物业企业参与城市社区治理路径初探

孙雪梅　翟宝辉

摘要：政府在社区治理上的单打独斗日渐力不从心，亟须引入新的治理主体，打造共建共治共享的社区治理格局。市场力量具有政府和公众不可比拟的优势，却在社区治理中长期缺位，调动市场力量参与社区治理对于打造社区治理新格局意义重大。物业企业作为与社区关系密切的市场力量，可以“城市整合服务运营商”和“城市服务供应商”的身份参与到社区治理中，发挥社区治理主体作用。在具体实施过程中，要由党委政府牵头，为物业企业赋能，引导头部物业企业以“运营商”身份承揽社区治理项目，并集合小区原有物业企业作为“供应商”共同参与社区治理，打造“大物业带小物业”模式，切实发挥好物业企业这一市场主体在社区治理中的作用，推动社区多元治理格局的实现。

关键词：社区治理;物业企业;市场主体;城市整合服务商

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.04.004

一、引言

十九届五中全会指出，“十四五”时期要努力实现社会治理特别是基层治理水平明显提高，这一目标成为我国新发展阶段基层治理的科学指引。社区治理是基层治理的重要组成部分，当前社区承载的功能越来越多，情况日益复杂，对社区治理的专业化水平提出了新的要求。目前城市社区治理主要有居委会、业委会和物业企业三大主体，居委会某种程度上扮演了基层政府的角色，承担了很多行政工作;业委会作为业主利益代表组织，维护业主利益，并监督物业企业管理行为;物业企业依合同约定为业主提供物业服务。[1]近几年在各地政府的指导和支持下，物业企业逐渐成为社区治理的重要参与者。[2]但整体来看，物业企业目前主要为小区提供基础物业服务，对社区治理的参与度和贡献度还非常有限，实质上还算不上社区治理主体;业委会也未有效发挥其在社区治理中的作用，社区治理实质上依然是靠以居委会为代表的政府单打独斗。

在政府单一治理模式下，条线模糊、管理多头、体制不顺、“最后一公里”不畅、信息化和标准化手段应用不足、政府负担过重、社区治理效能低下、群众满意度不高一直是社区治理的顽疾。新时代新形势下，人们对美好生活、居住品质有了更高要求，传统依靠政府单一主体的治理模式将难以为继。党的十九大报告提出，要打造共建共治共享的社会治理格局，市场力量因其机制灵活、资金实力雄厚、信息技术手段应用广泛，在老旧小区改造等众多领域发挥了重要作用，体现了市场力量在社区治理中的重要性。物业企业作为与社区关系最为密切的市场力量，原本就处在社区治理主体地位，能否将小区内物业管理员转化为社区服务员，真正履行其社区治理主体职责，实现城市社区治理效能的新突破？因此研究物业企业参与社区治理的可行性和必要性、探索参与社区治理的路径就十分重要。

二、文献综述

社区是指聚居在一定地域范围内的人们组成的社会共同体。社区治理指在一定区域内政府与社区组织、公民共同管理社区公共事务的活动。我国社区治理主要经历三个阶段：政府主导的行政型模式，政府推动+社区自治的合作型模式，社区主导+政府支持的自治型模式。[3]然而，作为基层群众性自治组织的居委会承担了很多政府职能，原本是社区居民的“代言人”，结果实际上逐渐成了政府职能的“执行人”，[4]社区居委会面临行政化困境和边缘化危机。目前社区居民对社区认同和社区参与严重不足，没有形成归属感，对社区治理主动参与少，更多的是消极被动应付。[5]社区建设还处于第一阶段向第二阶段转变的过程中，社区自治组织还沒有发展起来，社区建设和治理实际上还是单靠政府支撑，经常出现政府越位、错位的情况，影响了市场资源配置的效能，也不利于社区组织的培育和发展。[6]

随着我国城市的发展，社区空间和社会结构发生重大改变，社区事务日益复杂化，城市社区治理变得越来越复杂和困难，传统单一政府治理模式也越来越难以适应这一变化，迫切需要创新社区治理模式，培育多元化的社区治理主体。[7]罗伯特·帕特南提出：“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。”[8]社会资本在资源利用上具有独特的优势，能促进社区内部互信、互惠和合作，[9]能将社区建设、管理和服务进行有机衔接，优化资源整合配置，推动政府与社会之间的互动，[10]实现城市社区的有效运转。因此，社区治理应纳入企业主体，实现多元主体参与，提升社会整合能力。[11]

物业企业长期服务于社区居民，参与社区治理具备一定的基础，政府应着力调动起物业公司参与社区治理的积极性。充分发挥党组织作用，通过推进党组织在物业企业的全面覆盖、双向驱动社区党员等途径，[12]加强和创新党对物业企业的政治引领，打造“红色物业”并推进“红色物业”融入社区治理，最终构建以物业企业为主体，政府行政管理和社区自治为两翼的社区治理格局。[13]物业企业参与社区治理也是其履行社会责任的体现，企业主动担当社会责任是适应社会发展趋势的必然选择，[14]所承担的社会责任能转化为竞争力。[15]从这个角度来说，企业自身也有参与社区治理的动力。

目前，关于物业企业参与社区治理主要有两个研究视角。一是关注党建的引领作用。二是关注企业社会责任。然而，党建引领主要针对国有物业企业，对于没有建立党组织或党组织基础薄弱的民营物业企业还难以发挥作用。企业的本质是以盈利为目的，社会责任主要体现在资金雄厚、实力强大的头部企业（主要是国有企业），单从社会责任这个角度难以调动起企业参与社区治理的动力，而且基于社会责任考虑参与社区治理将是一个长期的过程，短期内还难见成效。因此本文从让物业企业在参与社区治理中“有利可图”的视角开展研究，分析其可行性、必要性和实施路径，试图找到一条物业企业发展与社区治理的双赢之路。

三、物业企业参与城市社区治理可行性和必要性分析

（一）强化基层治理的政策出台带来机遇

习近平同志指出：“城市治理的‘最后一公里就在社区。”“社会治理的重心必须落到城乡社区。”党的十九届四中全会提出要强化基层社会治理。国务院办公厅（国办发〔2020〕23号）提出推动建设完整居住社区，住建部提出推进“完整社区”建设、绿色社区创建，对社区的发展和治理提出新的要求。各地政府对公共服务职能的认识越来越清晰，开始转变职能定位，注重把“专业的事儿交给专业的人”，借助社会各方力量参与到城市治理中来。2020年北京市颁布实施《北京市物业管理条例》，将物业管理纳入社区治理体系，推动物业管理和基层社会治理的结合。在中央和地方出台政策的支持下，各级政府对社会力量参与社区治理的观念不断强化，物业企业迎来了新的发展契机。物业企业应抓住机遇，从单一小区服务商转变为社区治理的服务商。

（二）物业企业具备参与社区治理的先天优势

物业企业的服务主体——社区居民是最广泛的社区主体，物业企业通过提供市场服务和部分公共服务，与社区建立了密切的联系，可以说物业企业是与社区关系最为密切的市场主体，发挥着政府和其他社会主体不可企及的作用，在参与社区治理中也具备其他市场主体难以匹敌的优势。一是已经建立一支强大的服务队伍。目前物业企业已经具备了一支涵盖环卫保洁、绿化养护、安全防范、设施维护等业务的专业队伍，由于部分社区治理事项与物业企业现有的服务事项具有较强的关联性，物业企业在承担基本服务基础上，可以“顺带”承担起部分社区治理事务，或者只需额外配备少量人员即可，不需要为社区治理再单独组建一支队伍，极大地节约了治理成本，提高了治理效率。二是积累了熟悉的服务群体。物业企业通过为社区居民提供长期的服务，对居民的基本情况比较了解，对消费习惯、居民需求的掌握是其他市场主体不可媲美的。三是具备便利的社区信息整合、交流渠道。物业企业的業务性质决定了其长期与政府、业主、居委会等进行沟通交流，在这一过程中逐渐形成了良好的沟通渠道和关系网。随着数字经济的发展，这一渠道优势更加明显。如万科、首开等开通了线上物业服务平台，对物业服务、公告通知、周边商铺、社区活动、社区团体等信息进行整合，借助这一平台，居民也可以对社区治理重要事项进行线上表决和评价。[16]四是可以高效快捷响应社区治理事务。物业服务人员的工作地点就在社区内，决定了在遇到突发紧急情况时他们可以第一时间响应处理。五是奠定了一定的信任基础。物业企业与社区居民长期打交道，建立了一定的信任基础，更容易获得居民的信赖，为参与社区治理打下了良好的基础。

（三）物业企业转型升级是新阶段现实发展的需要

物业行业已经走过了较长的发展道路，但盈利能力不足长期以来都是制约企业发展的根本问题。目前物业企业收入主要来源于物业费收入，盈利结构单一，要想实现跨越式发展，需要拓展多元化增值服务，寻找到新的盈利点。随着城市发展进入以老旧小区改造为主的城市更新新阶段，人们对物业服务的需求越来越强烈，要求也越来越高，而物业企业目前并没有跟上新的形势和需求，主要还局限于传统的基础物业服务。能否抓住城市更新的契机，以提供优质的物业服务成为经济社会发展的支撑点，是物业企业实现转型升级的关键。站在社区治理的高度，打破局限于小区内基础物业服务的状态，拓展跨小区多元化经营业务，以提供社区“大物业”服务的方式纳入社区治理，将是物业企业参与到城市更新进程的有效途径。物业企业应依托长期以来与社区居民打交道建立起来的良好沟通基础以及与各供应商合作便利的优势，扮演好社区治理的主体角色，整合各类社会服务资源，朝着集约化、规模化、专业化发展，实现企业转型和社区治理的双赢。

四、物业企业参与城市社区治理的路径分析

物业企业成长为社区治理主要力量，目前大环境还不是非常理想，比如社区治理体制还不够健全，党建引领和主导作用还没有充分发挥，企业参与社区治理相关的法律法规还不完善，以及业主委员会及社区居民社区治理“主人翁”地位还未有效体现等。物业企业发展成社区治理主体将是一个长期的过程，不会一蹴而就，需要对物业企业进行区分定位，有实力的物业企业以“城市空间整合服务运营商”的身份率先参与，政府为其赋权赋能，协助其整合“城市服务供应商”，并逐步吸纳社区原有物业企业成长为新的“城市服务供应商”。在政府政策保障和公众参与监督下，推动物业企业群体切实发展成为社区治理强有力的主体。

一是引导头部物业企业以“城市空间整合服务运营商”角色承揽社区治理项目。政府将城市空间整体以一个大物业项目委托给有实力的物业企业，物业企业运用自身具备的数字化、标准化等管理优势及资源整合和统筹协调优势，承担起城市环境卫生管理、公共绿地养护、市容市貌管理、市政基础设施养护等日常管理服务，公共资产运营管理以及公共秩序的维护等。

二是集合城市服务供应商共同参与社区治理。“城市空间整合服务运营商”通过合作、兼并、特许经营等方式，整合一批专业化的“城市服务供应商”，共同参与到城市社区治理中来。在这一过程中，头部物业企业的角色为城市空间整合服务商，即总包商，也可以称为物业“大管家”。再依据专业分工协作的原则，将社区治理服务和运营项目分类分级委托给专业化的城市服务供应商，“收进来，包出去”，提高社区管理服务的效率和水平。

三是打造“大物业”带“小物业”模式。一方面，在承揽业务上，“城市空间整合服务商”承揽了市政园林、环境卫生、城管巡查、治安巡查、矛盾化解、突发状况处理、后勤服务、停车资源运营等众多服务和行业治理事项，呈现出“大物业”模式。依托“大物业”已有的人力、设施、数据等基础，“捎带着”承揽起运营区域内小区“小物业”管理，“同一拨人、两摊活儿”，实现有限投入带来最大化效益。另一方面，在承揽主体上，运营区域内小区原有物业企业经过多年的物业服务，更具本土化优势，“城市空间整合服务商”可以通过合作、收购、兼并等方式，集合起小区原有的物业企业，赋予其“城市服务供应商”新身份，带动其共同参与到城市社区治理中。

四是政府要提供必要的保障。一方面，政府在社区治理中扮演了“业主”角色，将城市空间服务委托给物业企业要提供必要的财政资金支持。另一方面，政府要为物业企业赋权，赋予物业企业一定的社区治理权限。政府各部门按照职能分工负责各领域的执法保障。

五是引导公众参与并监督。通过开发社区治理APP，以线上激励等机制，鼓励社区居民参与到社区治理中来，提升居民社区治理“主人翁”意识，协助物业企业共同做好社区治理工作，同时，对物业企业社区治理行为进行有效敦促和监督。

为更好地推动物业企业参与城市社区治理，建议在具体实施过程中，从以下几方面提供保障支持。

一是由党委政府牵头推进。社区治理牵涉领域广、部门多，不能靠某个部门单打独斗，要多部门共同推进，这就需要一个超越部门的协调体制和健全的部门联动机制，打破原来分领域、分部门的条块管理，转为综合治理。因此建议各城市市区联动，由超越行业主管部门的市委市政府等市一级部门，站在城市发展的高度牵头推动，由区一级部门具体实施，通过签订服务协议选聘或组建专业性高、运营能力强的物业企业，积极参与到城市社区治理中来。

二是为物业企业赋权赋能，予以支持。赋予物业企业家政服务、养老托育、公共停车场及垃圾分类等领域的特许经营权并予以一定的税费减免，帮助物业企业挖掘盈利点，调动物业企业参与社区治理的积极性、实现可持续性;将原来分领域治理的财政投入资金进行打包整合，以社区治理专项财政资金补贴的形式，或通过资产注入、资源整合等方式，[17]支持有实力的物业企业以城市整合服务商的身份参与进来;另外，在物业企业面临的公共维修基金使用、物业费调整等难点问题上，政府出面积极予以协调解决。

三是完善政策法规予以引导。从政策法规入手，建立健全企业参与社会治理的顶层制度体系，明确各主体在社区治理中的角色、定位和权责关系。赋予物业企业在社区治理中的主体地位，[4]厘清责任边界，明确物业企业参与社区治理的方式以及与其他治理主体的关系。出台政策法规，强化企业社会责任，在信用评价指标体系中设置参与社区治理工作的评价指标并在权重上予以一定的側重，引导企业参与社区治理工作。出台税收优惠政策，激励企业对社会负起更大的责任。

四是充分发挥党建引领作用。加强和创新基层社会治理，要以党建为引领，充分发挥党组织在基层社会治理中的领导核心作用。[18]一方面，在物业企业中设立党组织，强化党建工作，增强物业从业人员“为民办事”的观念，不断提高物业服务水平。建立“交叉任职”机制，鼓励物业从业人员到社区报到参与社区公共事务管理。社区党员兼任监督员，加强对物业企业的监督。[12]将每年招录的大学生社区工作人员先借调到物业企业从事社区治理业务，一定程度上提高物业实际在岗人员党员占比和学历水平。另一方面，强化党组织协调能力，物业企业在面临管理难题时，应积极发挥党建引领作用，由党组织出面协调各方发挥合力，共同破解社区治理难题。借鉴北京党建引领的“吹哨报到”“接诉即办”工作机制，以及街巷长制和小巷管家模式，打造党建引领下“社区有需要，物业来吹哨，部门来报到”模式，实现社区多方治理格局。

五是建立社区治理监督评价机制。社区事务与居民生活密不可分，政府赋能给物业企业参与社区治理后，除提供必需的财政支持和执法保障外，还要对物业企业进行监督评价，督促其切实承担起社区治理职责。一是拓展监督评价主体。一方面按照社区治理涉及的多方主体，将业主委员会、社区、街道、辖区物业主管部门纳入进来。另一方面，由于物业企业参与社区治理后，所承担业务已远远超出原有基础物业服务，住建部门管理权限难以全覆盖，需各行业主管部门按照业务分类共同监督评估。二是建立评价标准。物业企业参与社区治理是一个“新事物”，如何评估治理效果还没有现成的标准可依。因此，应结合社区治理要求和企业履约要求，制定一套适合企业的社区治理评价标准。三是监督评价常态化。对物业企业社区治理活动进行常态化监督，及时排查隐患，定期评价，建立“黑白名单”，畅通进入退出机制，动态优化调整参与社区治理的物业企业。

六是注重业委会的作用。业主委员会作为自治组织，能在一定程度上敦促和监督物业企业承担起社区治理责任，但很多城市小区业委会成立的比例并不高，甚至过低，如北京2020年之前不足12%，大多数小区没成立业委会，更不用说充分发挥业委会的作用。因此建议加快业委会的成立步伐，并明确业委会在社区治理中的重要地位，建立业委会监督机制，促使业委会“履职尽责”，切实发挥“主人翁”作用，推动业委会在市场领域里与物业企业建立合作关系，共同参与到社区治理中实现双赢。

五、结语

新时代新形势新的发展阶段，以老旧小区改造为切入点，城市发展进入城市更新阶段，引导物业企业以“城市空间服务整合运营商”和“城市服务供应商”角色参与社区治理，发挥其社区治理的中流砥柱作用，满足居民日益增长的新期待势在必行，对其实践路径的探索必将深化。

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On the Path of Property Enterprises Participating in Urban Community Governance

Sun Xuemei， Zhai Baohui

（University of Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100102， China）

Abstract：the government's efforts in community governance are becoming increasingly inadequate. It is urgent to introduce new governance subjects to create a community governance pattern of co-construction， co-governance and sharing. Market power has incomparable advantages that the government and the public do not have， but it has long been absent in community governance. It is of great significance to mobilize market power to participate in community governance to create a new pattern of community governance. As a market force closely related to the community， property enterprises can participate in the community governance as "city integrated service operators" and "city service providers"， and play the main role of community governance. In the specific implementation process， the municipal Party committee and the municipal government should take the lead to empower the property enterprises， guide the leading property enterprises to undertake community governance projects as "operators"， and gather the original property enterprises in the community as "suppliers" to participate in community governance， so as to create the mode of "large property with small property"， We should give full play to the role of property enterprises as the main body of the market in community governance， and promote the realization of multiple governance pattern in the community.

Key words：community governance; property enterprises; market subject; urban integration service provider

責任编辑：王  缙