建德以“乡村钉”推进数字乡村治理的实践与思考

张文雅， 曾望， 吴飞艳， 乔婉霞*

(1.浙江省农业农村大数据发展中心，浙江 杭州 310020； 2.浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310058)

党的十九大明确提出要实施乡村振兴战略，“治理有效”是乡村振兴的基础和保障。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《数字乡村发展战略纲要》指出，在信息技术活跃的情况下，我国亟须进一步发掘信息化在乡村振兴中的巨大潜力，着力发挥信息化在推进乡村治理体系和治理能力现代化中的基础支撑作用，构建乡村数字治理新体系。近年来，随着农村经济发展、城镇化进程和农村人口流动加快，农村正在发生着深刻变革，而目前乡村治理普遍存在治理资源分配不均衡、治理体系系统化不足、治理能力欠缺现代化要素等治理难点，乡村治理方式难以满足新形势新需要[1]。充分运用新技术新手段，发挥数字的“乘数效应”，赋能乡村治理现代化、激发乡村振兴内生动力具有十分重大的意义[2]。

建德市是杭州地区唯一入选全国乡村治理体系建设的首批试点县(市、区)。2020年6月以来，建德市以开发应用“乡村钉”为抓手，推动社会治理和服务重心向基层下移，用数字化方式破解乡村治理中村民诉求解决慢、村级事务参与少、信息沟通耗时长、流动人口触达难等问题，实现农村公共服务和乡村治理在线化、实时化、精准化。作者从分析“乡村钉”的功能模块与应用场景出发，提炼数字乡村治理的普适性经验，并提出思考和建议，以期进一步促进乡村数字化治理的建设发展。

1 系统总体架构

“乡村钉”基于钉钉打造，以大数据、云计算、人工智能等新技术新业态为技术支撑和底层架构，利用钉钉数字化组织管理和协同的优势，建立以户为单位的最小管理单元，构建“县、乡镇(街道)、村(社区)、组(小区)、户”五级管理架构，通过大数据分析实现多元主体共治，高效回应村民的实际诉求[3]。

1.1 主要功能模块

“乡村钉”实现了“协同&业务在线”“沟通在线”“组织在线”“数据在线”，包括层级化组织架构、数字党建、美丽乡村、本地生活(网上村庄)、政务服务、数字经济等六大主要功能模块，如图1所示。

1.2 应用场景

“乡村钉”以实用性和便捷性为主要目的，目前，已形成民情上报、村民议事、信息宣传、民生服务等四大应用场景。以建德市三都镇松口村为例，系统运行界面如图2所示。

1.2.1 民情上报

“乡村钉”的在线“本村通讯录”可以随时随地找到村委，不用存手机号就能直接发消息、打电话，真正实现3秒找人、快速沟通；在“全员群”随时报送安全隐患、公开曝光村内问题，村民人人都是网格员；通过“有事找村里”可创建民情反馈表单，与“四个平台”系统无缝对接，村干部须在12 h内作出回应，无纸化、可留痕的形式既让基层干部从做台账、填报表中解放出来，又实现“一网通办”、公开透明；“书记信箱”让群众诉求快捷高效地直达上级，从源头减少信访事件。

图1 主要功能模块

图2 系统运行界面

1.2.2 村民议事

“乡村钉”将村内大小事搬上“村友圈”，打造24 h不关门的网上村民议事会，提升自治参与度。开发“四务公开”板块，充分发挥党组织领导作用，建立特色群组织如党员群、妇女群等，村务党务公开透明，村民可以线上讨论村级事项，实现线上实时监督，创建了全民参与、全民监督、全民治理的环境。以数字化来量化乡村治理各项事务指标，设专栏并开通积分项目、积分兑换等功能，将村民参加义务巡防、垃圾分类、美丽庭院、环境卫生、志愿服务等村级事务实践通过积分形式体现，推动道德评价显性化。

1.2.3 信息宣传

“乡村钉”基于钉钉原生能力，升级成新时代乡村“大喇叭”。以“公告”模式集中定期发布信息，村民在手机端查收，有疑问的直接在公开信息下留言；利用“钉一下”功能点对点精准推送信息，设定户已读率、个人已读率规则，村干部通过已读和未读功能掌握村民信息接收状况；开展“有奖答题”，群众参加线上平安三率、消防安全、防电信诈骗、交通安全、垃圾分类等知识竞答，提升群众安全防范意识；基于会议功能建设线上数字文化礼堂，实现堂内现场活动、村内网上直播等。

1.2.4 民生服务

“乡村钉”融合政务服务功能，形成代办、约办和通办的集约化服务平台。“通讯录”记录生活所需的服务电话，村民可以通过“一键呼叫”找到村干部、供电所、自来水公司、镇文化广播站等一系列生活所需的服务电话，实现问题咨询“零次跑”；可以通过网格预约，由平安跑腿员上门帮助办理流动人口居住登记、优抚证、老年公交卡等便民事项；基于“群收款”功能，实现了缴费的线上化；通过钉钉的“租客申报”，实现辖区内租客信息的全透明和全记录，实现了对流动人口的精准管理；老年人可通过人工智能设备(M2S)移动可视、语音呼叫、电话直达。此外，可连接和打通各业务应用系统，推进各部门涉农政务服务可以一平台通办。

2 实践经验

2.1 充分挖掘数据、整合数据、利用数据，激活基层治理的富矿

数据已经成为重要的生产资料和高端要素。过去，由于乡村信息化水平相对滞后，数据统计困难，一定程度上造成了信息不通畅、服务效率低下、人民满意度差等问题。但实际上，基层是一个“数据”的富矿，挖掘好、筛选好、利用好数据，打通数据壁垒，对于解决乡村治理领域的问题具有巨大作用[4]。

“乡村钉”为乡村量身定制，以户为最小单元沉淀乡村底层数据，村民的信息、需求都以数据的形式实时存储，建立起精准的“村民手册”。“钉钉”具有开放性和可拓展性，支持链接和打通其他业务应用系统，推动涉农信息资源整合、涉农政务服务触达。“乡村钉”平台上线2周时间内，建德市16个乡镇(街道)实现了236个村(社区)10.24万户、29.55万人入驻，激活8.19万人、日活跃2.08万人，基本做到村民信息全上“钉”、每户都有手持智慧终端，打通了乡村治理现代化的神经末梢，让党群、干群关系变得“零距离”。

2.2 县乡一体、条抓块统，以整体智治的系统思维抓推进

一直以来，乡镇政府权责不对等，面临“上面千条线、下面一根针”的治理困局。在推广“乡村钉”的过程中，建德市出台《关于加快推进“乡村钉”平台推广应用的实施意见》，成立4个服务团队，以专班形式运作，县乡分工协作、一体作战；根据构建不同场景的需要，分条块明确牵头部门，分领域攻坚，横向联动、纵向贯通。同时，坚持“市里共性、镇村个性”的理念，在市级平台统一场景模块，在镇村平台展示特色亮点，按照“发现问题—分析问题—解决问题”的全流程运行机制，推动“乡村钉”不断优化。

“乡村钉”作为乡村政务服务集成平台，更加注重政府的整体性，将跨部门的事项整合打通，推动资源向一线倾斜、管理向一线下沉、服务向一线集中，进一步提升政府各部门各层级的一体化水平。“乡村钉”的实践坚持整体智治的系统思维，从群众的急难愁盼出发，打造数字化应用场景，在村级构建起上下贯通、信息畅通、整体联动的高效协同治理格局。

2.3 贯穿“最多跑一次”理念，是数字化的“枫桥经验”

20世纪60年代初，浙江省绍兴市诸暨县枫桥镇创造了“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的“枫桥经验”；“枫桥经验”核心就是紧紧依靠人民、践行群众路线，坚持以人民为中心的发展思想[5]。2016年底，浙江提出要推进“最多跑一次”改革，进一步提高办事效率，使群众和企业到政府办一件事最多跑一次就能办成；“最多跑一次”改革通过打破信息孤岛、数据壁垒，倒逼政府数字化转型，撬动经济和社会数字化转型，撬动各领域变革[6]。

“乡村钉”蕴含“最多跑一次”的理念、方法、作风，运用数字化手段践行群众路线，满足人民日益增长的美好生活需要。“乡村钉”是线上的办事大厅和服务窗口，推动网上办事向村(社区)延伸覆盖，方便了基层群众，实现让数据跑代替群众跑、干部跑。群众有问题有矛盾有纠纷，可以一键提交需办事项，村干部线上接收、认领、办理、反馈，县级部门统筹协调解决疑难问题，真正把问题解决在一线，有效减少信访事件。比如，使用“乡村钉”后，建德市大洋镇“最多反映一次”群众反映问题的办结时间从线下平均2～3 d缩短到线上平均0.5～1.0 d，老百姓的获得感不断增强。

2.4 切实调动老百姓积极性，以自治为基础推进德治、法治

浙江省“十四五”规划提出，要夯实基层治理基础，健全党建统领自治、法治、德治、智治“四治”融合的基层治理体系。基层治理作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，自治是基础、法治是保障、德治是先导、智治是支撑。村民既是治理的参与者，也是最大受益者[7]。

“乡村钉”以数字手段为支撑，各镇村结合实际，积极探索积分量化激励模式，充分调动广大村民积极性、主动性、创造性，有效发挥村民在乡村治理中的主人翁作用，以此推进德治和法治。比如，建德市三都镇运用“乡村钉”探索出“美好账本”机制，建立每家每户村民的线上“账本”，将垃圾分类、美丽庭院、爱心公益、邻里和睦、说事议事、创业致富等村务情况纳入管理，村民通过扫二维码上传完成情况获得积分。同时，整合镇域内的农商银行、超市、医院等资源，将“美好账本”积分与信用数据相嵌套，形成美好信用贷、美好消费券、美好体检单的组合激励套餐。“美好账本”运行后，三都镇全镇8 015户垃圾分类准确投放率提升32%，垃圾日均回收量下降35%。

2.5 变“经验治理”为“数据治理”，提升了决策的科学性、有效性

在传统乡村管理中，主要决策模式是村干部基于经验、少量调研进行决策，对出现的各类问题往往采取“头痛医头、脚痛医脚”式的事后处置，这种模式针对性、科学性和有效性不强，也难以适应日益纷繁复杂的乡村治理需要，治理效能也比较低[8]。而数据的挖掘使用，能更好为乡村治理决策提供技术支撑。

“乡村钉”后台驾驶舱是个“决策大脑”，通过对所搜集数据进行统计、汇总和分析，并以数字大屏的形式展现，为优化公共服务和基层治理提供大数据参考，为管理层科学决策打下了基础。驾驶舱分乡镇(街道)、村(社区)两级，直观简洁展示功能模块基础数据，定期分析研判，既能找准村民关注的热点，又能找到某时期、某区域治理难点，及时解决一些共性问题，提前消除一批风险隐患，推进科学决策、服务前置，提升乡村治理水平。比如，建德市莲花镇戴家村探索推行“钉上集体审账”制度，做到村级财务逐人逐项逐笔在“乡村钉”平台进行集体审账和财务公开，进一步增加了村级财务管理的透明度，让村民对开支知根知底，有效打消了村民的顾虑。

3 思考

“乡村钉”的创新实践，为乡村治理探索了一条数字化路径。1 a来，“乡村钉”的做法在首届全国乡村善治治理体系建设试点示范研讨会、阿里巴巴主办的“2020数字区县峰会”上进行交流，取得了良好的社会效应。建德市应以“乡村钉”为抓手，加快走出一条可供其他区县复制借鉴的乡村治理新路。

3.1 进一步挖掘数据，提升治理效能

乡村治理涉及种类繁多的大量数据，“乡村钉”虽然在整合利用基层数据中作了一些探索，但对数据资源的挖掘管理依然不够。市县乡三级部门间的“信息孤岛”、各治理主体间的“数据壁垒”等现象较为普遍，数据质量和可用性有待提高[9]。要更新思想观念，高度重视数据的作用，进一步挖掘基层人口、环境、资源、民生、“三农”等各类数据，推动党政部门和治理主体数据共享，加强数据的采集、交换、整合和使用，建立纵向贯通、横向集成的各类公共信息的数据开放平台，打牢乡村治理的基础[10]。同时，加快地方立法进度，尽快制定相应的法律法规，确保数据的安全可靠。

3.2 进一步迭代升级，推进系统集成

一个平台、一个系统的完善，需要经过反复分析、不断迭代。“乡村钉”目前，已初步推广应用，但群众的使用频率还不够高，究其根源在于功能还不够完善、场景还不够广泛，没有真正做到群众办事离不开“乡村钉”。要进一步迭代完善“乡村钉”的系统架构和功能，加快整合接入“基层治理四平台”、农村集体经济数字管理平台、村级工程项目监管系统、宅基地审批系统等各级各类数字平台，加快推动一站集成、一体协同、一网智治。要打造更多应用场景，聚焦乡村治理中跨领域跨部门跨层级的高频事项，把基层党建、综合治安、便民服务、土地管理、安全生产等事项和条块作为“一件事”攻坚，不断优化业务流程，实现“网上办”“掌上办”“一键办”“办一次”，把“乡村钉”打造成群众会用、办事好用的数字平台和“指尖阵地”。

3.3 进一步打通堵点，形成治理闭环

数字技术的优势不仅在于快速高效对数据进行统计整合，更重要的是可以挖掘分析其内在联系。杭州“城市大脑”平台从“治堵”到“治城”，就是更加注重交互和协同，让“城市大脑”具有分析问题、解决问题的能力[11]。“乡村钉”解决了乡村治理的一些痛点难点，但处理前瞻性问题、提供个性化服务还不够多，科学决策、预警预测的辅助作用发挥还不够明显，这也是数字乡村治理的核心要素。要进一步加强数据分析能力，第一时间掌握村民的需求和动态，研判可能出现的风险，防止“小事拖大、大事拖炸”，不断提高针对性和精准性。要提前发现乡村治理中存在的问题隐患，制定防范和化解问题后的方案，完善协同处置、调配资源的体制机制，建立“事前防控—事中处置—事后应对”的全过程治理闭环，增强党委政府科学决策的能力。