中国（云南）自由贸易试验区大数据监管模式创新研究

朱锐勋

（中共云南省委党校（云南行政学院）， 云南 昆明 650111）

0 引言

自2013年8月，国务院批准设立自由贸易试验区以来，自贸试验区成为促进国内国际贸易大循环、双循环的重要载体和平台，面对互联网发展千载难逢的历史机遇，数据和信息成为经济社会发展不可或缺的重要资源和生产要素，充分运用大数据创新监管模式和途径，全面提升自贸试验区公共服务高效、贸易便利快捷化、投资自由有序的治理体系和治理能力。深化信息社会、数据时代的监管与治理研究，既是发展的需要，也是实现政府管理技术创新与行政审批流程再造的需要。

1 云南自贸试验区大数据监管改革现状与问题分析

按照中央赋予的定位，“沿边”“跨境”优势与“区域性国际辐射中心”是云南自贸试验区重点任务。贯通“一带一路”和长江经济带，构建连接南亚东南亚大通道，打造我国面向南亚东南亚辐射中心、开放前沿。经过一年多的实践探索，云南自贸试验区以较高的起点快速发展，有力拉动了沿边开发开放和边疆经济社会事业进步。

1.1 云南自贸试验区改革与实践成效

1.1.1 市场主体数量实现较快增长

截至2020年7月，云南自贸试验区外贸进出口总值131.05亿元，其中，出口60.79亿元，进口70.26亿元。新设注册企业13902户，其中内资企业13838户，外资企业64户。自挂牌以来，平均每天新增160户市场主体，外资企业落地快速增长。针对沿边跨境优势，开启一二级市场规范边民互市，全力打通外资金融机构市场准入“绿色通道”， 2020年上半年银行跨境人民币结算达108.4亿元。

1.1.2 涉企经营许可事项办理数量稳步提高

“证照分离”改革全面推进。昆明、红河和德宏3个片区共办理“证照分离”涉企经营许可事项6475件，其中：直接取消审批974件、审批改为备案1913件、实行告知承诺1458件、优化审批服务2130件。涉及市场监督管理的审批改备案、实行告知承诺、优化审批服务等12项事项全面完成。市场监管部门在企业领取的营业执照“经营范围”一栏分列“证”涉及的“许可项目”和“照”涉及的“一般项目”，有效区分“证”“照”功能，降低准入门槛，对涉企经营许可事项的审批压缩时间、精减材料、优化服务，减少了办证环节，大幅降低企业制度性交易成本，从而在扩大改革措施受惠面的同时增强了企业获得感。

1.1.3 扎实推行事中事后监管

云南自贸试验区承接实施的涉企经营许可事项已全面纳入各行业主管部门的清单管理。在推进“互联网+监管”过程中整合平台资源和办事系统、监管系统，开展信用监管。针对高风险行业和领域重点监管强化互联网技术、科技监管应用。“互联网+监管” “双随机、一公开”监管、网上承诺公示等有效提升了市场开放度、政策透明度和可预见性。涉及政府职能部门的相关政策措施、事项清单、办事指南等通过政务服务网统一公布，定期更新和在线沟通。实现监管事项目录清单和综合执法实施清单进行梳理并录入系统，搭建“互联网＋监管”平台数据推送通道。

1.1.4 积极推行登记全程电子化全覆盖

在昆明片区试点开展企业登记全程电子化全覆盖，推广营业执照自助打印服务。各片区加快推进电子营业执照在电子政务、公共服务、电子商务等相关领域推广应用，开启“全天候、零见面、网上办”市场主体登记服务新模式。“珠宝玉石翡翠互联网直播交易全流程监管新模式”“企业登记全程电子化全覆盖模式”“营业执照自助打印服务”受到广泛认可。商事登记行政许可事项办理时间大幅度压缩，办理流程、环节和相关材料明显简化，企业便利化服务明显改进。通过“互联网＋人社”上线运行，实现企业网上申办劳务派遣经营许可新办、延续、变更、年度核验、补证、注销等业务，提交材料全面电子化，申请人到现场次数不多于1次。

1.2 云南自贸试验区片创新应用比较

昆明片区通过推出“货物贸易电子单证审核”、电子营业执照账户和自贸区外汇NRA账户结汇业务。创新对外开放电子化、网络化服务。推出营商环境“红黑榜”和政务服务“好差评”制度、“银税互动”合作，建设边境贸易服务中心新举措。在企业登记全程电子化全覆盖；推行营业执照自助打印服务；市场主体准入一址注册、多地经营等方面取得实效。红河片区针对越南籍自然人在河口县经营活动制定转门的登记管理办法，为人经营户制作发放中越双文的《登记证》，明确经营主体资质。德宏片区先行先试跨境电商线上融资试点，推出“胞波卡”，优化外商直接投资外汇管理流程，调整审批服务提供模式，为事中事后监管试点筑牢基础。3个片区监管创新比较见下表1。

表1 云南自贸试验区管理服务创新应用对比

1.3 自贸试验区大数据监管现实困境

云南自贸试验区自2019年8月设立以来，由于创设时间较短，管理机构和工作机制处于实践探索起步初期，自贸区基础设施、软硬件环境和配套措施正在建设。涉及的审批体制、监管方式改革也相对缺少经验积累和创新条件。以推进“证照分离”试点改革为切口的数据治理和监管服务还需不断深化，需要突破和化解更多体制机制方面的制约因素。

1.3.1 行政审批事项清单和负面责任清单尚不明晰

在“放管服”改革事项中仍有部分审批和事项办理处在向上争取、分批实施、调整优化过程中，省级行业主管部门完成的清单与自贸试验区片区所在地政府部门及片区管理部门直接承接事项的具体指导、实施细则和协调运作机制等方面尚不完备。一些涉及国家安全、公共安全、健康安全、生态环保等方面的事项，或需暂时调整国家法律法规和部门规章适用范围的事项，直接取消审批或下放权力到自贸试验区片区难以承接，存在实际操作困难或审批与监管相脱节的风险。

1.3.2 实行告知承诺制的后续监管处理依据不够充分

改革事项实行告知承诺方式后，执行“申请人承诺符合条件并提交材料的，当场作出审批决定”还有较大差距，对“加强对承诺内容真实性的核查，发现虚假承诺、承诺严重不实的要依法处理”存有缺失。在当场审批后，监管核查过程中发现企业与承诺不符的，目前依法处理、撤销该行政许可的具体法律依据不够充分。此外，涉及“证照分离”后外部信息与政务信息交互不足，信息不对称导致需求与供给之间的不协调。

1.3.3 监管信息化、网络化应用滞后

自贸试验区很多领域的信息系统/业务平台各自平行运行，整合难度大、数据协同难。传统基于部门和行业的离散式监管渠道和模式难以适应一体化、园区化集成监管需求。同时，新建园区和新增服务对监管部门人力、物力和财力成本压力较大；监管范围、数量和强度超过现有管理支撑能力；离散化的监管体制、分散性的监管队伍和有限的监管资源无法适应大市场监管格局要求。

1.3.4 大数据监管缺乏全面及时准确的数据资源

一是数据分散、碎片化和标准、规范和要素不统一，增加的数据汇集、开发和共享的难度，现有的数据资源池不足以支撑全周期监管所需的决策深度要求。二是各片区全面承接中央和省级层面设定事项的专业人员数量和技能相对不足。现有队伍的专业配置、数字技能难以满足大数据智能化监管要求。三是大数据监管政策、服务模式和改革措施的宣传力度有待加强，园区企业对政策性文件、办理流程的咨询存在未得到有效回复的情况，宣传渠道单一、宣传方式简单化，效果不明显。

2 推进云南自贸试验区大数据监管创新发展对策

自2013年至今，我国累计设立18个自贸试验区，在全面深化改革背景下，各自贸试验区结合自身区位定位先行先试，以“放管服”改革充分发挥自由贸易试验区的政策红利，积极开展适应本地的差别化、特色化的管理创新和模式探索。云南自贸试验区大数据监管创新应聚焦质量变革、效率变革、动力变革要求，突出监管理念、模式、途径和措施的变革创新。

2.1 建设“数字围网”监管平台

借鉴珠海横琴新区“数字围网”经验，构建昆明、红河和德宏三个片区的“数字围网”网络平台体系，实施对地理区域范围的可视化、实时化物理监测，确保各片区安全防范与所在地区平安城市网络有效接驳和协同联动。实现与公共安全网络平台的平滑对接和同频共振，有效应对突发事件和风险预警。实现运转全天候、全方位、一体化安全监管。另一方面，构建自贸试验区网络空间的“数字围网”监督平台，强化跨网络平台、跨行业应用和协同化服务的网上监管，打造适应数字化发展要求的“数字围网”监管体系。针对跨境贸易、电商物流构建“多仓联动”数据集成管理模式。运用大数据分析和物联网平台实现商品货物运转流动需求，提高物流中转效率，降低物流成本。将园区数据集成、数据服务有效融入地方智慧城市的大数据中心，运用大数据、物联网、区块链、人工智能等信息技术与安全生产、安全监管相融合，及时纠偏预警防控。

2.2 强化事项审批数据协同监管

加快推进 “证照分离”后涉及的网上审批、电子政务、电子公共服务和在线办理等数字化服务建设。如对进出口食品的生产加工贸易涉及的审批、检验检疫、税费、安全生产、防疫等全部环节的一体化、数字化闭环监管。加强自贸试验区各部门职责范围内的数据汇聚、集成、整合和共享。推进线上线下全流程电子化登记，建立适应G2B全程电子化登记平台需求的第三方委托代办的集群注册服务模式。实现电子商务企业认定备案信息、跨境电商信息与网络经营主体信息共建共享。形成针对不同种类进出口业务的质量安全和通关审批智慧监管模式和信用管理机制。建设 “多式联运”海关和检验检疫监管模式。贯通进出境口岸间铁路班列、航空货运、公路通道和水运航道的“一单制”联运体系，实现“一单制”联运目标。整合自贸区行政审批和事项办理信息系统与“一部手机办事通”（简称“办事通”），开发云南自贸试验区“办事通”子平台，实现企业开办与后续经营领域事项在同一个平台办理。创新企业电子营业执照和电子印章线上线下“同步同效”认证机制推进市场监管、公安部门建立数据共享，进一步简化办理流程，确保全程无纸化网办，提高办事效率和便捷程度。

2.3 完善新型网络基础设施

建设自贸试验区轻量级大数据中心，汇聚企业与法人信息、区域自然资源与空间信息、政府信息和公共数据、社会信用与征信查询信息等基础数据，推进数据资源开放共享。持续夯实数字经济基础设施。统筹市政新型网络基础设施建设与园区信息网络体系建设，有效整合站址资源、杆塔资源和管道资源，支持符合园区数字化发展方向和互联网应用型的企业给予费用补助、资费优惠，降低数字经济设施运行成本。完善“智慧通关”一体化监管服务基础平台，发挥物联网设施设备和大数据汇聚效能。完善查验管理系统，提高非侵入式、非干扰式货物查验比例，推广大单点移动查验作业系统改革，全面推行无纸化查验作业。提高出入境车辆及货物监管自动识别、自动验放的智能化水平。

2.4 推行全周期监管大数据应用

建设大数据分析应用服务系统。通过建立企业与法人基础数据库、专项数据库、“办事通”事项清单库，对接国家经济户籍数据库、企业信用信息库。开发基于大数据分析的园区市场主体动态监测和数据可视化监管系统，构建互市贸易全流程监管模式，规范贸易流通行为、金融付汇结算、税费申报纳统等市场交易，实现园区内物流、资金流、数据流和参与主体的一体化数据汇聚、数据分析和信息共享的流程创新。利用大数据技术挖掘“外围数据”“关联数据”对财务数据进行佐证和查证，实时研判公共财政资金违规使用或风险隐患，使监督审计更加精准。海关、税务、市场监管、商贸多部门通力配合，实现投资贸易活动数据实时汇聚，交易单证可靠，跨境付汇规范。

2.5 深化数字化监管权责利问效

从监管层面深化对自贸试验区“证照分离”改革后各主体的市场活动和市场行为、贸易竞争的全周期监督管理创新。积极引导市场主体间的行业自律和业态规范管理。对由审批制改为备案制后市场活动，明确减少的事前备案清单，保留的事中事后监管责任清单。对实行告知承诺制的市场活动，明确事后纠正程序和补充办法，制定后置审批事项规程。按照监管责任清单和服务事项标准化要求，进一步强化市场准入管理。实行政务服务事项目录管理。自贸区各职能部门依法履行监管责任，结合审批权力清单、责任清单和负面清单，全面梳理面向企业和自然人提供的具体政务服务事项，建立有关事项名称、条件、材料、流程、时限等服务规范指引，编制行政审批事项目录和服务办理事项目录，依法全面公开，实时更新、动态管理。构建市场信用监管平台，确立事中事后信用分类监管机制和标准，实施分类分级监管和风险预警监测。

2.6 构建公平信用法治环境氛围

在自贸试验区改革创新过程中要特别注重公平法治市场秩序和营商环境建设。切实做到有机协作、有效监管和高质量服务。建立行政执法协调指挥机制，形成有效监管合力，推行统筹市场监管、安全生产、卫生健康、环境保护、风险防控和公共事业等领域的“综合检查+专业执法”的治理模式。强化信用监管。推进自贸试验区公共信用信息与国家企业信用信息公示系统有效衔接，提供协同监管和联合惩戒一体化服务。支持第三方信用评价机构开展市场交易信用评价，健全园区信用社会评价体系和贸易信用环境。加强事中事后监管，完成对行政执法事项“双随机、一公开”监管全覆盖。依托综合执法工作机制，按照“谁管辖、谁负责”原则实施首问首办后续监管，提高监管效能。创建市场规则体系。鼓励经营主体创新行业自律准则和规范，制定相应的账册管理、企业稽查和认证、监管平台软硬件建设、数据接入、质量信息追溯、第三方检验结果采信、统计分析与监测预警等规则标准。推行公平竞争审查。针对市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、规范经营、资质标准等涉及市场主体经济行为的规章规定规范的决策，同步开展公平竞争审查，依法保障市场规则公平、市场行为合法、市场竞争有序。