全面抗战时期贵州金融业的管制模式

2021-08-19杨柳

西部学刊 2021年13期

摘要：抗战时期，大后方许多省份都像贵州一样，缺乏统一有效的货币市场管理体系，对此，国民政府决定直接干预市场，依托法律与专门机构，完成了一套自上而下的管制制度设计。战时国民政府的金融管制路径经历了由币制改革到法制改革再到机构改革的变迁过程，但大后方经济的发展并非一个统一步调的整体，对此，贵州省政府与中央的派署机构相互配合，实行双轨并行的管制方式，取得了一定成效。但是，政策的朝令夕改使得政府对通货市场的掌控愈发困难，加之各机构内部的人事监管不完善，在国际环境与战争的影响下，国民政府无法从根本上遏制金融市场争抢私利、暗自投机的行为，且这种局面在抗战后期日益严重。

关键词：抗战;贵州;金融业;管制;模式

中图分类号：K265文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）13-0099-04

清末民初之际，贵州的货币市场缺乏统一有效的管理体系，银两、银元、票、券长期混用，种类繁杂。直到1933年，南京国民政府发布第144号训令宣布“废两改元”后，贵州省政府正式规定各县：“自4月6日起所有公私款项之收付及一切交易须一律改用银币，不得再用银两。”[1]翌年开始，美国采取白银购买政策，使纽约的白银市价从当年6月的每盎司值四角五分（美元）涨到了当年12月的每盎司值五角四分（美元）[2]。这样的升值幅度远超中国银价的上涨，故而很多地方银行开始在国际市场抛售白银，赚取中间差价，导致白银大量外流，货币市场再次陷入混乱。国民政府不得已再度改革币制，于1935年开始实行统一的法币政策，“对内安定物价，对外稳定汇价”[3]。贵州省政府按照财政部的《兑换法币办法》通告实施，在三个月内完成法币兑换并严格督查，“在兑换期间如有对于银币、厂条、生银、银锭、银块，或其他银类持有人、借端敲诈者，以诈欺罪论。”[4]统一的币制为贵州孕育近代化金融市场提供了稳定的制度基础。全面抗战开始后，工商、金融企业的大量西迁成为贵州现代化起步之开端，货币交易、企业贷款、合作金融、汇兑结算、财产保险等行业应运而生，各类公私银行逐渐在黔省开设总行或分行支处，整个抗日战争期间，仅贵阳一地便有30家以上的银行机构、银号以及储蓄、保险公司先后成立[5]409-410。数目庞杂的金融业从业人员与新式银行机构涌入市场竞争的同时，无疑也给市场监管带来了巨大压力，这对政府的管理模式提出了新的要求。

一、中央政府的金融管制设计

银行的融资贷款、通货的发行与使用、汇兑业务的审核、票据与证券的出纳管理等，根本上都属于金融市场的规范与管理问题。抗战时期，大后方许多省份都像贵州一样，缺少相关的行业管理经验，也没有更高层级的法令文件用作执行参考。对此，国民政府决定直接干预市场，依托法律与专门机构，完成了一套自上而下的管制制度设计。

（一）法令条例的建构

二十世纪三十年代中期，旧式金融业中的票号、银号、典当业已日渐衰落，新式银行在真正意义上成为金融市场的活动中心，银行系统间资金流转的运作过程时刻牵动着国民政府的财政平衡状况。时任国民政府财政部长的孔祥熙曾专门论述金融对国家财政的重要作用：“金融与财政，关系异常密切，在理论与实际两方面……必使相依相成，庶国计民生，兼蒙其惠;倘相妨相碍，则公私交受其困，平时已然，战时尤著。”[6]可以说，把握金融也就是把握了国家政权存续的命脉。淞沪会战爆发后，由于上海的金融市场受到战争的冲击，多家重要金融机构陷于瘫痪。为迅速稳定经济局势，国民政府除了迁移工业企业、银行至西部大后方外，更是果断地向全国布告《非常时期安定金融办法》及其《补充办法》，对大后方银行、钱庄的提存业务进行明令管控，以防大量资金外流而导致银行资金缺位的局面，在短时间内巩固了战时银行的信用，帮助西迁金融机构平稳过渡。

随着后方建设与国内外形势的变化，国民政府日益认识到整顿金融的急迫性。1940年8月，国民政府财政部颁布《非常时期管理银行暂行办法》，其中第一条即明确规定：“银行除依照现行有关银行法令及原定章程经营业务外，并应遵照本办法办理。凡经营收受存款及放款、票据贴现、汇兑或押款各项业务之一而不称银行者，视同银行。”[7]国民政府通过法律完成了对新式银行与闲散银钱机构一视同仁的管理体系建设，使之纳入统一的市场监管。1941年，国民政府颁布《中央储备银行法》，规定“中央储备银行于必要时经理事会议决、监事会同意，得呈请国民政府核准扩充资本总额。”[8]特地申明了银行监管机构的权威性。

1942年2月，财政部钱币司成立稽核室，虽然主要目的是检查重庆市各行庄的经营管理，但财政部根据此次检查中出现的各项问题迅速进行了政策调整，先后制定《财政部银行规划》《银行盈余分配及提存特別公积金办法》《管理银行信用放款办法》《管理银行抵押放款办法》《商业银行设立分支行处办法》，以及《特别厂商借款原则》等法规[9]。同年7月，《财政部银行监理官办公处组织规程》出台，并决定在“重庆以外各重要都市，设置银行监理官，由财政部部长派充之。”[10]其中自然也包含贵州的省会贵阳。银行监理官的主要职责是“审核管辖区内的银行钱庄放款业务”并抽查相应的放款用途[10]，此外还负责检查辖区内银钱行庄的准备金与账目情况。与此同时，国民政府配合颁布《财政部派驻银行监理员规程》，将监理范围扩大到较大的商业银行之间，并且附加了审核发行或领用一元券、辅币券的数目、准备金、以新换旧等事项[11]。

金融法规的完善是战时贵州金融管制体系走向标准化、统一化的前提，为各类管制机构的建设与工作开展等提供了法律依据和指导，对包含钱庄、银号在内的非银行金融业一并纳入管理，形成了独具特色的“混业管制模式”。另外，抗日战争时期也是中国“现代金融秩序从自由市场竞争型到政府调控型的关键时期”，监管与监理机制协同并行，建构了全新的金融市场督导模式。

（二）战时管制主体的迁移

鉴于以往“弱势政府金融机关+零散私营银钱机构”的旧式行业模式已无法适应后方稳定金融市场的需要，国民政府在1935年颁布了《中央银行法》，扩大监、理会的职权范围，在法令上明确中央银行作为国家银行的地位。同年，中央军入黔，设立中央银行在贵州的支行，任命彭宪为经理，后在抗战初期改为二等分行，贵阳的金融业从此由中央银行监管。只不过因受抗战局势钳制，中央银行在战前并没有真正实现所谓“银行的银行”的职能，“实际上，这一时期中央银行是财政部的附庸，尚不具备完全意义上的中央银行性质。中央银行虽与其他国家银行有业务往来，但中国银行、交通银行、农民银行都有自己的条例、章程和组织制度。所以，这一时期的中央银行没有开展对金融机构的稽核检查，甚至连金融监管行为也没有施行。”[12]可见地方监管的实际运作仍十分薄弱。

为满足战时统制经济政策，同时也为了稳定金融市场、建立现代化的金融体系，国民政府对非银行金融业开始严格管控，传统的钱庄、票号、银号的私人经营也因此受到冲击，逐渐在市场消失。1937年，四联总处①在重庆组建后，实际上成为国民政府的最高金融垄断机构，制定了一系列战时对金融业加强管控的法令法规，拟定了诸如《经济三年计划》《金融三年计划》等战时金融业发展纲要，牢牢将各地方经济的命脉系于中央。1939年，四联总处发布《秘书处关于对银行银号囤积居奇进行调查的报告》，对各地银行、钱庄利用抵押等方式囤积居奇的行为进行查处。同年，四行联合办事处贵阳分处与四行贴放委员会贵州分会成立，贯彻执行四联总处下达的方针政令。两年后，四联总处又着手出台《四联总处关于拟定金融业划一会计科目的报告》，首次对大后方金融业市场的会计制度进行统一管理，违反者将勒令其停止营业。贵阳分处紧随总处的通告，遵照办理。

1943年后，金融管制的核心机构逐渐迁移至中央银行。1945年，财政部发布《财政部授权中央银行检查金融机构办法》，在业内规定中央银行检查金融机构，除专案指定外，每一单位每年不得少于一次。此后，中央银行一直保持着国家主导金融机构的地位，直到国共内战时期才发生变革。

二、贵州省内的双轨管制结构

从前述可知，战时国民政府的金融管制路径经历了由币制改革到法制改革再到机构改革的变迁过程，但大后方经济的发展并非一个统一步调的整体，金融、交通、工业网络的布局不均，中央政策的执行亦需省一级的代理机构。因此，解决贵州所独有的财政困难以及市场融资问题的关键途径，在于地方实体管制机构的有效实践和运转，需要贵州本省的监管与监理系统发挥作用。对此，贵州省政府与中央的派署机构相互配合，实行双轨并行的管制方式，取得了一定成效。

（一）监管机构及其监管机制

贵阳是贵州省金融脉络的枢纽，省一级的金融公司与政府监管部门均设立于此。全面抗战期间，四联总处贵阳分处是黔省的核心监管机构，其办公地点在中华南路交通银行二楼（1943年移设中华中路王家巷），初期设委员8人，由贵阳中、中、交、农四行中选派经、襄理（副经理）各1人担任。该机构下设收兑金银、内汇审核、农货审查、储蓄等各小组[13]114-118，由各行局代表参加组建，部分重要事宜，如货币发行的调剂、金融机构的设置、迁移与裁撤等，均由委员会直接开会后作出决议并付诸实施。由此，四联总处贵阳分处从以下几个领域着手，统领了省内金融业管理与监管机制的运作：

其一，推动业内储蓄业务的完善。“四联总处黔分处”成立后，即在常务委员会领导下设置储蓄组，负责研究、设计并督促各行局开展储蓄工作。

其二，经办省内的金融机构。全面抗战初期，贵州境内的金融机构数量远不能适应战时需要。自该分处成立后，即要求中、中、交、农四行贯彻执行四联总处的《发展西南、西北、金融网方案》[14]，在三年内增设了国家行（局）分支机构28个[13]122，包括中央银行2个、中国银行13个、交通银行6个、中国农民银行4个，以及中央信托局代理机构3个。此外，省府还联合经济部农本局驻贵阳专员办事处，一同辅导黔省内大中城市及少数民族地区建立县合作金库累计38个[13]188。

其三，负责组织投资并发放战时贷款。该分处除推动成立了贵州企业股份有限公司外，还于1941年召开会议决定依据中央的贴现方针，由贵阳中、中、交、农四行联合为放贷业务准备了1030万元储备金，对促进贵州地方经济的发展、支持抗战起到了积极作用。

最后，也是该机构最特殊的任务，是起到战时金融监管与督导的功能。1941年，经财政部委托，四联总处贵阳分处先后检查了贵阳聚兴诚、美丰、亚西、上海等商业银行，同时还对康成、复茂、鸿兴钱庄和怡兴昌银号等旧式金融业机构进行稽查，在短期内掌握了贵阳辖区内所有银行钱庄的业务活动安排，对打击黑市、抑制通货膨胀起到了一定程度的积极作用。

抗日战争进入僵持阶段后，国内金融局势混乱，游资充斥市场[15]，各地银钱行庄竞相逐利的行为愈发推波助澜。财政部为平抑物价、稳定经济，进一步加强对银钱业放款的管理，于1943年颁布《放款委员会组织办法》及《各地银钱业放款委员会通则》，责成各地四联分处会同银行公会筹设“銀钱业放款委员会”，限4月1日以前成立，具体办理当地银行钱庄放款审核事宜，同时考查当地各行庄放款用途，编拟各业资金贷放比例。根据准备工作，贵阳市银钱业放款委员会于1943年初设，规定每笔自5万至100万元的放款，如非经放款委员会审核的批谁，各行庄私下不得贷放;5万元以下放款，贷放后顺序报送放款委员会备案。1943年4月下旬起，该委员会正式开展工作②，每次开会监理官办公处都会派员参加，区域监理官董辙也经常到会监督指导[16]641。但即便如此，该制度实际运作时的规范限制作用仍有一定缺陷，当时不少银行钱庄因为送审放款手续繁多、审批效率低下，又担心无法取得放款资格，遂以按期收汇、买汇等方式进行变相的办理，反而违背了管理办法的初衷。

（二）监理系统及其核心机构

1942年7月24日，行政院秉持战时统制经济政策，授权财政部加强对银行的管理，将全国分为若干管理区，加强管制全国银钱行庄业务，除重庆市由财政部钱币司增设稽核室专司其职外，每区设置一个银行监理官办公处，推行《财政部银行监理官办公处组织规程》《财政部派驻银行监理员规程》等法令条例。后在成都、昆明、贵阳、桂林、西安、洛阳、兰州、迪化（今乌鲁木齐）、衡阳、曲江、屯溪、吉安、永安、内江、万县等15个城市先后成立银行监理官办公处[13]。1943年3月，作为贵州金融业监理体系的核心机构——贵阳区银行监理官办公处正式成立，办公地址在贵阳市中华南路46号，这个区域的监察对象包含贵州省内所有的公私银行和钱庄。财政部任命董辙担任其监理官，另设稽核人员4名[13]，在监理官的指挥下监督办理辖区内银钱行庄的稽核事宜。对于该机构工作的意义，董辙认为：“近世各国，平时管理银行，已成为统制经济重要之一环，矧在战时，经济斗争，尤过于疆场决胜……更应加强管理，以致争取最后胜利，自不待言。”[15]

在部门职责方面，贵阳区银行监理官办公处可谓囊括了金融市场监理的方方面面，主要包括：监理银行的设立，商业经营的整治，存款准备的提缴办理，抵押放款的管理，信用放款的管理，特种放款的优惠，放款业务的管制，汇兑业务的管理，各项表报的审核，盈余分配的管控，公会组织的促进，会计制度的统一，行使票据的宣传，检查工作的实施，以及管制机构的建立等[5]417-422。監理员执行职务时，所监理的银行不能借故拒绝或延缓，其自身权责界限亦有明确的法律规定[16]。

在具体工作方面，该处派稽核人员到贵阳市银行业同业公会及全省各公私行庄间从事调查，直到1945后被中央银行贵阳分行检查课取代，在金融行业内部发掘出了许多不合规范的经营现象。例如，1943年5月16日，银行监理官办公处检查金城银行贵阳支行在黔成立以来的业务情况，发现其“信用尚著，华北内迁人士及疏散来黔之华北厂商，多与该行往来”[5]，因此在普通存款及储蓄存款这两项资金上的储备就已超过1000万元，其存款总额仅次于上海商业储蓄银行的贵阳分行，而放款总额却远不及此，几年间仅20.4万余元，仅为存款总额之2%。汇兑方面，因为其各联行结构之间已中止往来，所以汇出汇款不多。从损益状况来查看，该行在决算时已亏20万元以上。对此，监理官办公处的评论是：虽然本质上属于金城银行在贵阳分行的局部损失，毕竟分行的盈余资金都要上调给总行使用。然而对于地方生产事业来讲，该分行却没有尽到扶持本地经济增长的义务，“有失该行在黔设行之初意。”[5]1945年11月5日，银行监理官办公处检查了重庆银行贵阳办事处，发现其资金来源主要以吸收存款为主，以招揽汇兑业务为辅。该行定期加活期两项存款共3500余万元，在业务方面以给总行调拨存款为中心，而对外的贷款、放款业务却一直迟滞，买汇颇为活跃而保障、信用全无，检查后发现其不能归妥的买入汇款有十三笔之多，监理官办公处不禁评价此举“殊欠稳妥……想象其危险性，恐较放款有过之而无不及。”[5]从此类监理案例可知，当时部分地方银行及办事处以营谋私利为中心，暗中大搞投机事业而不遵守行规信用，聚拢资金以充盈总行或进行商业买卖却极少投资于地方开发，反映出该时期金融市场的腐朽一面，而这时刻推动着国民经济走向崩溃的道路。

三、结语

综上所述，战时贵州金融业实施双轨并行的“混业管制”模式，是特殊历史条件下的产物，充分体现了历史合力对历史进程的推动作用。首先，它是地方经济开发的伴生物，源自于国民政府巩固自身政权以及坚持长期抗日方针的需要，也是出于政府为完善金融体系、发展现代化金融市场的需要。同时，各级政府颁布法令规章、强化贵阳金融业管制的最初目的还是为了稳定黔省的经济秩序，提高市场的融通效率，带动后方生产建设的良性循环。最终，中央政府派驻监管机构与监理人员，实行双轨并行的监管与监理机制，完成了对战时地方金融监管的制度设计，将零散的地方金融事业全部纳入中央掌控的范围之内。但是，从地方管制的实际检查案例来看，有关法令未得到普遍有效的实行，且法令更新太过频繁，旧的法案尚未贯彻之际，新的政策又取而代之，朝令夕改的结果就是政府对通货市场的掌控愈发困难。况且财政部、四联总处与中央银行各机构内部的人事监管本就不甚完善，加之国际环境与战争的影响，其制度层面的日常运作极易变质。因此，管理工作的有效性尚且不能保证，无法从根本上遏制金融市场争抢私利、暗自投机的行为，且这种局面在抗战后期日益严重。

诚然，“国家权力在一定的历史时期里是能够最直接、最快速、最有序和最有效的改变一个国家或一个地区生产方式和资源配置的力量。”[17]然而不可忽略的问题是，从长期来看，高度集中的国家权力同样是左右社会发展的极不稳定因素：当其活动限制在一定范围内时，短期能将各方力量积聚、达到建设目的的最可靠力量;然而，当国家权力系统内部出现消极、腐败以及溃变的倾向后，随着时间推移，所导致的路径依赖同样是影响深远、难以逆转的。当然，受战争局势以及“人治”与“法治”杂糅难分的时代局限所影响，南京国民政府在管理金融业的筹划上确实无法做到尽善尽美，很多情况下也是不得已而为之，后世研究者需客观地审视与评判当时的社会发展进程。

注释：

①四联总处是南京国民政府控制全国金融的机构。全称是“中央银行、中国银行、交通银行、中国农民银行联合总办事处”，1937年7月设于上海。主要作用是监督四行联合承做的贴现、放款等业务。1938年迁至重庆。1939年改组扩权，设立理事会，蒋介石任理事会主席，使四联总处成为抗日战争时期全国金融垄断的最高权力机构。1948年10月撤销，其职能为中央银行所取代。

②1943年5月与7月，上海、美丰、金城、聚兴诚、亚西、兴文、重庆、和成、云南实业银行等9家商业银行以及贵州、湖南、广西、广东等4家省地方银行，先后送往贵阳市银钱业放款委员会审核放款共计245笔，放款金额总计2965万元。其中，有24笔放款被贵阳市银钱业放款委员会否决，记作银行违规办理，违规放款金额共计355万元。参见中国人民政治协商会议西南地区文史资料协作会议编：《抗战时期的西南金融》，西南师范大学出版社，1994年，第411-412页。

参考文献：

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[2] Michael Russell.美国的白银政策与中国（1933—1936）[D].伊利诺斯州：伊利诺斯大学，1972.

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[4] 兑换法币办法[J].工业标准与度量衡，1935（6）.

[5] 中国人民政治协商会议西南地区文史资料协作会议.抗战时期的西南金融[M].重庆：西南师范大学出版社，1994.

[6] 抗战以来之财政与金融[J].中央银行经济汇报，1942（6）.

[7] 非常时期管理银行暂行办法[J].中央银行月报，1940（9）.

[8] 中央储备银行法[Z].社会部公报，1941.

[9] 中国人民政治协商会议贵阳市委员会文史资料委员会.贵阳文史资料选辑·第37辑：金融专辑[M].贵阳：政协贵阳市委员会文史资料委员会，1993：117.

[10] 财政部银行监理官办公处组织规程[J].四川省政府公报， 1942（340）.

[11] 财政部派驻银行监理员规程[N].四川省政府公报， 1942（340）.