在的含义是国家事务和资源配置的协调机制[2]。“城市治理”（urban governance）是国家治理体系的重要组成部分、国家安全的重要保障、经济高质量发展的重要工具[3]。通过良好的治理，政府可以实现对于城市发展的高效推动与建设。行政区划是指政府为了进行分级管理而实行的区域划分，兼具管理属性与空间属性，是实现地方治理的重要工具之一[4]。具体而言，中国现行的行政区划包括省级行政区、地级行政区、县级行政区、乡级行政区等。各行政区并非固定不变，政府会根据需要进行不同程度的行政区划调整。改革开放以来，省级行政区划调整较少，但地、县和乡级行政区划调整频率较高，其中撤县（市）设区的调整最多。撤县（市）设区多发生在大城市的边缘地区，特别是东南沿海地区。目前学界对中部地区撤县（市）设区的研究偏少，对中部与其他地区在行政区划调整上的差异关注不够。是否存在差异？为何会产生这种差异？以及差异主要体现在哪些方面？成为值得关注的问题。为此，本文选取湖北省武汉市西郊的蔡甸区（原汉阳县）为实证地，探讨其与东南沿海地区的发展模式及撤县设区的差异所在，分析其撤县设区的综合治理效应。

1 撤县（市）设区研究述评

关于行政区划调整及其对城市治理成效的研究有很多。首先，改革开放后实施的分权化改革推动了中国治理模式的重大改变[5]，形成了一种具有中国特色的区域经济现象——“行政区经济”[6]，其特征是构建以行政区边界为范围的独立经济体系。行政区经济也引发了区域竞争，导致市场分割的出现，进而阻碍经济一体化[7]。从这一视角出发，行政区划调整的一个重要目的是耦合行政区与经济区，削弱行政区划对区域发展的壁垒效应，推进区域整体发展[8]。而对于城市治理来说，行政区划调整也是一种重要资源，可以有效优化行政资源的空间配置和管理框架，实现要素资源的空间重构与优化配置[9]。目前，我国行政区划调整的方式多样，包括撤县（市）设区、区县合并和区界重组等[10]，其中最典型的是撤县（市）设区。学者们认为撤县（市）设区对治理具有正向作用，可以促进城市空间扩张[11]，解决城市碎片化现象，并对空间进行整合[12]，使城市产业布局更趋合理有序[13-15]，进而对经济发展也有促进作用[16]，不过其效应会随时间逐步减弱[17]。也有学者认为撤县（市）设区也会带来消极影响，可能引发管辖区域的急速扩张，导致政府管理效率降低，影响地方公共服务水平的提高[18]；当公共服务设施无法及时满足需求，会造成“虚假城市化”现象[19]；不仅如此，被撤县（市）自主性丧失，沦为了中心城区的“附庸”，对其长期发展有不利影响[20]。大量研究证明，中心城区在撤县（市）设区进程中往往占据更为有利和主动的位置，而被撤县（市）多处于不利态势，其发展意愿也较少被考虑[21-23]。

从全国角度看，不同地区撤县（市）设区的治理效应也不尽相同。撤县（市）设区多发生在东部沿海地区[24]，主要是为了整合县级单位的经济发展力量，增强中心城市整体经济实力。中部地区由于区域发展水平较低、同时又缺乏具有经济辐射能力的大城市，其撤县（市）设区的发生率要小于东部沿海地区[25]。部分研究认为，东部沿海地区的撤县（市）设区对城市化增长率有重要影响，中部地区的城市化则受撤县（市）设区的影响较小[26]。同时，东部和中部的撤县（市）设区对经济增长的影响也存有差异[27]。不过，对于形成这种差异性的原因，目前尚缺乏系统全面的研究。从治理成效看，东部地区的行政区划调整多具有优化城市空间结构、增强空间治理能力、加快区域开发进程、促进区域均衡协调发展、强化区域分工协作等作用[28]。中部地区特大城市撤县（市）设区的治理效应如何？则是亟待深入研究的问题。

综上所述，撤县（市）设区作为行政区划调整的最主要的方式之一，在不同地区所产生的治理效应可能有所差异。对中部地区的撤县（市）设区及其治理效应开展深入实证，可以填补目前文献所存在的一些不足。为此，本文以中部地区特大城市武汉为例，分析其撤县（市）设区的治理成效，同时总结所存在问题，并提出相关政策建议。

2 分析框架与方法

无论是东部沿海地区还是中部地区，撤县（市）设区的主要发生地是大城市核心的边缘地区，但两者的边缘地区在发展模式与特点上均存在较大差异。本文尝试引入“地方政府企业主义”（local state entrepreneurialism）的理论，用以揭示东部沿海和中部地区撤县（市）设区的差异性。首先，地方政府企业主义指的是地方政府具有企业家精神，即以企业化表述和企业化方式来实施企业化战略[29]。这种企业化倾向改变了城市治理模式中的政企互动格局，地方政府的角色发生改变，更倾向于通过加深与社会、资本的合作，引入资本参与建设和地区发展，达到发展经济的目的。其次，无论在东部沿海还是中部地区，进行城镇化和工业化都需要投入大量资金以进行公共服务和基础设施建设。为解决资金问题，地方政府往往通过差异化的工业用地和居住用地供应来实现财政收入的增加[30]，进而以高水平的基础设施吸引投资，从而实行工业化发展[31]。在这一过程中，地方政府企业主义起到核心作用，成为该进程的重要推力。最后，不同地方政府所具备的企业家精神也会有所差异：东部沿海地区由于发展较好，发展机会较多，当地政府可操作的空间较大，也更具有企业家精神；相对而言，中部地区的地方政府的企业家精神偏弱，其操作空间、奋斗动力相对偏低。

具体而言，东部沿海地区的地方政府企业主义主要表现在政府通过多方资源的利用、快速推动城镇化和工业化。政府大量吸引外资、发展集体经济、通过出让土地获得土地财政以提高公共服务水平，同时推动产业发展。形成一套以土地为核心的城市发展模式。相对而言，由于缺乏投资以及有效的发展资源，中部地区的地方政府无法通过土地财政高效且迅速地实现产城融合发展。可见，两者在发展模式上存在较大差异，在撤县（市）设区的治理效应方面可能也存在很大不同。

后文计划以中部地区特大城市武汉市的蔡甸区（原汉阳县）为例，对其撤县设区展开实证，探究其撤县设区的综合治理效应。研究主要采用“混合研究法”，依托《武汉统计年鉴（1995—2019年）》《蔡甸区土地利用总体规划（2010—2020年）》《蔡甸区统计年鉴（1991—2016年）》以及政府报告等多种资料来源，采用“比较分析”（comparative analysis）的视角，对研究对象予以解析。笔者对蔡甸区的城乡规划、产业发展、中法生态城等部门的工作人员，以及武汉市土地储备中心的工作人员等进行了多次结构式与半结构式访谈，访谈人数15人，次数多达20余次，整理了3万多字的访谈资料（表1）。

表1 访谈人物的基本情况

3 实证：蔡甸撤县设区的特征与效应

3.1 基本情况

武汉市是中部六省唯一的副省级城市、特大城市，也是我国中部地区的中心城市、中部崛起的战略核心点和长江经济带中游的核心。汉阳县位于武汉市西郊，地处汉江与长江汇流的三角地带。根据《武汉市城市规划志（1980—2000年）》，1975年汉阳县由孝感专区划归武汉市，成为其4个郊县之一。改革开放初期，市管县体制恢复，武汉市政府对其远郊县的管控得到进一步加强。1992年武汉市经国务院批准撤销汉阳县，设立蔡甸区，其行政边界不变。

撤县设区后，蔡甸区经济发展迅速，可分为三个阶段：1995—2005年为稳定发展阶段：地区生产总值从22.73亿元增长到49.95亿元，增长幅度平稳；2005—2015年是迅速发展阶段，地区生产总值从49.95亿元增长到371.26亿元，增长幅度剧烈；2015—2019年是平缓发展阶段：地区生产总值从371.26亿元增长到400.53亿元，增长幅度放缓（图1）。截至2019年底，蔡甸区下辖12个街道、1个乡，另设有4个管委会，总面积1 093.57 km2，常住人口55.43万人，实现地区生产总值（GDP）400.53亿元（来源：《武汉统计年鉴（2020年）》。蔡甸区（原汉阳县）用地类型多样，主要分为五类：根据2016年土地利用统计，农林用地662.52 km2、水域101.56 km2、乡村居民点用地63.12 km2、城镇建设用地（包含工业用地）59.28 km2、道路用地14.16 km2。用地类型为农林用地和水域为主，总体呈现“北水南田”的空间格局（图2）。

图1 蔡甸区撤县（市）设区后的经济发展情况

图2 蔡甸区区位及行政区划

3.2 蔡甸区撤县设区的治理成效

基于地方政府企业主义理论，政府通过企业化的运营、可以快速达成发展目标。蔡甸区（原汉阳县）撤县设区的本质可以看作大企业吸纳小企业，从而增强自身经济实力。从实际效果看，虽然地区生产总值发生了很大变化，但并不一定证明是由撤县设区所导致。从调研可知，由于撤县设区后身份地位的变化，蔡甸区在发展权益的获得以及行政管理权益等方面受限，特别是在建设用地指标的划分和规划审批管理权限等方面。根据调研，蔡甸区的建设用地指标量与东湖高新区和中心城区均存在较大差异，主要原因是市政府在分配建设用地指标时会倾向一些发展较好的区域，原因是这些区域的地价较高，政府可以通过出让土地获得更多的土地出让金。“省里把各个市的建设用地指标分配下来，再由各个市向各个区分配，这个时候市政府就会有选择性地分配，比如中心城区的地价高，多给建设用地指标，政府可以多卖钱。而多给东湖高新区指标，可以吸引产业落地，促进产业发展”（来源：《访谈记录20210422TC-01》）。作为武汉市的远城区，蔡甸无法获得足够的建设用地指标。在此背景下，蔡甸只能通过“增减挂钩”等方式来获得新增建设用地指标。随着耕地保护要求的进一步提高，以及耕地复垦等相关规定的日趋严格，此类操作也变得愈加困难。指标的缺少最终导致了政府无法通过土地财政来提高公共服务水平，工业化始终无法赶上城镇化的脚步。根据调研，蔡甸区政府的规划审批的自主权受限。城市开发建设涉及大量用地属性的变化，需要向市政府进行申请，其流程复杂而耗时。“蔡甸的规划审批都是市来定的，比如一块地要进行农转非，都需要市政府来批，这极大地限制了区里的发展，如果有大的项目要入驻，涉及修改规划都是非常麻烦的，所以很多企业更愿意去东湖高新区，因为东湖高新区的规划审批都是自己来定。”（来源：《访谈记录20210515CD-01》）。

不过，这些问题在蔡甸的中法武汉生态示范城项目启动后逐渐得到缓解。2014年，中法示范城在两国政府合作下启动，正是位于蔡甸区。作为国家重点新城项目，中法生态城以低碳生态和产城融合发展为理念。但是，在该生态城建设之初，武汉市政府并未投入大量资源进行新城建设，而是由蔡甸区政府全权负责进行建设。由于区政府权力有限，导致中法生态城规划范围内的基本农田转移手续花费了大量时间，项目进度缓慢。此后，随着中央政府提出加快中法生态城建设，市政府开始投入大量资源。生态城的土地整备由市土地储备中心负责，其开发建设则由多家市属平台负责。“中法生态城早期一直在调规划，真正开始建设是2019年之后，市政府开始投入大量的资源进来，很多地方都开了绿灯，市土地储备中心要帮它们把土地收储整备完成，各种开发建设平台也投钱进来，之前由区里单干根本不行”（来源：《访谈记录20200525ZF-01》）。

尽管中法生态城的建设如火如荼，蔡甸其他区域的发展还是受到指标和权限的影响。总之，从蔡甸区在撤县设区后的发展状况看，其综合治理的成效有限。第一，蔡甸区作为远城区能够获得的发展资源有限，在建设用地指标的分配上不如其他城市功能区。第二，区政府的行政权力受限，在规划审批方面要依靠市政府支持，无法自主掌握本区发展。最后，即使拥有中法生态城这样的国家级的发展平台，单靠区政府的资源仍然无法实现快速发展，市政府的要素投入才是关键。

综上所述，蔡甸区撤县设区的治理成效存在不足，并没有很好地推动区域发展。主要体现在蔡甸区无法获得足够的建设用地指标进行土地开发，区政府无法获得充足的土地财政来支持区域的基础设施建设与产业扶持。同时，规划审批的自主权受限，将影响区政府在区域发展的灵活程度。最后，通过重大发展平台的建设可以有效地推进远城区的发展，但是需要市政府的发展资源的支持，才能真正将政策落实。

3.3 原因分析

从地方政府企业主义的视角看，蔡甸区在撤县设区后的治理成效不足的主要原因包括国家宏观历史和地理条件以及所在城市武汉自身发展路径两个方面。

第一，受到地理区位和历史机遇的限制，中部地区县级行政单元的发展水平较低，也较难掌握经济发展的自主权。早在改革开放初期，珠三角、长三角地区凭借毗邻港澳、上海等国际门户城市的地理条件，实现了率先发展。特别是在其大城市边缘地区，大量外来投资与本地集体经济相结合，自下而上地推动工业化快速发展，形成了具有世界影响力的制造业集群，也塑造了强大的县域经济。直到2000年后，为了应对空间治理的碎片化，一些县级行政单元（如广东的顺德、南海、番禺，浙江的萧山、柯桥）被撤县改区，其经济发展、城市规划等权限也被集中、上移至上级城市。这在一定程度影响了上述县区政府的自主性和积极性，但考虑到县域经济在地区经济格局中的重要地位，上级政府需进一步提供相关政策支持。例如2009年，顺德区争取到了广东省先行先试综合改革试点城市，享受地级市权限，其发展与规划审批权重新回到区政府手中[17]。

而蔡甸区，长期以农业为主要产业，是武汉中心城区的重要农副产品来源地。改革开放后地处中部的武汉无法扮演类似港澳、上海的门户作用，使得蔡甸区也无法获得珠三角、长三角同类县区的发展机遇，长期以来经济发展动力不足。并且蔡甸区早在1992年就完成了撤县设区，导致诸多权限上移到武汉市，增加了审查难度和审批流程。同时，由于蔡甸区在全市经济总量中的占比较低，导致在发展意图或地方信息判断方面与市级职能部门出现分歧时，较难获得市领导的支持。这些都导致区政府的自主性和积极性受到限制。

第二，中部地区特大城市的中心城区辐射带动能力有限，撤县（市）设区未必导致发展动力向远城区溢出。珠三角与长三角地区由于经济发展起步早、速度快，创造了大量的城镇化需求，其中心城市常常面临发展空间不足的问题。因此在这一背景下的撤县（市）设区往往伴随着中心城市对远城区的功能溢出和项目支持。例如，广州市番禺区在2000年进行撤县（市）设区后，成为广州的重要功能拓展区。一方面广州市中心城区的大量居住功能向番禺溢出，大大推动了番禺的房地产经济，市区两级政府都通过土地出让获得了可观的财政收入；另一方面，广州市也加大了对番禺区的基础设施和公共服务供给，不仅将广州南站布局在番禺区，还先后开通了地铁三号线、四号线和新光快速干线，强化中心城区与番禺的联系，进而带动和支撑了当地的居住功能[19]。

然而与广州不同，改革开放后武汉作为老工业基地，产业结构和经济体制转型负担沉重，市场化程度较低；同时由于地处内地，难以便利地获得全球化带来的红利。1985年武汉在全国城市GDP排名中位列全国第7，而在蔡甸设区的1992年则已跌至全国第十五，并在这个位置长期徘徊至2007年（来源：《中国城市统计年鉴（1985—2008年）》）。此时，武汉市级财政支撑中心城区发展建设已经非常紧张，更加难以向包括蔡甸区在内的远城区倾斜。至2014年，中法生态城项目落户于蔡甸区，且武汉的城市GDP排名已回升至全国第八。但这一时期武汉的城市发展战略主要以引导重大项目向东湖高新区、武汉经济技术开发区等工业区集聚为主要目标[34]，这进一步限制了市级行政资源对蔡甸区的支持。

综上所述，造成蔡甸区撤县设区治理成效不足的原因主要是缺少外来发展动力和区域内发展资源分配不均。外来发展动力不足是由于中部地区无法吸引大量外来投资，区域内发展资源分配不均则是地方政府企业主义的体现。

4 结语

通过分析武汉市蔡甸区（原汉阳县）在撤县设区后的综合治理效应，可以得出以下结论。首先，蔡甸区撤县设区后身份权力发生改变，导致其规划权、审批权受限。造成蔡甸区目前发展困境的因素包括建设用地指标缺少、无法大量进行土地开发、规划审批缺乏自主性等，影响了区政府的积极性。其次，蔡甸区的发展依赖于市政府所提供的资源。即使拥有中法生态城这样的重点项目，如果没有市政府投入资源进来，单靠区一级政府是无法支撑其快速建设的。最后，造成蔡甸区综合治理效应不足的原因包括缺乏外来发展动力和区域内发展资源的分配不均。中部地区不具备珠江三角洲地区所拥有的强大集体经济、大量外来投资，以及大量优惠政策，蔡甸区在撤县设区后无法通过自身发展实现城镇化与工业化。市政府通常会把较多的发展资源分配给其主要功能区，蔡甸区则相对边缘化。因此，目前中部地区特大城市撤县（市）设区还存在以下问题：第一，发展动力不足，过度依赖上级政府所给予的发展资源。第二，区域发展不平衡，远城区处于被动边缘化地位，会被中心城区或其他主要功能区掠夺发展机会。第三，行政管理权限向上集中，导致区级政府的积极性下降，区域发展缓慢。基于这些分析，我们提出如下政策建议：

一是落实重大战略开发项目。市政府针对远城区的重大战略开发项目不仅要给与政策支持，而且要投入大量的发展资源以快速推进建设。例如，要落实具体的土地整备、产业引进以及资金投入，才能真正地推动蔡甸远城区等的发展。

二是协调市级行政资源向边缘区倾斜。市级政府在分配建设用地指标等发展资源时，要考虑各区需求，尤其要关注边缘地区的需求。要协调发展权和规划审批权等市级行政资源向边缘地区倾斜，激活区政府活力，合理推动区域协调发展。

三是提高区级治理能力。充分发挥市场作用，营造良好的营商环境，利用市场吸引外来投资促进区域产业发展。优化官员政绩考核和责任制度，有效提高远城区发展驱动力和行政管理效率等。