清朝监察制度探析

张晓瑢 石磊

党的十九大以来，我国在国家监察体制改革实践中不断取得新成果，以《中华人民共和国监察法》的出台为重要标志，为扎紧制度的笼子提供了重要的法律支撑。国无法不治，权力作为一把双刃剑，加强监察立法工作对实现以制度制约权力、引导权力有序运行具有重要作用。纵观我国古代监察实践，但凡在监察立法和监察制度建设过程中有所作为和成就的时期，大都秩序稳定、国运昌盛。其中，清朝在继承和完善我国古代监察制度方面具有代表性，值得思考。

清朝监察制度的基本情况

我国古代监察法制形成于秦汉时期，经魏晋南北朝三百余年的发展，在隋唐时期不断成熟，直至宋元明清时期得到进一步完善，以清朝制定的《钦定台规》为标志，也意味着我国古代监察立法水平达到了新高度。

清承明制，但也有自己的特点。清初，沿袭明制实行内阁制度，但最高统治实权由满族贵族组成的议政王大臣会议掌控。为了加强君主的权力，康熙十六年（1677年），康熙帝选拔心腹大臣设立南书房直接商议军国大政，削弱了议政王大臣会议的权力。雍正十年（1732年），雍正帝借口西北对准噶尔用兵设立军机处，再次削弱了议政王大臣会议与内阁之权。为加强对百官的监察，在中央设都察院，在地方设按察使司，同时地方总督、巡抚也都兼任宪衔。其中，都察院为全国最高监察机构，独立监察其他国家机构。都察院下设十五道监察御史、五城察院、宗室御史处和稽查内务府御史处等机构，对六部、各行省、京城、宗人府和内务府衙门等地官员进行监察。在地方监察中，各省总督、巡抚、按察使司、巡道共同负责地方监察工作。除了中央与地方周密的监察机构外，乾隆八年（1743年）编纂的《钦定台规》也为清朝监察制度的有效运行提供了重要的法制保障。

《钦定台规》自乾隆八年颁布，嘉庆、道光、光绪年间又相继完善，成为秦汉以来我国封建历史上最为完备的一部监察法典。这是两千余年不断吸收我国历代监察立法实践经验的成果，也为后世监察立法工作带来启发。光绪年间修订的《钦定台规》共四十二卷，由训典、宪纲、六科、各道、五城、稽查、巡察和通例八个部分组成，对监察人员的职责、监察对象、选任与考核以及任职回避等事项作出具体规定。其中，“训典”部分为清朝历代皇帝对监察机构各种综合性指示的汇总，具体包含“圣制”“圣谕”和“上谕”三目。

对清朝监察制度的分析

清朝作为我国最后一个封建王朝，在继承和完善前朝监察制度的基础上，形成最为完备的行政监察体制，有助于加强吏治监管和提高行政效率。相较于历朝监察法制实践而言，清朝在完善监察立法和健全监察制度等方面有新的体现。

（一）监察立法更加趋于系统化

监察立法从秦汉时期开始，汉惠帝时期制定的《监御史九条》，是早期最具代表性的地方性监察法规，为御史行使监察权提供法律依据;汉武帝时期制定的《刺史六条》将监察对象调整为郡守、国相等二千石高官和地方强宗豪右，成为指导全国性监察活动的地方监察法规，为历朝监察立法奠定基础;曹魏时期豫州刺史贾逵创立的《察吏六条》，进一步将监察对象确定为长吏二千石以下，同时将监察御史的职权由单纯的察纠违法扩大为纠违与举荐人才并重;元代《设立宪台格例》中“该载不尽应合纠察事理，委监察并行纠察”与《行台体察等例》中“其余该载不尽，应合纠弹事理，比附已降条画”的规定，相当于现在法律条文中的兜底性条款，增加了条文在实际运用的延展性，标志着立法水平的提高。

相较于前期历朝的立法实践，清朝的《钦定台规》更加完备化和系统化。《钦定台规》八个部分的内容涵盖了中央和地方监察工作的基本遵循，体例清晰、内容全面、结构完整。“六科”“各道”两部分中“通掌”和“分掌”两目的设置与现代法律的“总则”和“分则”相类似，逻辑分明，便于查找和对照，立法技術有了显著提高。《钦定台规》通过对皇帝诏令的梳理并上升到法律的高度，体现了皇帝对监察官员的重视，也赋予监察官员很高的政治地位，有助于调动言谏官员的积极性和主动性，增强对贪污腐化官吏的威慑力。除了《钦定台规》之外，还有基本法《钦定大清律例》、行政法典《大清会典》和各部具体执行职务的实施条例《六部处分则例》等配套法律法规，都为监察制度的有效运行提供了法律支撑。监察立法的系统化，在一定程度上制约了权力的随意性，有助于规范监察权，增强法律的稳定性和权威性。

（二）监察制度完善伴随着皇权强化

在君主专制时期，不断加强中央集权、维护皇权统治是时代的主旋律，也是制定各项制度保证国家机器有效运行的根本目的。清朝统治者在加强中央集权、巩固皇权统治方面较之前代有过之而无不及。

出于强化皇权的需要，雍正时期将六科给事中归于都察院，乾隆在谕旨中则称“从来言官陋习相沿，多由迎合。……乃国家之大蠹也”，光绪三十二年（1906年）废除六科，自此秦汉时期确立的言谏和御史机关相分离的监察模式终结，台谏合一。此外，在监察立法的过程中，将清朝历代皇帝的谕旨集合成“训典”作为《钦定台规》第一部分的内容，并以法律的形式确立下来，增强了皇帝谕旨的合法性和权威性，足以见得皇权强化的节奏。这样的行为明显是将皇权排除在监察范围之外，在实际运行过程中难免降低监察执法的效力。

（三）监察官员选任注重德才兼备理念

在我国古代政治思想中，注重为吏之人的品行与柏拉图推崇的“哲学王”统治有类似之处，都认识到“贤人政治”在国家治理中的重要性。从西汉董仲舒提出“罢黜百家，独尊儒术”开始，以孔子“礼仁”为核心，将倡导尊卑有序、天人感应、大一统的儒家思想确立为传统选官制度中的重要因素，成为古代监察立法的思想来源。清朝统治者不仅重视监察立法在威慑贪腐、惩恶扬善中的作用，而且也重视道德教化在整肃吏治、内在约束中的积极影响。德法并用不仅缓和了君臣矛盾，实现政治清明，而且在经济和社会发展中出现了一定的繁荣景象。

法治天下，德润人心。清代张聪贤的《官箴》中有这样一句话：“吏不畏吾严而畏吾廉，民不服吾能而服吾公，公则民不敢慢，廉则吏不敢欺，公生明，廉生威。”规劝官员要清正廉洁、公平公正、勤政爱民。监察官员作为皇帝耳目，也必然受此箴言的约束。而且，因为监察官员位卑权重，清朝在选任监察官员时，比选任一般官员更加注重德才兼备的考察。同治皇帝曾在谈及监察官员的时候强调“必须学问优长，人品端正”。《钦定台规》中也提到监察官员要做到“勤敏练达，立心正直”

“上之则匡过陈善，下之则激浊扬清，务求知无不言，言无不尽”，强调作为监察官员应刚正不阿，敢于直言。可见，清朝在治吏尤其是选拔监察官员时都有具体的规定，通过“法”与“德”刚柔并济，提升官员整体水平。

对清朝监察制度分析引发的思考

清朝作为我国最后一个封建王朝，通过对其监察实践的分析可以看出，以维护皇权为目的的监察制度难以绕开传统社会的枷锁，而且随着中央集权不断加强，监察法制作为皇帝的御用工具就更为明显。在监察立法运行较好的时期，政治相对清明，经济文化也得到发展;在监察立法运行不好的时期，官吏腐败、社会不安，甚至民不聊生。其实，监察立法背后是权力与法律的博弈，正如马克思所言“一切剥削阶级的立法是偏私的”，古代监察立法也必然渗透着其固有的功利和“偏私”，也正是这样的阶级属性决定了这套监察立法体系也只是在中央集权下为了实现皇权利益最大化的不断调整和修补。

从秦汉开始监察制度实践到明清监察制度的落幕，始终围绕皇权不断加强而展开，这样的阶级局限性决定了我国古代监察立法中存在的弊端。其一，以维护皇权利益为根本目的，而且监察立法内容主要以皇帝诏令为主，难以维护多数人的利益，体现法律定分止争的目的。其二，“尊卑有序”的等级观念决定了皇帝并非受到监察立法的约束，这就使得监察效果大打折扣，尤其是在暴君专制时期，监察制度难免遭到严重破坏。

当然，我国古代监察立法在实践中也有值得借鉴和思考的地方。其一，能够主动制定监察立法并不断完善，就表明统治者有向权力作斗争的勇气，尤其是在仁君执政时期，能够有效维护监察立法的权威，为监察官员独立行使监督权提供保障，起到治国安民的效果。其二，能够将德与法相结合，作为监察制度的重要依据，有效化解了君臣矛盾，有助于惩恶扬善，威震四方。其三，在制定监察立法的过程中注重吸取前朝治理的经验和教训，及时对相关监察立法文件内容进行修改，增强法律对权力约束的针对性。

孟德斯鸠曾在《论法的精神》中写道：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”可见，权力是把双刃剑，自古以来如何加强对权力的制约就是一个历久弥新的话题，直到今日亦是如此。党的十九大以来，为了进一步制约权力，组建国家监察委员会，与中央纪委合署办公，强化了权力监督，有效提升了监察效能。其次，《监察法》明确将“加强法治教育和道德教育，弘扬中华优秀传统文化”作为监察工作的方法之一，将中华民族优秀传统文化融人监察工作中，提醒监察人员勤政爱民，时刻将人民利益放在首位，引导监察人员在执法中有效实现德治与法治的结合，国家监察体制改革取得了良好成效。但是，面对百年未有之大变局，来自国际和国内的风险挑战加剧，更有必要厉行法治，一刻不停推进党风廉政建设和反腐败斗争，建设政治素质高、忠诚干净担当、专业化能力强、敢于斗争善于斗争的纪检监察铁军。

结语

“以古为鉴，可以知兴衰”。中国古代监察立法就是在不断加强皇权的过程中形成和完善的，从严格意义上讲，清朝监察制度虽然走向系统化、法制化，但遗憾的是，清朝对监察法制作出的努力依旧是君王统治下维护自身权益的工具，将权力凌驾于法制之上，与现代法治社会的“法”具有明显的区别。但是，纵观其发展过程，在当时对平衡权力对抗关系、巩固统治来说还是起到了一定的积极效果，像将官吏的修养、礼数等个人品德作为选官任贤的重要依据纳入监察立法的范畴，实现德法并行的吏治模式，以及为顺应时代需要及时修订法规等在完善监察制度中的努力，都为新时代监察立法和监察体制改革提供了必要的历史依据。当然，新时代的中国特色国家监察体制在吸收古代监察制度的精华中，也有自身的特点是古代監察立法和监察制度无法相比的制度优势，比如时刻坚持以人民为中心的权力监督理念，深化国家监察体制改革，也正是推进国家治理体系和治理能力现代化的优势所在。