社会组织有序协商机制的分析框架

[摘 要]社会组织有序协商是扩大社会主义民主与维护现有政治秩序稳定的有机统一，需要在社会主义民主政治进程中规划和发展。社会组织有序协商在实践中推进并取得预设的成效需要相应机制的规范和作用。协商目标、协商场域、协商主体、协商动力及协商过程和方法是社会组织有序协商机制的构成要素，需要逐一廓清。良好的国家与社会关系是社会组织有序协商机制形成的宏观基础。制度规范、利益激励和组织培育是社会组织有序协商机制形成的主要路径。

[关键词]社会组织;有序协商机制;制度规范;利益激励;组织培育

中图分类号：D613 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）03-0031-11

社会组织有序协商是推进协商民主广泛、多层、制度化发展的现实需要，也是发展社会主义民主政治的必然要求，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。有效实现社会组织有序协商需要相应机制的作用。厘清社会组织有序协商机制的内涵和构成要素，探讨社会组织有序协商机制的形成路径，对于从理论和实践上进一步推进社会组织有序协商无疑是必要和有意义的。

一、 问题的提出

（一）社会组织有序协商理论的形成

社会组织有序协商从实践到理论的生成有一个不断发展的过程。改革开放以来，伴随着社会转型与民主化进程的发展，党和政府对社会组织的认识不断趋于理性和科学，并且日益重视社会力量在民主政治建设中的重要作用。

一是提出社会协商是发扬社会主义民主的一种重要形式。

党的十三大报告首次提出“社会协商”这一概念，指出要改革政治体制，建立社会协商制度，使对话协商成为协调社会领域的利益矛盾、发扬民主的一种重要形式。要做到“重大问题经人民讨论”，让人民发声，使人民群众和社会团体拥有理性的抗争权利等，这为社会组织协商的形成和发展奠定了良好的理论和政策基础。二是明确社会组织是民主治理的主体之一。

党的十六届六中全会首次提出建设服务型政府，推进社区建设，健全社会组织，统筹协调各方面利益关系;党的十七大指出，发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能，重视社会组织建设和管理;党的十八大指出，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。

三是强调社会组织协商是社会主义协商民主的重要组成部分。社会主义协商民主是人民当家作主的重要实现形式，是坚持人民主体地位的具体体现。为赋予不同领域、不同层面协商对话的空间，使不同的阶层和群体有表达诉求的渠道并通过理性协商，依法维护利益，为社会政治秩序的生成提供一种民主化、制度化、组织化的路径，形成执政党、国家和社会良性互动的政治局面，

党的十八届三中全会明确指出要“拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道”[1]（P527），首次把社会组织作为协商民主的重要渠道纳入协商民主体系。2014年12月29日，中共中央政治局召开会议，其中特别强调要“逐步探索社会组织协商”[2]。2015年1月中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》对“逐步探索社会组织协商”作出了具体部署，强调“坚持党的领导和政府依法管理，健全与相关社会组织联系的工作机制和沟通渠道，引导社会组织有序开展协商，更好为社会服务”。至此，社会组织有序协商正式成为中国协商民主体系的重要组成部分。

（二）社会组织有序协商的内涵界定

协商民主是人类政治文明发展的产物，是一种主张通过协商对话、理性反思达成共识的民主形式。协商民主可以是有序的，也可以是无序的。有序协商民主是中国特色社会主义民主政治的一种表现形式。“有序协商民主强调，在体制内进行的制度化、规范化、程序化的协商，是公民按照某种法定的规则或权威的程序参与政治的行为”[3]。鉴于此，社会组织有序协商就是社会组织在党的领导和政府依法管理的前提下，在法治的框架内，就公共事务或组织发展的重大问题发起、组织或参与的有秩序的协商民主活动[4]。协商过程既可以是

决策过程，形成由官方背书的决议，直接转化为党委政府的决策;也可以是为中国共产党、人大、政府和基层群众自治组织的决策提供咨询性意见建议的咨询型协商;也可以是政协、有关部门上情下达、下情上达，彼此沟通，相互理解，协调整合公共领域的不同利益和意见，保障国家有效治理和社会秩序的沟通型协商。社会组织有序协商的实质就是政府主导，强调社会的成长秩序源自党和政府的有效引导与管理制度的不断完善和创新，有序协商的场域、内容及程度基于并取决于官方设置的管理制度和开放的渠道。换言之，社会组织有序协商是坚持党对社会组织的领导与保持社会组织的独立性与自主性的有机统一，是发挥政府的主导作用与社会组织的主体作用的有机统一，也是人民当家作主与民主法治化的有机统一。

（三）社会组织有序协商面临的实践困境

目前，社会组织有序协商在实践中面临一定的困难和挑战。从宏观上说，社会组织要不要、能不能参与协商民主实质上是由国家与社会的关系决定的。伴随市场经济的进一步发展和社会结构的变动，国家与社会的关系正在经历巨变，“强国家-弱社会”模式已然发生调整，但“强国家-强社会”的格局尚未形成。国家权力强势，社会组织缺少自主发展空间，发育不充分，利益代表和政治参与的功能受到一定程度的制约和限制。从中观上说，目前社会组织协商的制度化水平依然偏低，与谁协商、协商什么及如何协商仍然没有比较清晰的界定，缺少必要的资源保障和政策支撑，可操作性不强，难以形成有序和有效的局面。從微观上说，本质上小而迟缓的协商团体如何参与复杂而庞大的社会治理，协商参与者的素养和能力如何满足协商的需要[5]，也是需要回答的问题。实践中社会组织协商还可能因协商群体极化、协商过程裂化和协商结果异化而无法有序推进，存在失灵现象，失去其应有的功能优势。如组织成员经商议后有可能强化自身的某些偏好，形成极端的观点[6]（P51）。不同偏好的社会组织如果形成不同方向的极化，可能对自我利益持固守态度，忽视公共利益，导致冲突和分歧加剧，妨碍协商共识的达成，甚至成为对抗政府、诱发社会失序的因素[7]（P39-40），或者只关注内部事务，缺乏对公共事务协商的积极性，使协商流于形式。再者，由于社会组织的规模、影响和资源的不同，弱势组织的呼声容易被淹没，协商过程有可能受强势团体操控，难以体现共同愿景和公共利益，导致协商结果异化[8]（P224-225）。如此种种，若没有合理的应对方法，协商很可能会陷入僵局，参与各方连彼此的理解和信任都难以增进，更不用说共识的达成。社会组织有序协商在实践中推进并取得预设的成效需要相应机制的规范和作用。

二、社会组织有序协商机制的构成要素

机制既可以是一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式，也可以是达成某物的方法或体制，还可以指一个生物体内共同履行特定功能的部件系统。有学者指出，机制是具体系统中的一个进程，能够对整个系统或其子系统带来改变或阻止变化发生的方式[9]（P21）。可见，机制应该有一定的范围和具体的系统，具有协调各要素共同行动的功能，外显为方法、体制或技术，是一个动态的过程。机制无论在哪个领域中使用，都体现为某种主体自动地趋向于一定目标的趋势和过程，动力、目标、路径（过程）是机制的三个基本要素[10]。有学者将社会科学领域内的机制表述为“经常发生和容易指认的因果模式，这种模式通常由我们没有认识到的条件或不确定的结果所引发”[11]（P1），换言之，机制是一种通过一定条件的作用产生相应结果的因果模式。有学者认为社会领域的机制需要从心理学角度去阐释，机制只能形成，不能构建。因为社会的主体是人，人是有思想、会思考的高级群居动物，人类在互动交往中创造了属人的世界，同时因交往产生了众多关系，需要各种机制加以协调、聚合以实现人类自身的可持续发展。实质上，社会领域中的机制处理的是人与人之间的关系[12]，而心理动因是人类交往过程中不可或缺的主体因素。通过对机制内涵的分析，笔者将社会组织有序协商机制表述为：社会组织协商主体在既定的政治秩序内，在特定场域中，通过某种动力的驱使，以某种方式趋向或实现协商目标的过程。目标、场域、主体、动力和渠道是构成社会组织有序协商机制的五个要素。

（一）社会组织有序协商目标

社会组织有序协商目标是指社会组织有序协商所担负的功能或指向的目标。社会组织有序协商的目标主要有两个。一是有序。即在体制内，依法依规有秩序地协商，避免无序协商影响政治秩序和社会秩序稳定，主要强调协商的合法性。二是共识。协商的目的就是为了形成共识。共识，“不是一致的同意，而是主体对共有对象或一致对象的接受”[13]（P94-95），是一个求同存异的过程。任何协商主体参与协商对话的目的就是为了能够达成共识，否则便违背了协商对话的初衷。因而，通过互相讨论、述理和平等对话，化解偏好达成共识是社会组织协商对话的最高目标。共识是合法决策的基础，包括决策的目标与达成目标的行为路径和策略。

（二）社会组织有序协商场域

社会组织有序协商场域主要是指社会组织有序协商的领域和范围。社会组织协商是社会协商的主要形态，协商的主要范围应该是与人民群众切身利益相关的公共事务而非敏感的政治性事务。公共事务与每个人的生活和社会组织的宗旨密切相关，理应是社会组织发挥作用最集中的领域，也是政治系统决策最需要获取民意的领域。一是国家制度领域内的公共政策和立法协商。社会组织发起或参与政党、人大、政协就公共政策或社会组织发展的相关事务的讨论或立法协商，发挥社会组织的咨询作用，体现社会主义民主政治的真实性、广泛性和有效性。二是政府和社会的互动领域，社会组织与政府就公共事务的对话协商。协商的内容包括公共议题的设置、公共政策的方向、公共问题的解决方案等，使公共政策能够更好地体现民意，获得更广泛的合法性基础，实现决策的科学性和民主性。三是基层社会治理领域。社会组织协商涵盖基层社会治理领域，涉及民主决策、民主管理和民主监督及利益维护和利益协调等诸多环节，主要议题是与人们日常生活和社会交往相关的各种事务，旨在培养和塑造现代公民，形成良性有序的社会秩序。

（三）社会组织有序协商主体

社会组织有序协商主体是指社会组织有序协商的利益相关者，包括社会组织、执政党、政府、企业等。社会组织是社会组织协商的当然主体。作为协商主体的社会组织必须具备合法性，只有具备合法性的社会组织才能在体制内进行利益表达和利益维护。社会组织的合法性主要包括法律合法性、政治合法性和社会合法性。法律合法性强调社会组织是经过相关政府部门登记批准成立的，拥有宪法规定的基本权利。宪法和法律为社会组织的活动规定了基本的秩序，在秩序之内，社会组织才能行使其基本权利，对公共权力进行有序而有效的制约。政治合法性是指社会组织的宗旨、言行必须符合我国的政治规范。政治合法性对于社会组織的生存和发展是至关重要的。如果一个社会组织在协商过程中的言行不能被现有政治体制所接受，那么就意味着这个协商在实践层面不具备可操作性。社会合法性主要是指社会组织的社会代表性和公信力。社会组织若得不到民众的信任，那么这种怀疑会直接影响社会组织协商的过程，进而影响协商结果的权威性和正当性。

执政党在场是我国的国情。中国共产党在社会建设和发展的各个方面都发挥了重要作用，是社会管理网络中的政治核心和领导者，主导着社会发展的方向，成为实际的最重要公权力主体。一方面，政府是社会治理主体，在社会政策的制定与实施过程中居主导地位。中国共产党和各级政府掌握政治资源，拥有决策权和价值资源的分配权，直接影响和决定社会组织的发育和发展。另一方面，党委政府需要借助社会组织的力量推进社会建设。社会组织对公共政策和立法的态度和反应也是评价法律和决策合法性的重要依据。因此，执政党、政府是社会组织协商的重要利益相关方。企业是物质财富的生产者和经营者，是推动社会进步的重要力量，他们在创造财富、获取利润的同时，对公共事业的发展负有不可或缺的社会责任。同时，企业的发展需要依托社会组织妥善处理与社会的关系，故而是社会组织协商的利益相关者。

（四）社会组织有序协商动力

社会组织有序协商动力是指社会组织有序协商的利益相关者在法治框架下有机地黏合在一起并趋向协商目标、达成共识的驱动力。一是来自共识形成过程中各方利益的实现。机制形成的动力由内部因素和外部因素构成。内部因素包括观念、利益、习惯、情感和理性等;外部因素包括权力的强制、媒体的诱导、社会风尚、人际关系等。外部因素最终要通过内部因素起作用。利益与理性是最重要的因素[10]。社会组织相关利益主体在对话协商中彼此依存，相互作用，共识形成过程实际上也是各方利益的实现过程。换言之，共识使各方利益达成了有机统一。在合作共治的背景下，没有共识，利益相关的任何一方都不可能单独实现自身的利益。二是理性的权衡。社会组织协商参与各方经过审慎思考认识到，有序协商是回应社会诉求、

保障社会权益的有机统一，是扩大社会主义民主与维护现有政治秩序稳定的适当路径，是发展社会主义民主政治的应然要求，是实现自身利益和公共利益的双赢方式，也是社会组织将憲法规定的权利转变为实有权利的有效途径，因而主动趋向协商目标。

（五） 社会组织有序协商渠道

社会组织有序协商的渠道主要有四个。一是人大渠道。人民代表大会制度是人民当家作主的根本政治制度，是协商民主的主要制度化渠道之一，有严谨的操作过程和规范的程序保障。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，要开展立法协商，健全立法机关与社会的沟通机制，发挥包括社会组织在内的多元主体在立法协商过程中的积极作用，探索建立政府部门、社会组织和专家学者等不同群体在重大利益调整过程中的论证与咨询机制。在人大协商中赋予社会组织协商地位，既是进一步发挥人民代表大会制度化协商功能的需要，更是当下社会组织协商制度尚未健全的情况下激发社会组织活力，进行有序协商的现实选择。二是政协渠道。其一，作为重要民意代表机构的人民政协，既是政治系统的重要组成部分，也是上下沟通的重要平台，理应也是社会组织利益表达的制度化载体;

社会组织通过政协渠道参与协商，既扩大了自身与社会各界的交流与沟通，也容易获得政治决策系统的关注和重视，对提升协商质量和效能，实现协商目标具有重要意义。

其二，人民政协是不同阶层、民族、团体参政议政的平台，社会组织既是统一战线的重要对象，也是人民政协各党派、各界别的社会基础，如果社会组织缺位，人民政协的运行难免有社会基础不扎实之嫌。三是党政部门的渠道。党政部门既有的各种科层制协商渠道应该吸纳社会组织参与，发挥社会组织民意表达、上下沟通和专业咨询等作用，这也是党政部门增强决策科学性与合法性的现实需要。四是社会组织作为协商平台直接协商。其一，社会组织作为发起方或组织方，通过搭建协商对话平台吸纳不同社会主体就基层社会治理的焦点问题参与各级党委、人大、政府部门的协商对话。其二，作为社区行动主体，参与基层协商实践，为城乡治理中相关利益主体开展“有组织的对话”，以及凝聚价值共识提供了更广阔、更便捷的现实路径。

三、社会组织有序协商机制生成的政治原则

社会主义民主是党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一。协商民主是我国社会主义民主政治的一种形态，与选举民主相互作用、相互补充，统一于社会主义民主政治进程的发展，服务于社会主义民主政治的实践。社会组织协商是社会主义协商民主的重要组成部分，是践行社会主义协商民主的重要渠道和平台。社会组织协商只有在社会主义民主政治的进程中把握性质、明晰方向，在社会主义协商民主的框架下规范运行、创新发展，在民主集中制的原则中达成共识，发挥作用，才能真正体现社会组织协商的价值，并为自身的存在和发展获取良好的社会环境和发展空间。这也是社会组织有序协商机制生成的基本政治前提。

（一）合理定位社会组织协商

在社会主义民主政治进程中把握社会组织协商应将社会组织协商放在社会主义民主政治发展的框架内去认识、规范和发展。社会组织协商在实践中应避免协商泛化和虚化的倾向。社会主义民主是一个历史的范畴，体现无产阶级的意志，与一定历史阶段的经济基础相适应，是一个动态的发展过程。在这个过程中社会主义民主需要经历由中国共产党从人民的根本利益出发代表人民当家作主到通过程序和规范综合人民的利益，组织人民当家作主和依法支持、保障人民当家作主的发展阶段[14]。这个过程是政治制度不断健全和完善的过程，是政治机制不断调适的过程，是民主与法治融合的过程，是民主与权力相制约的过程，也是党和国家的权力逐渐向社会回归的过程。我国正处于社会转型的关键时期，社会组织协商民主发展的相关要素还不够成熟，主要表现为制度化协商渠道依然较为有限，社会结构仍然不太合理，政治体制亟须进一步完善，社会发育还不是很充分，以及社会组织应然的规范角色与实然的事实角色之间存在着差距等。这些问题共同构成了当前社会组织协商民主发展的瓶颈[4]。社会组织参与协商民主或者从事政治参与的一个基本原则是，既要激发其活力，发挥其优势，又要保证其在适度合理的范围和场域内活动，与社会主义民主政治的发展阶段相适应。亨廷顿指出，对于政治制度化水平不足的转型期国家而言，被动员起来的社会力量的广泛参与可能会使政府不堪重负，导致社会动荡和暴力[15]（P44），对国家的民主政治建设不但无益，相反还可能诱发政治不稳定。不稳定的政治秩序更加容易成为强权政治的温床。

社会组织协商也应规避抽象协商和形式化协商。人民当家作主是社会主义民主政治的本质内涵。促进人民当家作主的全面实现是社会主义民主政治的发展方向。社会组织协商是人民实现参政议政、参与社会管理的重要途径，也是推进社会主义民主政治进程的必要环节。要实现社会组织协商的功能价值，使人民真正拥有自我组织、自我管理、自我实现的自治权力，并在参与和影响公共事务决策和执行的过程中成长为合格的民主政治主体，就必须力戒“只商量，不协作;纯协商，无共识”现象的发生，协商的议题要贴近群众的真实生活与切实利益诉求，国家有基本的政治制度、政治体制和具体机制支持并保障社会组织享有民主权利，协商共识有制度化的落实机制。从我国现有的政治架构出发，激活、拓展人大、政协和政府在社会组织协商中的功能作用，使社会组织协商与现有政治制度衔接并拥有相应的位置，是推进社会组织有序协商机制建设可以依赖的路径。

（二）正确认识社会组织与民主政治的关系

第一，社会组织是民主政治发展的动力，是推动民主政治进程的重要力量。一是社会组织是平衡国家权力的有效力量。孟德斯鸠指出，“中介之体”与宪法制度一起构成了制约国家权力的机制。社会组织是国家与社会的桥梁和纽带，社会组织的发展有助于形成良好的政治社会结构，缓和国家与个体之间的矛盾[16]（P3），增强民众在政府决策中的影响力，以限制国家权力的方式防止民主政体蜕变为专制政体。二是社会组织是维护和实现公民积极参与权的社会机制。公民参与的广度和深度是衡量民主政治的重要指标。社会组织是公民个体组织化参与的重要渠道和社会机制。社会组织良好的社会基础和天生的利益表达功能，使其能够比较准确地把握民意、集中民智，将分化的利益诉求通过组织整合输入政治系统，提升民主政治过程中利益表达的公共理性和效率，使公共决策更多地注入社会民众的意愿，贴近民生，有序实现民主。三是社会组织能够孕育民主的政治文化，培育民主政治不可或缺的社会资本。社会组织是“提供公民教育和启蒙的一个源泉，公民不仅从它那里获得信息，还获得各种讨论、协商以及培养政治机能的良机”[17]（P82-83）， “公民通过参与各种志愿性社团组织所形成的互惠、信任、合作等规范，正是维系民主和促进发展都不可或缺的社会资本”[18]（P95）。

第二，社会组织有可能对民主政治的发展带来一定负面影响，导致新的专制或无政府状态。一是社会组织有可能沦为精英控制大众的工具。

社会组织之间的竞争可能扭曲政策结果，使决策有利于富有的和有广泛社会关系的群体，普通民众的真实意愿难以体现，有损民主的本质。二是并非所有的社会组织都是民主的实践者[19]（P58-92）。非政府组织与民主政治的关系不能一概而论，有的非政府组织不涉足政治，

有的非政府组织确实是民主政治的支持者，而有的非政府组织同情甚至支持集权主义，其本身具有反民主的倾向，是民主政治的威胁。事实表明，社会组织的强大并不一定促进民主政治的发展，带来民主的政治生活。有些非政府组织本身存在某些反民主的因素，导致其应然的规范角色与“实然”的事实角色之间存在着鸿沟，代表社会公共利益和公共价值的合法性式微。

社会组织之于民主政治是一把“双刃剑”，既存在有利的一面，也有不利的一面，关键取决于我们对它的认知及应对的方略。处理得当，社会组织是社会协同治理的重要力量和重要主体，在公民有序政治参与中发挥积极作用。处理不当，社会组织便有可能成为社会不稳定的重要诱因，甚至成为政府的对立面从而危及我们党的执政安全和社会稳定。我们要理性认识社会组织在民主政治进程中的作用，在引领、扶持和监管中促进社会组织健康发展。社会主义民主是中国共产党领导下人民当家作主和依法治国的有机统一。我国社会组织协商承担着发展社会主义民主政治的应然使命，既有很大的发展空间，但又不可能与国外社会组织的行动界限相一致。

我们要警惕社会组织协商发展过程中的错误思潮，即以西方的个人主义、多元主义和利己主义为指导，将社会组织看成主要是向国家表达个人诉求，干扰政府决策，挑战国家权威的泛民主化载体。事实上，个别社会组织以“社会价值的捍卫者”自居的情况确实存在，他们违反政治原则、触碰法律底线，误导人民群众，对此，我们要有清醒的认识并坚决予以取缔。

（三）坚持中国共产党对社会组织协商的领导

从人民中来、代表人民、为了人民，建设一个由人民当家作主的崭新社会是中国共产党的宗旨和奋斗目标。坚持党对社会组织协商的领导，其本质就是坚持人民当家作主的主体地位。马克思主义国家学说认为，民主是一种国家形态和国家制度。

选举民主、协商民主是社会主义民主的两种实现形式，也是中国共产党实现自身奋斗目标的途径和阶段性任务。坚持中国共产党对社会组织协商的领导是实现无产阶级历史使命的内在要求，也是将政治民主发展到社会民主占据主导地位，使人民當家作主在社会发展意义上得到完全实现的必然和必要选择。

党的十六大对党的领导职责和权力边界进行了比较明确的界定和定位，党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。有鉴于此，笔者认为中国共产党对社会组织协商的领导职责主要可以概括为把握方向，着力解决社会组织协商中带有全局性、战略性和前瞻性的大问题，发挥“总揽全局，协调各方”的作用，通过顶层设计，推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展。一是宏观层面的政治引领和价值塑造。通过政治领导和政治整合将社会组织协商纳入党主导的政治秩序中，保证协商的社会主义方向。通过思想教育和价值引领，提高社会组织的政治思想素养，将社会主义核心价值观内化于心，外化于行，引导社会组织以公共利益为目标，服务国家发展大局，在法律框架内运用各种合法手段追求自身的合法利益和社会利益，并将两者有机统一于社会的进步和发展[4]，实现与国家良性互动并关注社会可持续发展[20]（P145）。二是中观层面的政策供给。作为顶层设计者，在社会组织协商体系的建构中，把握方向，制定原则，使其与既有政治体制和政治系统的运转有效衔接，在社会主义协商民主体系中更好地发挥作用。理顺政社关系，转变政府职能，从社会治理的角度对政府、社会组织与公众参与的角色及功能进行合理定位;出台相应指导性意见，最大限度地调动多元协商主体的主动性、积极性和创造性。营造规范的社会组织协商发展环境，促进社会组织协商多元互动协调机制的形成。三是微观层面的组织嵌入。通过组织嵌入，把握政治方向，聚焦社会问题，搭建组织平台，引导社会组织深入基层群众，了解社情民意，协助社会组织向党委政府及有关方面反映群众普遍关心的热点、难点问题和利益诉求，保障基层群众享有更多更切实的民主权利，扩大群众有序参与社会事务管理的渠道，发挥党组织在社会组织协商中的引导、示范和协调作用。

四、社会组织有序协商机制的形成路径

机制的形成过程是人们自觉趋向于制度目标的过程，关涉主客观诸多因素，是一个系统工程。社会组织有序协商机制的生成，从宏观上说，需要一定的社会基础，即良好的国家与社会关系;从微观上看，需要有一定的路径依赖和主体趋向目标的心理动因。制度规范、利益激励、组织培育是社会组织有序协商机制形成的主要路径。

（一）平衡好国家与社会的关系

国家与社会的关系是社会组织有序协商机制生成的宏观基础，直接关系到社会组织在国家政治生活和社会治理中的地位及功能作用的发挥。社会组织有序协商就是社会组织在体制内作为独立的主体参政议政，建言献策，本质上就是如何处理好国家与社会的关系，实现国家权力与社会权力的再平衡。

目前国家依然强势，社会正在发育。从国家治理现代化的角度而言，应该培育社会力量，使其成为国家治理体系的有机组成部分，从国家单一治理机制转变为国家与社会合作共治。

马克思主义认为，国家与社会是两种不同的人类组织形态，社会决定国家，国家从属于社会。因此，理顺政社关系，转变政府职能无疑是调整国家与社会关系的方向与目标。一是政府要转变角色，与社会组织建立互利合作的伙伴关系。我国社会组织的建立和发展与国外不同，是政府职能转变过程中的理性选择，实质上是政府主动让渡边缘空间的结果。在此背景下，政府更应有意识地将社会组织真正看作是平等的社会治理主体，是共同致力于促进社会发展的合作伙伴，不再是自上而下的管制与被管制的关系。二是要增进政府与社会组织之间的相互信任。信任的建立和维系需要彼此认同、有共同的目标、良好的关系、可交换的资源及民主、友好、诚实、守信的社会环境。多元主体彼此尊重对方的利益是互信的基础，而健全的奖惩体系和行为约束体系是维系长久信任关系的制度保障。三是厘清政府和社会组织各自的职能边界，在法治的框架内达到良性互动和均衡状态，形成互联、互通和互补的治理机制和治理网络，通过政府有选择的退却，以及社会组织有选择的进入，实现协同共治。政府可以通过

“购买公共服务”、免税、税收优惠等方式将部分公益性职能转移或委托给社会组织，以此拓展社会组织的生存空间，增强社会组织的经济实力，也可直接向社会组织提供运行、发展资金，加大与社会组织的合作力度，提高社会组织的影响力和公信力，引导社会组织在政府和社会需要的领域内积极参与社会协商治理，激发社会组织活力。一个具有自我组织、自我管理和自我调节能力的充满活力的社会，是实现社会协同治理的主体条件，也是社会组织协商得以有效运转的社会基础。四是进一步推进社会组织管理体制改革。要科学简化社会组织登记注册程序，在党的领导下，加快推进中国特色社会自治进程，革除对社会组织重登记、轻管理的弊端，加快形成政府监督、第三方监督、社会组织互相监督、媒体监督和民众监督相结合的多元化社会组织外部监督网络体系。概言之，在法治的框架下，赋予社会更多的自主发展空间，在政治吸纳中形成社会秩序，在赋权增能中培育社会组织，在资源交换中达成政社合作，在彼此合作中实现共同成长是中国语境下国家与社会关系的良好状态。

（二）推进社会组织协商制度建设

制度与机制关系密切，制度是机制形成的主要路径。现行法规、政策对社会组织参与协商的规定过于原则和笼统，也缺少必要的保障性条款和配套性措施，可操作性不强，从而导致社会组织协商缺乏足够的法律依據和制度路径，难以形成有序和有效的局面。社会组织有序协商机制的形成需要党和政府统筹规划，顶层设计，建立、健全自洽的协商制度体系和程序规范，构建多层次社会组织协商制度体系，形成有序、多层次、相互衔接的制度化协商渠道。

第一，要在社会主义民主政治体系中统筹推进社会组织协商的制度建设。在社会主义协商民主体系中，国家制度层面的协商民主包括人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、国家行政制度中的协商程序和机制等运作系统，位于多层级协商民主体系中的上层，引领和带动协商民主的整体发展。社会组织处于中间层次，上达国家制度，下及基层治理，是促进协商民主广泛多层制度化发展的枢纽，也是沟通国家与社会的桥梁和促进各层次协商民主上下互联的枢纽。在基层治理层面，社会组织既是协商主体，又是协商平台，还是协商成果的积极践行者。三种不同形式的协商民主共同构成了中国协商民主的整体格局。三种协商形式要建立相互衔接的制度化渠道，切实发挥社会组织协商上下互联的作用。

第二，要激活人大、政协在社会组织协商中的功能作用。要在人大协商中赋予社会组织协商的地位，建立社会组织议案征询和意见反馈的常态化机制。人大可以通过在同级社会组织中设立联络站、立法咨询点等形式与社会组织建立常态化的联系，通过定期走访或座谈会等形式整合社会组织的诉求，在审议政府工作报告、经济社会发展规划、财政预决算和“两院”工作报告时，反映社会组织的意愿，就人民群众普遍关心的社会热点问题展开对话与协商。邀请具有社会组织身份的人大代表以提案、课题调研形成咨询报告等形式反映社会组织的诉求，也可通过设立邀请社会组织代表人士列席会议、大会发言等制度化程序，加强人大与社会组织的交流与合作。要在政协中设立社会组织界别，确立社会组织在政协协商中的地位，这是社会组织化发展的现实要求，也是实现“探索由界别和委员联名提出议题”的协商需要。通过建立健全代表联络机构、网络平台、政协社会组织专门委员会和专题调研等形式密切代表同社会组织的制度化联系，在专题协商、对口协商、界别协商和“双周协商”等既有渠道中建立以社会组织为主体的定期协商制度，充分发挥政协委员会客厅对社会组织诉求的吸纳作用并通过提案的形式进入政协平台，引起决策系统的关注。

第三，要进一步激活执政党与行政系统的协商机制，通过党政部门现有职能的合理拓展，增强对社会组织的吸纳能力。党委统战部应该是社会组织与执政党协商的优选组织化载体与渠道。社会组织是统一战线的工作对象，与统一战线工作具有较高的关联性，拓宽党委统战部与社会组织的协商渠道，是增强执政党与社会组织沟通与联系，做好社会组织统战工作的应然选择，也是提升社会组织协商效能的适当路径。统战部门可以做到以下三点。一是可借鉴“党委出题、党派调研、政府采纳、部门落实”的政党协商工作机制，进一步健全与社会组织的工作联系等机制，特别是要建立重大行业决策征询行业协会意见的制度、重大公共决策邀请社会组织代表人士参与讨论制度。二是在紧扣党委政府工作重点，聚焦民生工程的基础上，协助社会组织制定多个年度协商选题，报相关部门研究讨论形成协商计划，为实施年度协商活动作出框架性制度安排，保障社会组织协商落到实处。三是通过成立类似枢纽型社会组织的社团联组织，广泛吸纳现有草根社会组织，并通过社团联设立组织化和制度化的联谊和论坛机构，开展社会组织协商，让许多弱势的社会组织借助论坛这一形式参与到社会治理中，发出他们的声音，实现自身价值。联谊活动与论坛机构也为民间组织提供了交流协调的平台，能够化解他们之间存在的误解与矛盾，协调关系，消除社会不稳定因素。

政府要建立多部门组成的联席会议机制，为社会组织参与社会重大事务、社会突发性事务提供必要的协商治理通道。政府应在公共事务决策和实施的各个环节，利用各种常规性协商渠道加强与社会组织联系，根据不同的议题邀请相关社会组织参与协商和讨论，发挥社会组织协商在化解矛盾、协调关系、增进社会团结中的功能优势及在公共立法、公共事务决策等方面承上启下的作用。

第四，要总结各地社会组织参与协商治理的实践经验，创设社会组织协商平台和渠道直接协商。要积极探索以社会组织为平台，吸纳基层组织和公民个体参与基层协商治理及社会组织之间就利益相关问题和公共事务进行讨论、对话，取得共识的机制。社会力量影响政策的前提在于是否拥有与政治系统中核心决策者互动的通道，通道越多，介入政策过程的可能性就越大。要搭建社会组织与政府、企业及社会组织之间的制度化协作平台，建立健全与社会组织的联系制度，加强不同组织形态之间的交流沟通，实现资源互补，更好地凝聚共识，促进社会发展。

第五，要建立一整套公正、自洽的操作程序和协商方式，规范协商过程的各个环节。一是科学细化协商议题设置、协商对象选择、协商过程组织和控制、协商成果运用和协商实效性评估等操作程序，探索建立协商议题的社会动议制度，鼓励社会组织就公共管理和公共议题建言献策、民主监督。二是针对不同的协商目的、议题类型可以采取不同的协商方式。作为保持与社会组织沟通、了解存在的问题及社会关注焦点、确定政策议程的社会组织协商，宜采取定期座谈、专题讨论等形式;作为决策参考、争鸣、凝聚共识的社会组织协商，可采取公开辩论、圆桌对话、电视问政等形式;作为决策讨论过程的社会组织协商，则采取听证、内参、专家研讨等形式。按社会组织协商对话的介质来划分，可以分为面对面协商与远程协商。面对面协商是传统的协商对话形式，具有生动性，便于把握协商的进程，包括民主听证会、民主议事会、民主恳谈会等;通过新媒体、网络平台的远程协商则可以让不同地域的利益相关主体都能及时参与到社会协商对话中，扩大协商参与主体和覆盖面。

（三）提高社会组织在制度化轨道内参与协商的主动性和积极性

通过利益激励和利益约束，形成清晰的利益导向，提高社会组织在制度化轨道内参与协商的主动性和积极性。马克思说过，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”“把人和社会连接起来的唯一纽帶是天然必然性，是需要和私人利益”[21]（P439）。利益也是社会组织及其成员趋向目标过程中进行理性权衡的基础。假如没有一种体制性的组织结构能够考虑和回应不同群体在政治参与过程中的利益诉求，那么在逻辑上和现实中，这样的参与都有可能被“符号化”。长此以往，社会组织就有可能对体制内协商失去积极性和主动性，转而寻求体制外的渠道表达不满，并通过群体性事件向政府施压，极端的情况会导致政治系统不能正常运转，社会力量难以有序政治参与。

社会组织有序协商机制的形成，需要适当的利益激励。利益激励功能是以肯定各方利益主体追求自身利益的合理性和合法性为前提的。

因此，政府应在法理空间内给予社会组织更多的自主发展空间，尊重、回应社会组织的利益诉求和对公共议题的关切，在合法性认定和资源保障等方面提供更加积极的服务和支撑。对于社会组织高质量的参政议政要给予肯定、宣传和资源倾斜，使社会组织切实感知到有序协商是秩序与权利共同增长的首选路径，是实现自我合法性的核心机制，从而自觉地趋向于协商制度目标。正如韦伯所言，“只有当遵从规则的利益大于无视规则的利益时，社会行动者才会遵守这项规则”[22]（P157）。需要指出的是，社会组织有序协商机制的形成，不但需要利益激励机制激发协商主体的积极性和自主性，也需要通过包括利益制衡机制、利益惩罚机制与利益规范机制在内的利益约束机制规制社会组织协商主体的求利行为，使其与社会整体利益发展的总目标相一致，或者形成一种活而不乱的利益制约关系。对于社会组织在协商中的违法行为、不负责任的行为要依法依规追究责任。利益约束机制主要解决秩序问题。利益激励和利益约束是相互联系、相互依赖和相辅相成的，利益激励需要也离不开利益约束，利益约束是为了更好地实现利益激励。

（四）不断提升社会组织的协商能力

协商是双方或多方互动、述理的过程，是一个“利用自由、开放的公共领域表现出的交往使民主成为一个连续的、富有创造性的过程”

[8]（P50）。协商参与主体需要互相配合，彼此信任，具备相应的行动能力才能取得实效的过程。社会组织协商机制的形成，不仅需要良好的国家与社会关系、健全的制度规范，更取决于社会组织自身能力的强弱。社会组织自身能力的差异会导致其与政府互动时采取不同的策略，形成各具特色的政社关系，影响协商效果和协商目标的实现。

协商能力是由协商主体的综合素质决定的，包括政治素质、业务素质、资源禀赋、协商技术等。从我国现有的政治逻辑出发，社会组织协商能力主要可以从三个层面加以把握和提升。

第一，政治把握能力。政治把握能力表现为在纷繁的政治现象中，有牢固的政治意识和坚定的政治立场，对自身在社会主义民主政治发展进程中的地位和作用有正确的认识，这是社会组织参与协商的政治基础和政治前提。政治把握能力的获得主要是教育、引导与实践、内化。党和国家的相关部门，如统战部、民政局和社会组织的主管单位等可以通过集中学习、理论研讨、实践考察等形式，向社会组织灌输政治理论、政治规范和党的方针政策，引导组织成员正确认识党情、国情和社情，增进对中国特色社会主义制度的政治认同感，增强社会组织的政治定力和政治鉴别能力，自觉接受党的领导。

第二，处理与政府关系的能力。国家主导社会是中国的国情，与政府的关系直接决定社会组织在协商中的地位。有学者在对上海社会组织协商深度追踪与调研的基础上指出，社会组织能否参与协商与社会组织与党政等部门之间的内在关系密切相关[23]。双方的主体间关系建构了社会组织的资源禀赋，决定社会组织能否协商及协商的路径依赖。一般而言，影响社会组织与党政部门关系的变量主要是利益和目标的契合程度、资源互补程度及相互之间的认知状态。在政府强势的现实下，社会组织要改善与政府的关系，必须自觉加强自身建设，规范组织内部结构与工作程序，增强与执政党、政府的沟通交流、协同合作，主动为政府排忧解难，为社会提供公共服务，在维护社会稳定、规范成员行为、引导民众有序政治参与中发挥积极作用，在与政府相向而行中形成良性的政社互动关系，赢得更多的发展资源和发展空间。

第三，整合和沟通的能力。利益表达、利益整合及沟通交流是协商实现的主要路径。社会组织首先要扎根社会，了解社情民意，关注社会舆论导向，具备信息收集、分析和整合能力，在错综复杂的社会关系中找准问题，形成议题，将社会的普遍关切引入政治系统，为政府决策提供广泛、真实、有效的民意基础，这也是社会组织提升自身公信力和社会影响力的适当路径。其次要掌握协商民主的理论、方法和技巧，注重专业化表达沟通能力的训练和培养，在组织内部营造理性、宽容的协商文化，综合提升协商能力和素质。

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责任编辑：王 篆

An Analytical Framework of Orderly Consultation Mechanism of Social Organizations

Xu Xiaoming

Abstract：Orderly consultation among social organizations is an organic unity of expanding socialist democracy and maintaining the stability of the existing political order， which needs to be planned and developed in the process of socialist democratic politics. The orderly consultation of social organizations is promoted in practice and achieves the desired results， which requires the norms and functions of the corresponding mechanisms. Consultation objectives， consultation field， consultation subject， consultation motivation and consultation process and methods constitute the elements of an orderly consultation mechanism of social organizations， which needs to be cleared up one by one. Good social relations between the state and the society are the macro basis for the formation of orderly consultation mechanism of social organizations. Institutional regulation， interests incentive and organizational cultivation are the main paths of forming orderly consultation mechanisms for social organizations.

Key words：social organizations， orderly consultation mechanism， institution regulation， interest excitation， organization cultivation

收稿日期：2020-12-11

作者簡介：

徐小明（1964-），女，浙江杭州人，杭州师范大学公共管理学院（政治与社会学院）教授，浙江杭州 311100

本文是国家社科基金项目“统一战线中社会组织有序协商机制研究”（批准号16BKS136）的阶段性研究成果。