渐进、契约与功绩：公务员职务职级并行制度的演进逻辑

谢炜 洪莹

摘 要：公务员职务职级并行制度的实施标志着我国公务员职业成长的激励机制得以正式重塑。2015年县以下机关职务职级并行制度矫治了基层公务员经济待遇主要由职务决定的实然偏差，因以“任职年限和级别”为职级晋升依据而具有一定的“普惠”特征。2019年整体推进的公务员职务职级并行制度在职务晋升的“过度竞争”和基层职级晋升的“全面普惠”之间寻求平衡，以工作需要、德才表现、职责轻重、工作实绩和资历等为综合考量因素，形成从年功制到功绩制的转向。从初步确立到全局拓展，我国公务员职务职级并行制度呈现从试点到扩散、从保障到激励、从普惠到竞争的运行特点，并蕴含相应的制度演进逻辑。

关键词：公务员;职务;职级;演进逻辑

随着改革开放进入攻坚期和深水区，如何激励广大公务员担当作为，成为新时代迫切需要解决的现实问题。针对长期以来“职务优位”带来的公务员晋升通道狭窄、压职压级严重、履职动力不足等显性问题，我国在修订公务员法的基础上，分别于2019年和2020年颁布了《公务员职务与职级并行规定》和《公务员职务、职级与级别管理办法》，相关制度文本的实施意味着我国公务员职业成长的激励机制得以正式重塑。

一、问题的提出

职务晋升通常被认为是公务员职业发展的主要目标，行政级别等观念早已融入中华民族的文化基因。然而，公务员晋升职务的需求与职务资源的有限性之间始终是一对客观存在的矛盾。我国720多万公务员中60%在县以下基层单位工作，76.7%为乡科级及以下人员，由于县以下机构规格比较低，基层公务员晋升难、待遇低等问题更为凸显。实证研究表明，晋升停滞等职业生涯高原现象容易造成公务员在工作中表现出更多的情绪耗竭和犬儒主义等倾向。

为了回应公务员群体的职业发展诉求，我国于2015年正式实施《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，即在公务员法规定的制度框架内保持原有领导职务和非领导职务晋升制度不变，建立主要依据任职年限和级别晋升职级的制度。2019年我国将职务职级并行制度的实施范围从局部拓展到公务员全体，通过推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，致力于建设高素质专业化的公务员队伍。伴随着多部制度文本的出台与实践，学界的相关研究也日益兴盛。

从公务员职务职级并行制度的设计特点来看，公务员职位分类制度旨在对公务员队伍进行科学管理和有效激励，职务职级并行制度则重在对公务员进行持续激励。职务设置指向权利及责任义务的承担，职级设置更多指向物质利益及职业尊严的满足。职务晋升和职级晋升都是独立的晋升阶梯，而级别晋升在很大程度上依附于职务晋升和职级晋升。职级的作用在于为公务员的职业生涯提供专业化发展的通道，职级晋升应更具有“有限性”和“竞争性”的特点，才能产生激励效果。职务职级并行制度充分体现了分级管理，而分类管理的表征却显现不足。

从公务员职务职级并行制度的实施成效来看，制度执行的公平性、制度本身合理性、制度有效執行对公务员工作状态有显著影响，其中后两者的影响更强。县级以下机关公务员职务职级并行制度突破了领导职务和非领导职务晋升的职数限制，从具体晋升程序来说是一项兜底性质的政策，虽然职级设置层次较少、间隔时间较长，但只要符合任职年限条件都可以晋升到相应级别。制度的落实吸引了人才到基层服务、锻炼和成长，促进了基层公务员队伍的稳定，也出现了部分公务员产生避责情绪，选择放弃晋升领导职务的现象，并使得县乡两级机关事业编制人员产生心理落差，影响了工作积极性。

从公务员职务职级并行制度的发展方向来看，应避免改革就是对非领导职务进行替换的认识误区，防止职级职务化和职级级别化等倾向。职务职级改革是工资福利制度的基础，工资福利制度是职务职级改革的保证，但不能把职级简单看成工资收入问题，职级设置是人事管理制度的创新。职务职级并行改革的价值取向是激励担当作为，应特别强调激励在重大任务中贡献突出的干部，构建更具精细化与个性化的公务员绩效考核制度，进一步推进公务员分类管理改革，使相关制度与职务职级并行制度协同运行。

综上而言，学界对公务员职务职级并行制度设计特点进行了深入剖析，使得职位、职务、职级和级别之间的关系得到较为充分的讨论，进一步明晰了相关概念的学理边界;学界对于县级以下机关公务员职务职级并行制度实施成效的研究，大多聚焦于政策分析的视角、人力资源的视角和组织行为的视角等，重点关注工资政策的匹配、激励效果的实现、层级组织的运行等内容，并提供了具有实证论据的研究成果;对于公务员职务职级并行制度发展方向的研究则从深化公务员分类改革、落实配套政策、完善考核方式等宏观、中观和微观层面提出了有价值的建议，且关注了公务员系统内外部的公平性问题。已有的成果为本研究提供了颇多借鉴，不过基于相关研究大多就现有制度文本进行静态内容的描述，实证方面囿于时效性所限而集中关注2015年县级以下机关职务职级并行制度的实施效果，本文试图将研究内容聚焦于制度从基层实施到全局拓展的动态演进逻辑，并剖析2019年公务员职务职级并行制度全面推行以来的核心价值转向，期冀为制度实践提供一定的学理参考。

二、公务员职务职级并行制度的演进

1993年《国家公务员暂行条例》的颁布既标志着我国现代公务员制度的确立，也意味着公务员职务与级别制度正式形成。在我国公务员管理的初步制度框架中，职务设置的前提明确为公务员职位分类——国家行政机关以“事为中心”，在确定职能、机构、编制的基础上进行职位分类，并依据职位设置公务员的职务和级别序列。职务所体现的是行政赋权与履职义务的均衡，蕴含着职位分类和品位分类的双重特征。级别序列体现的是公务员所任职务、职位责任、德才表现、工作实绩和工作经历等要素，其价值在于既可以作为确立公务员工资及相关待遇的依据，也可以作为平衡比较不同职务序列的标尺[1]。

当制度实施进程中基层公务员职业成长的“天花板”困境愈加明显时，党的十六大提出“完善干部职务和职级相结合的制度”，以此作为对构建公务员激励和保障机制诉求的回应。2006年《中华人民共和国公务员法》对于公务员职位分类有明显突破，按照职位的性质、特点和管理需要，划分公务员为综合管理类、行政执法类和专业技术类等类别。而在职务分类方面，则延续了划分领导职务和非领导职务的传统，职务与级别依然是确定公务员工资及其他待遇的依据，职级要素未有体现。2013年，党的十八届三中全会明确了“深化公务员分类改革，推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度”的方向，2015年《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》和2016年《行政执法类公务员管理规定（试行）》《专业技术类公务员管理规定（试行）》的相继出台正是对于改革导向的有效对接。

县以下机关职务职级并行制度矫治了基层公务员经济待遇主要由职务决定的实然偏差，2019年《公务员职务与职级并行规定》将制度适用对象从局部拓展至全体，通过职务职级并行而畅通了“双梯”晋升通道（见表1）。作为公务员的等级序列，职级意指专业化和职业化的发展梯度，体现公务员的政治素质、业务能力、资历贡献，并成为确定工资、住房、医疗等待遇的重要依据。相应地，我国2020年3月颁布的《公务员职务、职级与级别管理办法》将职务、职级及德才表现、工作实绩、资历等明晰为确立公务员级别的关键要素。

纵览我国现代公务员制度发展的二十余年历程，职务和职级问题始终是公务员管理的重要内容。山东省济南市委组织部的一项调查曾表明，81%的被调查者认为职务晋升是对公务员最有效的激励，而在公务员职务职级并行制度全面实施之后，一项针对上海市公务员系统的调查则表明，58.22%的公务员最看重职级要素，16.43%的公务员最看重职务要素，13.81%的公务员最看重职位要素，4.02%的公务员最看重级别要素，这在一定程度上表明职级对于公务员职业成长的激励效应正逐渐显现。从2015年《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》对于公务员职务职级并行制度的初步确立，到《公务员职务与职级并行规定》和《公务员职务、职级与级别管理办法》的全面实施，制度呈现从试点到扩散、从保障到激励、从普惠到竞争的运行特点，并蕴含相应的演化逻辑。

三、从试点到扩散：公务员职务职级并行制度的渐进逻辑

近年来我国公务员制度的演进，通常一项新的改革举措会先在小的局部领域或者地区进行试点，通过实践积累足够的经验后，再根据实际效果和社会需要，不断深化和扩大改革范围，即以探索性试点的方式，实现公务员制度的渐进式发展[2]。渐进式模式一方面具有成本较小、阻力降低和风险可控的特点;另一方面亦可将地方政府的政策创新纳入中央政府决策议程，助力制度变革。为缓解基层公务员职务晋升难导致待遇提高受限的矛盾，2014年我国在吉林、江西、甘肃和广东四省各选取一个县进行为期一年的基层公务员职务职级并行试点工作，通过汲取试点经验与不足，我国于2015年起正式实施《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》。制度发挥了职级在确定公务员工资待遇方面的积极作用，全国共有100多万基层公务员晋升了职级[3]。2016年国务院得到授权调整公务员法的适用范围，天津、湖北、四川、山东等省市和部分中央机关自2017年6月起，以两年为期，试点省市层级机关公务员职务职级并行制度，相关试点工作为2019年《公务员职务与职级并行规定》的推行奠定了基础。

制度扩散聚焦于新制度如何在不同层级、不同区域的政府之间进行传播[4]。在府际关系触发机制方面，公务员职务职级并行制度既体现中央政府汲取县以下试点经验、筛除实践教训的自下而上学习机制特征，也体现前期围绕同级县级政府之间、后期围绕同级省市级政府之间为获取试点资格而展开的竞争机制特征，更体现试点期满后中央政府通过修订法律和颁布政令要求地方全面推进公务员职务职级并行的强制机制特征。罗格斯认为，相对优势、兼容性、复杂性、易观察性和可试用性等五重属性利于制度采纳和扩散[5]。公务员职务职级并行制度因延续了职务制度和级别制度而具有基本的兼容性，因扩大了辐射范围和增加了晋升通道而具有了显见的激励优势，因逐级逐层展开试验而趋近被理解和接受，因试点过程持续被观察和评估而形成信息的有效递送。总体来看，从局部到全体，从试点到扩散，公务员职务职级并行制度的发展可梳理出较为明晰的内容变化。

1.制度调适：核心目标的转向。制度调适指自上而下的制度方向设立后，依据试点反馈或执行中的过程评估，决策者对偏离制度方向的目标或内容进行修正或调整，并通过再决策的方式形成稳定的制度方案。2015年县以下机关公务员职务职级并行制度的核心目标旨在落实“职级与待遇挂钩”，“发挥职级在确定干部工资待遇方面的作用”，并使待遇“随着职级晋升相应提高”。由此可见，制度的主要价值在于解决“压制压级”等顽疾所引致的县级以下机关公务员经济激励不足的显性问题。2019年覆盖全体公务员的职务职级并行制度将“职级与待遇挂钩”由目标调适为策略，畅通职级晋升通道的核心目标转向促进公务员“立足本职安心工作”，“加强专业化建设”，并激励“公务员干事创业、担当作为”。这一目标的修正意味着制度更加注重組织中的人力资源开发成效，力图通过拓宽职级空间，改善公务员的履职行为，实现工作绩效与职业成长的良性互动。

2.制度吸纳：考核价值的融合。在公务员制度框架中，考核是依据职位职责与工作任务对公务员德才表现和履职实绩进行考量评价的重要内容。尽管1993年《国家公务员暂行条例》即表述“年度考核结果作为对国家公务员调整职务、级别和工资的依据”，但除了“被确定为不称职的予以降职”外，对于优秀和称职等主要考核结果在晋升中具体如何使用却缺乏操作细则，使得考核之于公务员职业成长的影响式微。《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》强化了公务员考核的功能，将考核结果与晋升的年限资格结合，“任现职级或职务期间每有1个年度考核为优秀等次，任职年限条件缩短半年”，“每有1个年度考核为基本称职等次，任职年限条件延长1年”。制度运行过程中，基于可量化和可预期的换算标准，虽然可能引发对于优秀结果过度关注而“不利于机关内部稳定”的问题，但考核实施部门与目标群体对于“德能勤绩廉”的重视程度皆有明显提升。2019年《公务员职务与职级并行规定》吸纳了相关制度内容，对于考核结果优秀的使用，延续了县以下机关“任职年限缩短半年”的正向激励，对于结果为基本称职等次或者不定等次的情况，“该年度不计算为晋升职级的任职年限”。由此既穷尽了考核结果全部等次与职级晋升的关联，也规范契合“公务员晋升职级所要求任职年限的年度考核结果均应为称职以上等次”的前置原则。

3.制度脱嵌：职数弹性的消解。职数指与职务、职级的名称和层次紧密关联的数量规模，通常按照机构性质、机构规格、编制规模和管理幅度等因素核定。长期以来，我国对于职数适用“刚性约束”，《国家公务员暂行条例》规定“晋升国家公务员的职务，必须在国家核定的职数限额内进行”，《中华人民共和国公务员法》进一步确认“公务员任职必须在规定的编制限额和职数内进行，并有相应的职位空缺”。2015年县以下机关公务员职务职级并行制度采用了弹性职数的理念，强调公务员晋升职级“主要依据任职年限和级别”，使职数约束从“刚性”转为“柔性”。从实际操作来看，因未设置职数限制，按年功“论资晋升”的弊病导致德才表现和工作实绩在一定程度上被消解而难以激发公务员的职业成就感。2019年《公务员职务与职级并行规定》放弃了职数不限的导向，重新明确公务员晋升职级“应当在职级职数内逐级晋升”，“不是达到最低任职年限就必须晋升，也不能简单按照任职年限论资排辈”，体现了更为科学的用人导向。

四、从保障到激励：公务员职务职级并行制度的契约逻辑

公务员身份确立后，政府和公务员之间形成的权利义务关系正式生效，双方进入履行契约的合作阶段：以《中华人民共和国公务员法》为基础的相关制度文本，既明确对公务员依法履行职责的行为予以保护，亦对公务员的履职行为与工作实绩有考核评价的要求。2015年县以下机关公务员职务职级并行制度旨在强化职级对经济待遇的决定功能，决策部门阐释制度的核心内容是在保持原有领导职务晋升不变的情况下，通过增加职级晋升的通道来解决基层公务员“晋升难、待遇低”的矛盾[6]，落脚点在于待遇的保障与提升。2019年《公务员职务与职级并行规定》则强调“推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度”，彰显“以保障为依托，以激励为重心”的要义转变。

双因素理论将传统的激励举措如提升工资报酬、改善人际关系、优化工作环境等，归入保健因素。保健因素仅能消除或减少组织成员的“不满意”，而不能持续地实现“满意”。只有能够满足个人成长的要素，如成就感、发展的机会、挑战性任务、工作责任等激励因素才会导致组织成员积极情绪与行为的发生。县级以下机关公务员职级晋升带来的工资待遇提升属于保健因素范畴，虽不能起到直接激励公务员履职的效用，但作为维持要素和预防要素可以消解长期以来“压职压级”导致待遇受损的“不满意”感受。公务员职务职级的全面推进强调能够让组织成员感到“满意”的激励因素，将晋升职级的主要标准从“按照任职年限和级别”更换为“依据德才表现、工作实绩和资历确定”，既区分了不同群体的差异性职责，“担任领导职务的公务员履行领导职责，不担任领导职务的职级公务员依据隶属关系接受领导指挥”，又进一步细化了公务员晋升职级的政治素质、工作能力和专业知识等方面的要求。

1.正式契约：权利义务的确认。契约是自由订立而创设权利、义务和责任的社会协议形式，政府与公务员之间为正式的契约关系。我国现代公务员制度形成伊始，《国家公务员暂行条例》曾要求各级国家行政机关“制定职位说明书，确定每个职位的职责和任职资格条件，作为国家公务员的录用、考核、培训、晋升等的依据”，以此形成“一职一书”的明晰边界。此后基于职位分类的推进难度与压力，公务员法未延续这一设计，但在总则中加入了“保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督”的立法目的表述。

2015年，我国县级以下机关公务员职务职级并行制度的实施更倾向于呈现公务员的职级晋升权利，尽管制度内容中包含晋升条件、晋升方式、工资待遇和职级管理等内容，但首先明确晋升职级主要依据“任职年限和级别”，较少体现对公务员履职义务的要求。2019年《公务员职务与职级并行规定》具有更为明显的“严管和厚爱结合、激励和约束并重”特征：其一，拓展了公务员的职级权利，规定根据所任职级执行相应的工资标准，“享受所在地区（部门）相应职务层次的住房、医疗、交通补贴、社会保险等”;其二，明确职级公务员不具有领导职责，不匹配相应的政治待遇与工作待遇;其三，按照就高原则，从优保障担任领导职务且兼任职级的公务员的待遇;其四，摒弃达到最低任职年限就晋升的原则，对公务员德才表现、职责轻重、工作实绩等因素提出要求;其五，确定不予晋升和降低职级的情形，以形成负向激励行政生态。

2.内隐契约：交换关系的理解。在政府与公务员之间，除了以书面形式明确规定的权利义务内容外，那些隐含的、动态的以及未公开说明的心理契约事实上更广泛存在[7]。社会交换理论认为，成员为组织成长和目标实现贡献能力和精力的同时，组织应为成员提供对应的报酬来满足成员期望。若成员在成本投入后未能获得组织承诺或仅获得较低收益，容易造成心理契约违背，产生实际离职率增加、离职倾向提高、职务内外绩效降低、组织公民行为减弱等问题。县级以下机关公务员职务职级并行制度实施之前，我国于2014年出台《关于做好艰苦边远地区基层公务员考试录用工作的意见》，直指“一些基层机关由于地处边远、条件艰苦等原因出现了‘招人难”问题，要求“解决好基层公务员工作生活等方面的困难”。在“留住人”方面，虽然公务员离职比例属于组织成员正常流动区间，但专业化、年轻化、基层化和地域化等离职群体特征较为明显[8]。

基于上述困境，2015年《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》强调对基层公务员经济待遇的权利保障，特别规定“公务员晋升职级后兑现待遇所需资金，按行政隶属关系和现行经费保障渠道解决”，不过对公务员工作实绩的要求未着重体现。从心理契约类型上，县以下机关职务职级并行制度可以看作主要是对关系型心理契约的维护，即组织提供稳定存续的报酬，而任务要求不够明晰。2019年《公务员职务与职级并行规定》虽然加入职数限制和资格条件的双重约束，但明显拓宽了职级空间，缩短了任职年限（见图1）。从期望理论的角度看，制度对于政治素质、工作能力、专业知识、工作实绩等的要求反映了个体投入和努力与绩效和激励之间的公平关系，制度逐渐从关系型心理契约转向对平衡型心理契约的维护，实现报酬稳定与权责明确并行。

五、从普惠到竞争：公务员职务职级并行制度的功绩逻辑

2019年修订后的公务员法定位公务员为“干部队伍的重要组成部分”。一直以來，对于干部群体的职业生涯而言，晋升是向更具挑战性的任务、更具责任性的职位、更具行政权的等级进行流动的关键路径。1993年《国家公务员暂行条例》将公务员区分为领导职务和非领导职务，建立了职务与公务员十五个级别等次的对应关系，由此职务晋升和级别晋升的通道正式开启。不过由于制度同时规定职务为确定公务员级别的首因，因此职务晋升成为事实上的关键通道。职务晋升制度具有两个主要功能：选拔优秀人才适岗适用和激励组织成员产出绩效。但在科层制政府架构中，既存在职务晋升数量有限的事实，也可能存在职务晋升的两个主要功能不相容难题——晋升考核强调组织成员既有的工作绩效，适岗适用强调组织成员今后与岗位的匹配度。2006年公务员人事管理法律的出台延续了领导职务和非领导职务的划分方式，仅在非领导职务的层级表述上将“助理调研员、助理巡视员”改为“副调研员、副巡视员”，而针对级别激励不足的问题，配套出台的《公务员职务与级别管理规定》将公务员级别增加至二十七级，有效拉长了公务员晋升的级别链。

然而在职务晋升有限这一前提条件未得到缓解的情况下，公务员级别序列增加的激励效应较为有限，作为“单一通道”的职务晋升仍处于过度竞争状态。2015年《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》表达了自公务员法实施以来“提高待遇主要靠晋升职务，级别的激励作用没有得到充分发挥”的现实挑战，立足于拓展公务员职业发展空间，通过开辟晋升职级通道，调动基层公务员工作积极性。因公务员职级晋升主要依据任职年限和级别等客观要素，制度显现较强的“普惠性”特征。2019年整体推进的公务员职务职级制度在职务晋升的“过度竞争”和基层职级晋升的“全面普惠”之间寻求平衡，以工作需要、德才表现、职责轻重、工作实绩和资历等为综合考量因素，形成公务员职级晋升的“适度竞争”，实现从年功制到功绩制的转化。

1.功绩导向：从平等到公平。如果平等是强调状态和结果的概念，那么公平则是一个注重程序和过程的概念，如果平等严格限定于基本的人格和权利、重要的资源和必需的能力，那么公平适用于一切社会资源和公共权利的分配[9]。县以下机关职务职级并行制度重视任职年限，虽然任职年限代表的资历可以在一定意义上反映公务员经验累积程度[10]，但却不能在因果关系上被视作等同于工作绩效。公平理论认为，社会交换关系的双方大体上并非追求利益的绝对平等，而旨在获得投入产出比的相对公平。县以下机关职务职级并行制度在实践过程中，产生了“年功过重、功绩不足”的弊病，且制度同时规定晋升科员、副科级、正科级、副处级和正处级职级分别需要在前一职务或职级上任职满8、12或15年不等，任职年限跨度过长导致职级“天花板效应”明显，忽略对工作实绩的衡量导致晋升激励有限。

正如邓小平同志所言，“不讲多劳多得，不重视物质利益，对少数先进分子可以，对广大群众不行，一段时间可以，长期不行”[11]。2019年公务员职务职级并行制度注入更多公平要素：首先设立了职级职数并按各类别公务员行政编制数量的比例核定，有别于长期以来以所在机构现有领导职务职数为基准的核定方式，体现了向基层倾斜的原则;其次，拓宽了公务员职级晋升通道，既可以对组织成员形成持续激励，也能通过职务和职级并行的双通道实现组织生涯管理和个体职业生涯发展的双向融合;第三，减少了职级晋升任职年限的要求，逐级晋升的年限以2、3或4年为基础要求，使得公务员能够进行较为明晰的职业规划;第四，准确落实公务员考核结果等次的使用，晋升职级要求任职年限的年度考核结果均为称职以上，对于优秀和不称职等次的量化计算资格方式使得政治素质和工作实绩能够在公务员常态化管理中真正体现。

2.功绩策略：从繁复到简明。我国公务员非领导职务制度与领导职务制度相伴而生，非领导职务设立的初衷是在机构改革的基础上进一步实现“精兵简政、提高效率、理顺关系”。为缓解改革压力和匹配工作需要，非领导职务虽不具备行政领导职责，但界定为“实职”。从组织层面看，非领导职务设置具有比例限额，以领导职务职数为标准确定;从个体层面看，公务员的文化程度和任职年限成为非领导职务的任职前提，政治素质、业务水平、工作能力成为任职条件。《国家公务员非领导职务设置办法》明确非领导职务的职数“上级机关应多于下级机关，综合部门应多于专业部门”，体现了向高层级政府部门倾斜的特点。2006年公务员法确立公务员分类管理后，《综合管理类公务员非领导职务设置管理办法》随即出台，将非领导职务的“实职”属性阐释为“经领导授权或者委托可負责某一方面的工作”。制度取消了之前对于非领导职务任职的具体学历要求，并将任职年限作为单一的资格基础。

2015年县以下机关公务员职务职级并行的制度结构中，职级并不是对非领导职务的替代，而是领导职务任职、非领导职务任职、职级任职三者并立。如果说非领导职务的职数设立体现了“向高层级倾斜”的话，县级以下职级设立则体现了“向基层倾斜”。县以下机关公务员职务职级并行制度在实施中具有一定的繁复性和模糊性：其一，领导职务和非领导职务都属于“实职”，职级不属于“实职”;其二，职级任职虽区别于非领导职务任职，却以非领导职务为参照系享受相应的工资待遇;其三，非领导职务任职经授权可负责某一方面的工作，而职级任职工作岗位与此无直接关联;其四，职级的类别包括“科员级、副科级、正科级、副处级和正处级”，概念表述与领导职务层级的通用表述容易混淆;其五，职级虽未规定职数限制，但任职年限要求较高，理论上县级以下机关公务员职级序列从最基层晋升至正处级需要65年。2019年全面实施的公务员职务职级并行制度对前序相关内容有一定的“扬弃”：取消非领导职务制度，确立领导职务和公务员职级并行;取消县级以下机关职务职级并行制度中关于职级类别的表述，参照原先非领导职务类别的名称调整新的公务员职级表述;取消公务员职级职数不限，按公务员行政编制数量核定职数;取消任职年限过长难以企及的资格要求，拉长职级晋升链的同时缩减任职年限。与此同时，公务员职级“向基层倾斜”的原则得以充分保留，制度的简明性和可操作性进一步加强。

六、结论与讨论

总之，我国公务员职务职级并行呈现从试点到扩散、从保障到激励、从普惠到竞争的动态演化特征。当前，职务职级并行仍存在执行部门对新旧制度核心价值转向理解不足、职级职数匹配不均、激励效应有限等问题，需要在实践中谨慎应对。

其一，当前不同部门所确立的公务员职级升降标准不尽相同。诚然在组织特征差异的情况下职务职级并行难免存“异”，但如果原则分歧过大则容易造成晋升结果有失公平。如有的部门为尽快解决历史遗留问题，晋升倾向于考虑任职年限，优先解决资历较长公务员的“压职压级”问题;有的部门则重点考核工作绩效，并制定晋升积分制等较为明确的考核指标体系。晋升考核方式的差异使部分工作实绩相近的公务员因处于不同考核体系而最终获得不同的职级晋升等级。由此，在职级晋升的过程中，是“优先考虑任职年限”还是“重点关注工作实绩”，或是“既考虑任职年限又考虑工作实绩”，以及在操作层面如何实现“任职年限”与“工作实绩”的相对均衡，这些都需要在充分理解新旧制度的核心要义和演化逻辑的基础上建构原则一致的执行框架，在职级确定与升降、职级与待遇、管理与监督等方面提供更为明确的实施办法与操作指导，于共性的前提下兼顾分类施策，确保制度价值的有效实现。

其二，如前文所述，职务职级并行制度的全面落实将“普惠”转为竞争择优，确立了职数比例限制和晋升条件，有别于县以下机关职务与职级并行制度限制较少、符合条件即可晋级的做法。目前职数核算办法由过去以领导职数为基数改为以机构编制为基数，对于同一层级不同规模的机关可以保证相对公平，但对于不同层级同样规模的系统却可能造成一定的失衡。如两个执法机构人员规模类似但行政级别不同，可能会在职数分配上存明显差异：行政级别高的部门四级主办以下或许不设置职数限制，但对于基层执法部门而言，一级行政执法员的晋升名额即存在激烈竞争，这容易造成基层公务员的心理落差，有违职务职级并行制度“向基层倾斜”的原则。为了保障职数分配的层级均衡性，同时考虑职数资源的有限性和稀缺性，可适度试行业务系统的内部统筹，确保系统内职级序列的整体性公平。

其三，在制度初步实施的现阶段，公务员管理的诸多环节尚未实现整体性和配套性规范。如职务职级并行制度推进后，一些相关政策如个人有关事项申报等在制度惯性下依旧使用“处级干部”等作为目标群体的表述，其范围仅为处级领导干部，抑或涵纳四级调研员以上职级人员，其指向不明，易引发困扰并带来执行难题。调研显示，近五年来包含机构综合改革在内，一些部门经历了三次以上框架不同的职级套改，部分组织人事干部对于公务员职务职级并行的具体举措也产生了混淆，导致基层公务员核实相关情况时难以获得准确回复。政策更迭与宣传不到位，也使部分公务员对于制度内容、新的晋升逻辑与管理模式不够理解而认同不足，在一定程度上阻碍了职务职级并行工作的持续推进。在制度实施的纵深阶段，应在厘清职务职级并行核心价值的基础上，通过全链式管理，在纵向上实现自上而下的表述统一和口径规范，在横向上消解组织人事部门、业务部门及公务员群体的信息不对称与观念偏差，使制度的激励功能真正得以发挥。

其四，公务员分类改革的持续推进是职务职级并行制度更趋完善的前置条件。职务和职级的确立均对应特定的职位类别，并以职位分类为前提。我国2006年按照公务员法所确立的综合管理、行政执法和专业技术三种主要职位类型，整体归口较为粗放，但却一直未能进行更为精细的科学划分。2020年3月颁布的《公务员范围规定》将党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关和民主党派机关中除工勤人员以外的工作人员列入公务员范围。然而尽管在确立公务员身份时，会体现较为明晰的八类组织特征，但后续的公务员人事管理方式却又重新归入三大宽口径的职位序列。缺乏科学的分类则难以进行科学的管理，虽然2019年《公务员职务与职级并行规定》《行政执法类公务员职级设置管理办法（试行）》和《专业技术类公务员职级设置管理办法（试行）》实现了职位与职务、职级的初步耦合，但后续仍可以在细化公务员职位类别、体现组织特征差异、强化公务员专业化发展方面寻求更具创新性的优化路径。

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Gradualness， Contracts and Merits： The Evolutionary Logic of

the Parallel System of Civil Servants Positions and Ranks

Xie Wei / Hong Ying

Abstract： The implementation of the parallel system of civil servants positions and ranks marks the formal reconstruction of the incentive mechanism for the growth of civil servants career in China. In 2015， the parallel system of positions and ranks at and below the county level corrected the actual deviation in the economic treatment of grass-roots civil servants， which was mainly determined by their positions. It has certain inclusive characteristics because it takes tenure and rank as the basis for rank promotion. In 2019， the overall promotion of the civil service positions and ranks parallel system seeks a balance between the excessive competition of positions promotion and the comprehensive inclusion of grass-roots rank promotion， taking work needs， moral and talent performance， responsibility weight， work performance and seniority as comprehensive considerations， forming a transformation from annual merit system to merit system. From the initial establishment to the overall expansion， the parallel system of civil servants positions and ranks presents the operational characteristics from pilot to diffusion， from guarantee to incentive， from inclusive to competition， and contains the corresponding evolution logic.

Keywords：Civil Servant; Position; Rank; Evolution Logic

（責任编辑 董幼鸿）