政府购买服务中社会工作机构主体性研究*

曹 迪， 张 杰

(沈阳化工大学 人文与艺术学院， 沈阳 110142)

自20世纪70年代以来，西方国家掀起了一股强烈的思考与改革社会管理问题的思潮，主张并推动“自下而上”的全民参与型政府治理模式。在此背景下，政府购买服务应运而生。政府向社会力量购买公共服务成为当今世界诸多国家和地区政府提供基本公共服务的普遍举措。中国积极推进各地政府向社会购买服务，其中社会工作(以下简称社工)服务作为现代社会服务体系的重要组成部分，越来越成为政府购买服务的重要选择。基于中国知网(CNKI)搜索，关于政府购买社工服务的相关研究从2010年开始逐渐递增，2017—2018年成果发表达到高峰，这与我国实现政府职能转变和社会工作发展有着紧密联系。在政府购买社会工作服务的众多研究中，购买模式、角色定位、评估机制等成为学者关注的焦点。

与此同时，政府购买服务的实践也产生了一系列问题，如公民需求难以充分表达、服务效果不易评估、购买市场上供给方缺陷等。一些学者开始关注社会工作本土化过程中的主体性问题：范燕宁从政社关系角度指出，政府向社会力量购买服务“双主体”战略的推广和实施，不仅给社会工作专业机构带来新利好消息和发展机遇，同时也带来新的压力和挑战，如主体身份混淆错位、官僚主义作祟等[1]。石兵营等从社会治理角度界定社会工作者的角色和主体地位，包括基础性角色和战略性角色[2]。徐永祥等试图从社会工作主体性与社会性及其关系的角度探讨社会工作知识结构与实务方法，认为社会工作实践不在于解决“行政化”，也不在于强调“专业主义”，而是要追寻“主体性权力技术”，即自我技术(个体对于自身改变的掌控权)，表征为话语实践原则[3]。李倍倍从社会工作基层实践中探索专业主体性，发现项目购买阶段和评估阶段“行政体系内部决策”“基层社区需求声音缺位”等特点为行政思维的强势渗透提供了空间，也压缩了社会工作的专业发展空间，社会工作专业主体性建构需要以专业逻辑扭转项目逻辑，以需求导向转换行政导向，实现主体间的良好互动[4]。

由于社工机构属于非营利性质的社会组织，社工专业和职业在政府部门及社会公众面前尚未充分发挥不可替代的作用，在政府购买服务中也面临话语权缺失的问题，导致有些地方社工服务存在行政化、形式化困境。不少学者对社会工作本土化过程中的主体性问题产生担忧，社会工作是否应该保持自身主体性以及在何种程度上保持自身主体性，是值得社会工作学科研究者和从业者思考的问题。本文认为，政府购买社工服务中涉及政府、社工机构、社会公众、第三方评估组织四元主体。基于对“主体性”内涵的思考，笔者从政府购买服务主体间关系良性运行的视角出发，在购买、服务、评估三层维度下论述社工机构与其他主体的互动关系，根据每层维度中影响社工机构主体性的因素，总结双主体间关系测度模型并分析不同关系下社工机构的主体性特点，以期在不同层面推动社工机构在政府购买服务中保持自身主体性，使机构运行更主动、服务购买更高效。

一、政府购买社工服务中的四元主体

笔者认为，政府购买服务具有四元主体结构，即服务购买方、服务承接者、服务使用者、服务评估方，四者在购买服务的不同阶段发挥主体作用并形成互动关系。政府购买服务由传统体制下的“二元主体”过渡到社会主义市场经济下的“三元主体”，进而发展到社会治理体制下的“四元主体”，体现了政府购买服务主体的结构变化。购买方、使用者、评估方分离能够提升服务的公平性、高效性，政府权力下放也给予社会力量更大的发展空间。

1. 服务购买方：政府

政府向社会力量购买公共服务，就是政府将其所需提供的公共服务以法定契约为基础，按照市场的运行机制交由营利性或非营利性组织提供，政府支付相应资金。由此可见，政府是公共服务的购买者[5]5。根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)精神，社工服务的购买方即出资方为政府。政府购买社工服务不仅是为了提高公共服务质量、满足公众服务需求，更是转变政府职能、激发社会活力的有效措施。政府作为服务购买者是非常重要的行为主体，其发挥关键性作用主要体现在以下几个方面：一是将购买社工服务作为一种制度安排，有效推进社会工作发展；二是购买社工服务提高财政投入效益，不断满足人民日益增长的社会服务需求；三是转变政府职能，在购买服务中扮演监管者的基本角色[6]。

2. 服务承接者：社工机构

按照组织性质，公共服务生产者可以分为营利性组织与非营利性组织，其中非营利性组织主要是社会组织和事业单位。针对社工服务的政府购买情况，本文认为服务承接者是指依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门成立的企业、机构等社会工作服务力量。社会工作机构作为现代社会治理的多元主体之一，在社会工作服务中发挥着中流砥柱作用。社工机构为老年人、儿童、残疾人等弱势群体提供多样化专业服务，其在购买服务过程中成为向上联结政府、向下服务百姓的桥梁，既能分担政府提供公共服务的社会职能，减轻政府负担；又可满足社会公众不同的需求，提高社会服务效益[7]。

3. 服务使用者：社会公众

从发展型政府到服务型政府，我国由传统的强调效率、经济增长转向强调人民主权、公民权利、公共利益、社会尊重等多元价值，坚持发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。政府购买公共服务更是回应社会公正诉求的体现，即不断满足人民群众日益增长的社会服务需求。政府购买服务的最终使用者和受益者是社会公众，其是购买服务过程的重要主体，只有将社会公众的主张和意愿纳入政府购买服务的决策中，才能提供符合公众需求的、具有效益的服务，同时使社会公众的需求表达、满意程度成为政府购买何种服务以及评价服务质量的重要参考[8]。社工服务面向广大社会公众，但更多的是将弱势群体作为主要服务对象，政府购买社工服务也倾向于满足空巢老人、失独老人、留守儿童、贫困妇女等人群的需求。

4. 服务评估方：第三方评估组织

掌控服务进度以及衡量服务有效性是政府购买服务的重要任务，绩效评估的有效运作是保障政府购买公共服务的关键[9]。政府购买服务过程中的评估通常包括事前对承接者的资质评估、服务实施过程中的中期评估和服务完成后的终期评估，这三种评估通常又包括服务效果评估、资金使用情况评估等内容。在以往的“三元主体”中，政府通常既是购买方又是评估方，而在新时代的“四元主体”下，购买方与评估方分离更有助于保障服务评判的专业性、公正性、独立性[10]。引入第三方机构承担政府购买服务评估工作，逐渐成为政府购买服务体系的重要组成部分。第三方机构一般是具有独立公正和法定资质的评估机构，承担购买服务绩效的评估和监督职能，本文所指的是社会团体、基金会、民办非企业单位等不以营利为目的的组织。

二、社工机构主体性构建

1. 主体与主体性

“主体”一词源于哲学上的概念。20世纪80年代初，哈贝马斯提出交往行为理论，认为一切意识活动只有在言语行为分析的基础上才能获得理解[11]32。他将社会行为分为目的行为、规范调节行为、戏剧行为和交往行为，并将这四种行为与英国哲学家卡尔·波普尔提出的客观世界、社会世界、主观世界建立关联。主体走向交往行为就是走向生活世界。其中，交往行为是指两个或两个以上具有一定行为能力和语言能力的主体以语言作为相互理解的工具，从而在行为上达成共识的行为。交往行为旨在建立或维持人与人之间的社会关系，具有语言性、主体间、共识性特征，注重的是交往主体之间的交互主体性，或称之为主体间性，其体现为交往主体之间协调一致的关系。

由此，哈贝马斯认为主体是主体间的，是通过话语机制得以建构的，是渗透到社会生活各个角落的意识形态幻想的建构物。这种主体摆脱了福柯的个人主体“自我物化”的限制，强调通过交往的方式建立一种主体间性。主体间性的确立就是主体间共同体的确立，作为社会性本质体现的主体和主体性不可脱离社会性而存在[12]3。主体间性呈现平等性和互动性两大特征：平等性体现在主体之间关系平等，而不是征服与被征服或打造与被打造的关系；互动性体现在主体认为自己与其他主体是共存而互动的，而不是一个孤立性的个体性主体[13]。

2. 社工机构主体性构建路径

作为人的“主体性”其实就是社会化的产物，是人在社会化过程中不断形成的。同样，社会工作机构的主体性是在与其他主体的相互关联中凸显出来的[14]。本文认为，社工机构的主体性不是其本质属性，其意义表现在与政府购买服务中其他主体的交往行为中，即社会关联。唯有在这种社会关联中，社工机构才能作为保有专业价值的独立组织而存在，离开了社会其他主体，社工机构的主体性则无从谈起。可见，作为社会性的本质体现的主体和主体性不可脱离社会性而存在，探讨社工机构的主体性需要更加关注机构与服务购买方、服务使用者、服务评估方的互动行为和互动关系[15]。

由此，社会工作机构在与外部的社会关联中构建其主体性。笔者将其主体性构建过程分为三个维度，分别是在与政府、社会公众、第三方评估组织的互动行为中建立主体间性，当这种主体间性具备平等性、互动性两大特征时，则社工机构主体性得到确立(见图1)。

图1 社工机构三维主体性

维度一是社工机构与政府的主体间关系，主要体现在购买阶段。社工机构与政府在公共利益上是一致的，即满足民众公共服务的需求，但二者所具备的资源类型不同，亦可能存在冲突。只有改变资源依赖关系不对等的现状，建立互信合作关系，才能在平等的交往模式中构建社工机构的主体性。

维度二是社工机构与社会公众的主体间关系，主要体现在服务阶段。社会公众作为政府购买服务的直接受益者，有对社工服务的选择建议和监督评价权；社工机构作为服务生产者，有提供优质服务以满足公众需求的义务。服务对象只有广泛、公开地参与才能避免服务不到位的情况，社工机构才能扮演好服务生产者和支持者的角色。

维度三是社工机构与第三方评估组织的主体间关系，主要体现在评估阶段。引入专业的第三方评估组织能够建立有效的外部平衡机制，独立于购买者与生产者的评估体系能在更大程度上保证服务的供给效率。同时，社工机构在公正、客观的评估体系下往往处于有利自身发展的关系境地，确立保有专业价值的主体地位。

三、社工机构在政府购买服务中的主体性维度

1. 购买阶段：社工机构与服务购买方关系

政府是通过购买公共服务与社会组织建构关系的[16]。政府一方面发挥支持发展、保障服务的作用，另一方面也存在主导和控制社工机构的现象；社工机构也有依赖和拓展的两种表现[17]18。本文把这一关系的建构过程定义为一种策略性建构过程，而不是一种制度性建构过程。政府与社工机构间关系的两种不同表现与处理方式，也反映出社工机构在购买阶段的主体性表现程度。基于此，笔者总结出社工机构的四种关系模型：完全依附关系、工具互惠关系、限制拓展关系、整合自主关系(见图2)。

图2 购买阶段主体间关系测度

完全依附关系是指政府把握购买服务的绝对控制权，社工机构的正常运转完全依赖政府资金，服务自主程度低，从而形成依附与被依附的关系。这种关系体现着政府对社工机构的不信任，压缩机构专业服务的发挥空间；机构迫于生存压力常常遵从政府指标，导致社工机构愈发依赖政府。工具互惠关系是指政府与社工机构凭借自身掌握的资源或服务在双方互动中获得利益，类似于“盟友”的关系，一旦利益消失，这种关系将终结。限制拓展关系是指政府对社工机构比较信任，机构尝试在专业化、社会资源等方面进行能动性拓展，但因其拓展还在探索阶段，仍会寄生于政府，与政府形成一种非对称的拓展关系。最理想的是整合自主关系，政府委托专家评估服务对象需求后制定科学合理的服务方案，在服务上给予社工机构一定的让渡空间；机构在遵循基本服务要求基础上设计实施品牌特色服务，获得树立机构声誉及推动机构成长的双效应。同时，社工机构实现“半造血式”发展，除了政府的购买资金外，有自己的筹资渠道，增强了可持续发展能力。整合自主关系下需要转变政府职能，运用市场机制实现政社平等合作关系，避免社工机构过度依赖政府从而体现其主体性存在。

2. 服务阶段：社工机构与服务对象关系

人的生存在于他的社会属性而非生物属性，社会工作服务强调“人在情境中”，因此注重关系的建构与维系[18]。社工机构是联结政府与公众的中坚力量，平衡好三者之间的关系尤为重要，既要保证落实政府公共服务的任务，也要充分调动公众参与服务制定的积极性，让服务对象享受到良好的服务体验。政府购买公共服务的最终目标是满足社会公众的服务需求。与商品购买行为不同的是，政府购买服务中购买主体与使用主体分离，因此公共服务需要考虑两方的意愿。

社工机构受服务指标限制程度、服务对象参与程度都会影响社工机构与服务对象的关系，从而体现出服务阶段社工机构主体性特点(见图3)。

图3 服务阶段主体间关系测度

游离式参与是指社工机构服务受限程度与公众参与程度都比较低，将社工服务作为一种可有可无的消遣方式。接受式参与是指公众在服务中处于被动接受状态，政府与社工机构以一种“自己认为好就好”的方式提供服务。形象式参与是指社工机构为获得政府认同而开展“形象工程”，公众也以一种“搭便车”的心理参与服务。在这三种参与模式下，社工机构与服务对象的关系将会向疏离、僵化的方向演变，二者间交往行为的弱化也使社工机构主体性不断丧失。自主式参与则是指公众能够通过各种渠道参与到政府购买、服务实施、绩效评估等阶段中，社工机构在参考政府服务标准的基础上最终决定提供何种服务和如何提供服务。在这种参与模式下，社工机构与服务对象都有较强的自主意识，当具备一定的专业自主性后，双方通力合作、互助互惠，体现出高度的良性互动关系，社工机构主体性也在这种相互关联中凸显出来。

服务阶段主体间关系应当关注社工机构与服务对象的双向交换关系，而不仅是前者向后者输送福利服务的单向关系。从双向互动视角来看，新型服务关系应当以需求为导向，以公共利益为落脚点，从机构主导型服务转向服务对象主导型服务，把关注焦点落到机构与服务对象的关系情境中，促进社工机构与服务对象两主体的共同发展。一方面，社工机构在发展中获得服务对象的认可是对其最大的专业认同；另一方面，服务对象在追寻高质量社工服务中满足需求。

3. 评估阶段：社工机构与服务评估方关系

建立健全政府购买服务制度就要加强绩效评估，这也是降低服务成本、提高服务效率的重要保障。正确处理好政府、社工机构和独立评估组织之间的关系，是加强和完善评估体系的关键。制度发展不成熟时，政府既是购买方又是评估方，存在评估方不具备专业性且信息不对等的问题，仅由政府掌握主动权和话语权，社工机构往往处于主体关系中的弱势地位，对服务的监督效果并不明显，在硬性绩效指标压迫下甚至出现作假现象。在成熟的政府购买服务机制下，对社工服务生产者即社工机构的评估应当由专门的评估组织采纳政府、专业社会组织、社会公众等多方面意见，对社工机构进行综合评估。

评估标准客观程度及机构参评真实程度都会影响评估阶段的主体间关系。笔者根据这两个维度划分出四种不同的评估模式：依赖式评估、流程式评估、阻力式评估、建设式评估(见图4)。

图4 评估阶段主体间关系测度

其中，建设式评估最有助于社工机构发展成熟，评估组织弥补了传统体制下政府自我评估的缺陷。在该模式下，社工机构不再唯单一指标是从，真实呈现服务过程，并发挥专业优势为自己提供增值服务，在评估关系中掌握话语权；社工机构与评估组织之间互信而不互赖，平稳维持良性评估体系运行。评估主体的权重倾向将会影响社工机构在购买服务中的关系处境，评估只有采纳多方意见才能更好地平衡各主体的利益诉求，社工机构在这种专业客观的评估行为中才能找到专业归属感和认同感，加以整合从而确立其主体性。

4. 政府购买服务中的主体间关系

社工服务购买主体、承接主体、使用主体、评估主体四者在政府购买服务机制中缺一不可。前文从建构社工机构主体性角度探索社工机构与其他三方主体良性关系的应然状态，但并非只追求社工机构的单线联系，而是希望四者相互关联、相互影响(见图5)。

图5 政府购买服务中的主体间关系

政府购买服务实践中不存在绝对权的归属，购买方出资并不意味着对服务方法、服务内容等有绝对掌控权。同样，评估方虽是衡量社工服务质量的专业主体，但也应该尊重社工机构服务方式及服务对象意见，并将其作为重要参考标准。

社工机构在政府购买服务中是联结政府与社会公众的纽带，能否正确处理好社工机构与政府、社工机构与社会公众的关系将影响社工机构的成长发展及服务质量，因此实现主体间良好互动、建构社工机构主体性是必然选择。对社工机构的主体性程度也需要作出适当考量，并非提倡社工机构在购买服务中完全自由，关键在于消灭任一主体的中心主义，实现主体间平衡的互动关系。

四、结 语

中国社会工作职业化、专业化、本土化进程已然取得一定成就，尤其是近十年间社工机构如雨后春笋般在全国范围内相继成立，中国社会工作正在一步步走向成熟。在政府购买社会工作服务的“嵌入型”发展道路下，不乏对社会工作机构主体性问题的担忧。本文从政府购买服务中主体间关系的角度论证社会工作机构主体性的构建，重点阐述社工机构与政府、社会公众、第三方评估组织的三种关系维度。第一，与政府建立整合自主性关系，实现“半造血式”发展；第二，与社会大众建立自主式参与关系，提升专业认同；第三，与第三方评估组织建立建设式评估关系，以专业优势推动可持续性发展。

笔者认为，未来几年的政府购买社会工作服务模式应着重发展社工机构的独立性、市场化和行动力。这样既能摆脱社工机构资金短缺和能力不足的困境，又能整合社会资源，争取到更多的自治空间。社工机构唯有与其他三方主体建立一种平等、互动的社会关联，才能确立自身主体地位，更好地发挥专业能力，推动政府购买社工服务的完善与发展，实现社会与国家的双赢。