民族地区财政扶贫绩效评价与路径优化——基于重庆市6个样本县民族地区的实证研究

亢 犁，刘芮伶

(西南大学 国家治理学院， 重庆 400715)

一、引言

在我国社会主义现代化建设的过程中，贫困问题一直是掣肘我国经济社会发展的“短板”问题。2020年底，中国消除了绝对贫困，提前10年实现了联合国2030年可持续发展议程中确定的减贫目标，赢得了国际社会的广泛赞誉。由于已脱贫人口自身的脆弱性，以及收入的不稳定性和单调性，贫困地区在全面脱贫之后面临着贫困的反复及减贫的不可持续等威胁。因此，绝对贫困的消除并不意味着贫困问题的终结，扶贫的最终目的在于提升贫困群体的可持续生计能力，从而助推乡村振兴战略目标的实现。在此背景下，重视对返贫预防与治理成为新时期贫困治理的重点。其中，获得国家财政性、转移性收入支持的群体较为脆弱，对财政政策依赖度高，返贫可能性较大。当前，民族地区刚刚消除原发性贫困，产业基础还较为薄弱，易地扶贫搬迁后续扶持任务艰巨繁重，因病、因学、因婚致贫、返贫风险较高，脱贫群体发展动力仍然不足，民族地区仍是新阶段巩固脱贫成果的重点和难点地区。党的十九届四中全会明确提出“巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”，其中最根本的就是发挥财政政策的支撑作用，提升财政减贫的靶向与保底功能。

在贫困治理过程中，财政支出的规模、结构和方向直接影响国家扶贫政策的实施效果。要想使财政政策能更加精准发力，稳固民族地区脱贫成果，实现更高水平小康，就需要对相关财政政策的实施效果加以评估。许多学者对财政扶贫展开了绩效评价，发现财政扶贫支出能够直接减少农村贫困[1-2]，对贫困人口减贫增收产生显著的正向影响，能持续刺激贫困地区产业发展[3]，提升当地公共服务水平，对人力资本积累效率的提高亦存在正向促进作用[4-5]。然而，在实施财政扶贫政策时，地区财政扶贫资金投入不均衡[6]、资金使用管理不规范、扶贫资金绩效较低，短期政策有效、长期政策损耗，一般贫困者成为政策短板等问题[7]仍然突出，需要进一步优化财政扶贫资金瞄准机制[8]，加大财政转移支付的实施力度，提高财政转移支付减贫政策的精准性[9]。部分学者对提高财政资金扶贫减贫绩效提出了有针对性的政策建议。匡小平等认为在新发展理念指导下，科学地进行中央财政专项扶贫资金绩效评价具有重要意义[10]；张楠等提出，要重视提高贫困人口的自我发展能力和可持续增收能力，构建兼具包容性与可持续性的财政扶贫资金绩效评价体系[11]；魏晓博等认为，完成第二个百年奋斗目标的必然举措是谋划未来长期减贫战略，重新审视财政分权对多维减贫的影响，优化贫困治理路径[12]。

就扶贫绩效的评价方法而言，学界应用较为广泛的模型有数据包络分析(DEA)、层次分析法(AHP)等。李凯等基于一手实地调研数据，运用OLS的多元线性回归模型，评估西南连片特困地区235个村庄乡村旅游的整体减贫效果[13]。蔡进等利用双重差分模型，检验了精准扶贫政策对贫困户收入的增收效果，并建议从特色产业、医疗、住房等维度确保贫困农户脱贫后保持稳定增收[14]；孙晗霖等采用数据包络分析方法(DEA)和Malmquist指数法对渝东南民族地区财政扶贫绩效进行系统评价，并运用Tobit模型探究影响的主要因素[15]；任志江等基于“全国农村贫困监测调查”数据，利用固定效应模型，实证检验了倾斜性医疗保险扶贫政策的减贫效应[16]。

通过梳理发现，国外学者较早对贫困话题展开了研究，研究焦点集中于贫困生成机制、家庭福利与贫困、贫困程度测量等方面，这些研究为深入研究贫困治理问题做出了有益探索，有助于正确认识中国的贫困问题。国内学者大多立足于我国的基本国情和政策导向来探讨财政扶贫问题，研究范围多集中于民族地区、贫困地区，研究方法多为定性研究方法，研究成果主要集中在揭示财政扶贫过程中存在的问题及路径构建方面，文献多从单一角度进行评价研究，未能系统综合考量财政扶贫绩效。本文基于DEA-BCC模型和Malmquist指数对重庆市6个样本县财政扶贫绩效进行静态与动态双重评价，为民族地区实现高质量减贫提出切实可行的优化路径。重庆市山地众多且少数民族聚居，致贫因素复杂，扶贫减贫难度大。本文选取以土家族和苗族为主的石柱土家族自治县、酉阳土家族苗族自治县、彭水苗族土家族自治县、秀山土家族苗族自治县，以及云阳县、奉节县的少数民族乡为样本。6个样本县均曾为国家级贫困县，其经济社会发展一直是政府关注的重点。由于受限于历史、地理、生态保护等刚性制约，6个样本县面临着土地人口承载力低、地区经济发展滞后、公共服务基础设施差、资源优势难以转化为经济优势等困境，返贫风险极高。因此，综合评价精准扶贫阶段财政扶贫政策的实施情况和效果，了解存在的问题，对于构建、巩固与拓展脱贫成果的长效机制，全面推进乡村振兴和现代化建设，具有重要现实意义。

二、财政资金助推民族地区减贫的理论分析

随着绝对贫困的终结，经济增长作用于减贫的边际效应逐渐递减，而财政资金的减贫作用日益凸显。财政资金能够有效激发地方自主性，提高资金整合力度，弥补民族地区综合发展资金严重不足这一短板，赋予已脱贫人口自我发展的信心与勇气。财政资金能够更好地激发政府部门在新阶段扶贫工作中的内生动力，一方面强化政府等职能部门的责任与担当精神，另一方面，依托于制度更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府效能。政府的财政资金和转移支付向民族地区倾斜时，需要严格按照财政体制的框架运作，以渐进性、公平性、科学性为原则，有序推进脱贫成果巩固与乡村振兴战略深入实施。

全面建成小康社会后的扶贫减贫工作要在政府系统部署下，结合乡村振兴战略的要求，有效整合资源，变资金分散使用、项目分散实施为统筹集中投放，依靠资金的撬动作用，实现基础设施建设、产业发展、技术扩散、教育升级、主体培育、社会保障等的有效整合。财政资金助推民族地区减贫的作用机理如图1所示，具体措施是：调整优化财政资金投入结构，重点突出农村基础设施建设，打造特色产业集群，推动产业结构优化升级；加大民族地区教育支持力度，实现优质教育资源流通共享，强化职业教育和劳动力技能培训，提升已脱贫群体的可持续发展能力，为乡村振兴提供人才支持；充分发挥社会保障的减贫功能，减轻脱贫户社保压力，尽可能满足其基本利益诉求，缓解从事生产经营或外出务工的后顾之忧；引导贫困地区充分依托市场机制，整合各方优势资源[17]，将资本市场“势能”转化为经济发展“动能”，发挥资本市场枢纽地位的优势；加大财政专项扶贫资金和其他涉农资金对农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等生产经营项目的支持力度，发展壮大村集体经济，着力促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。

图1 财政资金助推民族地区减贫的理论分析框架

上述环节不是独立存在，而是在制度框架下互相作用、相互承接的。其中制度供给为保障，机制设计为核心，各环节相互衔接，最后利用资金撬动贯穿始终，形成整体合力。

三、模型构建与数据来源

(一)模型选取

DEA模型是基于相对比较角度，对被评价对象进行非参数效率分析的一种统计方法，主要运用在经济学、管理学、统计学等研究领域，同时也被广泛运用于测算评价政府、企业等单位的工作绩效[18]。本文采用DEA模型测算政府财政扶贫绩效，该模型在处理多输出-多输入的有效性评价方面具有绝对优势：其一，无需对数据进行量纲化和正向化处理；其二，无需任何权重假设，客观性较强；其三，无需确定输入指标与输出指标之间的生产函数表达式。此外，BCC模型能够在规模报酬可变前提下对决策单元进行评价，综合效率衡量之后能够继续分解为纯技术效率(PTE)和规模效率(SE)，三者之间存在相应关系：综合效率=纯技术效率×规模效率。其中，纯技术效率是指在排除规模报酬影响后，当前技术水平下的投入产出效率，规模效率可以理解为资金投入规模对财政扶贫效率的影响，反映扶贫资金当前规模与最适规模之间的差距。若PTE>SE，表明纯技术效率低下导致财政扶贫低效，反之，则表示规模效率下降是财政扶贫低效的主要原因。

综合考虑现实可操作性，以及政府调整财政扶贫投入的可行性，本文采用BANKER提出的投入导向型的BCC模型进行扶贫绩效的静态测度[19]。

选择不同年份的时间序列作为实际决策单元(DMU)，假设有n个决策单元(j=1,2,…,n)，各DMU均有p种类型的投入xj=(x1j,x2j,…,xpj)T，q种类型的产出yj=(y1j,y2j,…,yqj)T，其中xij对应第j个DMU对第i种输入的投入量，yrj对应第j个DMU对第r种输出的产出量，xij与yrj均大于0。投入导向型的BCC模型(I-BC2)线性规划表达式如下：

(1) 当θ0=1，sj-0与sr+0都为0时，此时DMUj0是纯技术有效的；

(2) 当θ0=1，sj-0或者sr+0至少有一个不为0时，此时DMUj0是DEA弱有效的；

(3) 当θ01时，此时DMUj0是纯技术无效的，表明各投入产出指标和资源配置水平有待提高。

DEA模型基于静态角度测算评价相对效率值，即在同一时期内测度相对效率，为了跨时期对财政扶贫效率值进行动态测度，引进CAVES等提出的Malmquist指数以及FARE等学者建立的Malmquist指数法(能够测度全要素生产率(TFP)变化值)[20-21]，其最大优势在于不需要阐明价格信息及行为假设，且公式进一步分解为技术效率(EC)、技术进步指数(TC)、纯技术效率(PC)和规模效率(SE)四部分，以综合考察样本区2008—2018年的全要素生产率指数。

本文基于Malmquist指数，对2008—2018年重庆市6个样本县财政扶贫效率变化进行测算分析，在规模报酬不变(CRS)的前提下，t至t+1时期Malmquist指数的推算过程如下：

规模报酬不变(CRS)假设下，TFP可以分解为技术效率(EC)和技术进步(TC)：

其中，技术效率(EC)衡量DMU是否更贴近当前生产前沿，反映DMU管理水平的变化。当EC>1时，表明整体效率提高；当EC=1时，表示整体效率没有变化；当EC<1时，表示整体效率下降。技术进步(TC)测算决策单元后一时期的生产相较于前一时期而言是否存在技术效率提升，若数值为1，表示决策单元的技术效率得到改善；若数值<1，则技术效率出现倒退；当数值=1时，技术效率无变化。

假设规模报酬可变(VRS)，技术效率可以解释为纯技术效率变动指数(PC)和规模效率变动指数(SE)的乘积，公式如下：

纯技术效率变化指数(PC)是指两个时期内相对效率的变动情况，在技术和规模保持不变的情况下，若PC>1，表示财政扶贫相对效率得到了提高，反之则降低。

(二)指标选取与数据来源

关于财政扶贫的投入指标，张程等学者认为投入指标既要反映经济绩效(贫困群体收入、经济生产总值等)，更要涵盖社会绩效(公共产品供应、教育医疗改善等)[3]；宋凤轩等也认为，收入、教育、医疗等各方面应被纳入扶贫绩效评定指标体系[6]。因此，结合指标数据的获取原则，综合“五个一批，六个精准”的精准扶贫脱贫基本方略，将投入指标确定为农林水支出、教育支出、医疗卫生支出、社会保障和就业支出，产出指标确定为人均地区生产总值、农林牧渔业总产值、初中专任教师人数、卫生技术人员人数。所有指标数据均取自于2008—2018年《重庆统计年鉴》(区县)、2008—2018年《国民经济与社会发展公报》以及2008—2018年《统计年鉴》中提供的重庆市各区县的相关统计数据(表1)。

表1 财政扶贫投入产出指标体系

四、实证分析

(一)财政扶贫绩效静态分析

利用DEAP 2.1软件，结合投入导向型的BCC模型对重庆市6个样本县的财政扶贫进行测算，分别得到6个县2008—2018年财政扶贫工作的相对效率值和规模报酬变化趋势，分析结果见表2。

1.各样本县财政扶贫综合效率分析

如表2所示，2008—2010年，除秀山县以外，其余5县均达到过DEA有效，其中石柱县3年财政扶贫都处于DEA有效状态，纯技术效率、规模效率与综合效率值为1.000，表明在此期间财政扶贫资源整合、财政支出结构、规模集聚等都达到了有效，规模收益处在最佳状态。2011—2016年6个样本县仅有彭水县于2012、2014年达到DEA有效，且综合效率值并不呈现单一递增或递减趋势，2012年的综合效率值最低，主要原因是规模效率下降，部分区县存在过度或盲目投入造成投入剩余，这表明各地政府经过长期实践探索，已成功总结出一条立足自身且行之有效的财政扶贫方式，财政扶贫的管理水平不断提高。未来，财政政策的重点主要是财政资金投入力度，提高扶贫资金配置和利用效率。

表2 各样本县财政扶贫的综合效率

2.各样本县财政扶贫纯技术效率分析

从整体角度看，2008—2018年6个样本县的纯技术效率普遍偏高，呈现波动中上升的特征，这表明随着扶贫工作的不断深入，各区县扶贫资金管理使用逐步规范、资金使用成效显著提升。具体来看，2012—2016年各样本县纯技术效率值变动幅度较大，其主要原因是：精准扶贫战略的稳步开展，国家扶贫力度不断加大，而样本县自身发展能力不足，地方政府财力有限，扶贫资金管理水平和使用效益尚未实现最优，短期内投入增加未能获得相应的产出效益，反而导致纯技术效率出现频繁波动。2016年后，各样本县政府在深入落实扶贫开发工作过程中，积极探索财政扶贫新模式，形成了独特的资金使用模式，财政资金的投入使用均显著降低了贫困人口规模和贫困发生率。

表3 各样本县财政扶贫纯技术效率

3.各样本县财政扶贫规模效率分析

由表4可知，6个样本县2008—2018年的规模效率大多保持在0.700～1.000，表明财政扶贫规模效率相对较高。具体来看，石柱县、彭水县、秀山县的规模效率差距较小，说明三地财政扶贫投入产出结构较为合理；酉阳县、云阳县、奉节县2014—2016年规模效率小幅下降，这表明随着西部大开发战略深化，这3个县加大了财政投入力度，但忽略了资源配置的有效性，缺乏再增加投入的积极性，致使扶贫资源投入过剩，未能充分发挥规模收益带来的积极作用。

解决这个问题，第一，要完善农业水价形成机制。农业水价比较复杂，既要考虑满足水利工程运行的成本，也要考虑农民水费支出的承受能力。我们现在主要是按照促进节约用水、降低农民水费支出、保障工程良性运行的原则，通过科学测算农业灌溉的成本，将农村集体和农民合作组织的管理运行维护费纳入水费，合理核定农业的水价，加快实行农业终端水价。

表4 各样本县财政扶贫规模效率

(二)财政扶贫绩效动态分析

运用产出导向型DEA-Malmquist模型对2008—2018年重庆市6个样本县民族地区财政扶贫投入与产出原始数据进行测算，分析财政扶贫全要素生产率变化及分解状况，以更好明晰各种投入要素(能力实现、技术进步等)对经济增长的作用。

1.重庆市样本县财政扶贫全要素生产率分析

表5显示了样本县财政扶贫全要素生产率构成及变化，2008—2018年6个样本县财政扶贫全要素生产率整体上呈现波动上升趋势。2008—2009年全要素生产率小幅下降，降幅为9.4%，主要源于技术水平的下降，虽然规模效率有所增长，但增长幅度不足以抵消技术水平下降所造成的负面效应。2009—2010年全要素生产率略有提升，涨幅为6%，技术效率的提高有绝对贡献。2010—2012年全要素生产率连续下降，虽然2011—2012年技术效率有小幅提升，但技术水平下降幅度较大，造成2010—2012年全要素生产率10.4%、19.2%的下降。2012—2013年技术效率有轻微下降，值得一提的是，全要素生产率在技术水平进步的推动下，提升19.5%。2013—2015年全要素生产率持续下降，尽管技术水平有3%的提升，但在纯技术效率与技术效率均下降的双重影响下，这一时期全要素生产率存在4.1%、3.1%的小幅下降。2015—2016年在技术水平逐年提高的催化作用下，全要素生产率持续上升，究其原因，主要源自精准扶贫战略的实施，地区扶贫资源得以优化整合，贫困区域经济和就业得到发展，夯实了新一阶段扶贫工作的基础，提高了财政扶贫效率。综上所述，样本区由于自身财政资金缺乏，历年财政扶贫欠账较多，技术进步缓慢甚至出现小幅倒退，全要素生产率增长较为缓慢。若想进一步提高全要素生产率，一要推动自身技术进步和创新，二要积极引进外来先进技术。此外，技术效率对全要素生产率有明显的促进作用，但其上升速度极为缓慢，年均上升幅度1%。将技术效率进行分解发现，纯技术效率在某些年份不增反降，规模效率改进能显著提升技术效率水平，其原因在于重庆市立足自身优势，推动扶贫产业的集约化整合，充分发挥了规模效率的作用。但不可否认的是，只有重视改进纯技术效率，才能进一步提高生产率。当前，提升扶贫工作绩效的纯技术效率主要包括推动已脱贫地区产业转型升级、扩大人力资本投资及教育投入、创新金融扶贫政策等方式，这些方式能将扶贫资源优势更快转化为经济优势，持续助力民族地区可持续发展。

表5 样本县财政扶贫全要素生产率构成及变化

2.各样本县全要素生产率分析

为了使所选样本区全要素生产率变化显示更为直观，通过DEAP2.1计算6个样本县在2008—2018年全要素生产率变化趋势，如表6所示。数据显示，6个样本县中石柱县、酉阳县与秀山县的全要素生产率呈现上升趋势，涨幅分别为1.3%、4.9%和1.3%，主要源自技术进步，其中技术水平增长幅度最高的为云阳县，涨幅为4.9%；其次为秀山县，技术水平增长幅度为1.3%；同时，石柱县与秀山县的技术效率也有所提高，增幅分别为1.4%与1.3%。云阳县与奉节县的全要素生产率均为1.000，主要得益于纯技术效率与规模效率的双重贡献。酉阳县与彭水县的全要素生产率均有不同程度的下降，虽然规模效率的改进实现了技术效率的小幅提升，但技术水平的下降最终导致了两地区全要素生产率不同程度的降低，降幅分别为1.4%、3.9%，要想提高生产率，需要充分发挥科学技术的推动作用。总体而言，2008—2018年，纯技术效率与规模效率的上升提高了技术效率，生产技术、生产体系的创新支撑了技术进步，在技术效率与技术水平的双重正向作用下，各样本县全要素生产率会在一定程度上得到提高。

表6 各样本县财政扶贫全要素生产率构成

五、民族地区财政扶贫路径优化

目前，多数民族地区的贫困区域仍缺乏自我发展的条件和能力，以发展产业为主的扶贫方式难以完全支撑民族地区可持续发展[22]，财政资金仍是实现民族地区成功脱贫的有力推手，对巩固民族地区的脱贫成果和实现乡村振兴至关重要。通过对重庆市6个样本县民族地区财政扶贫绩效测算可以看出，依托国家扶贫政策的引导，凭借自身比较优势，近10年财政扶贫绩效综合效率总体较好，但依然存在部分问题。本文的具体结论如下：(1)财政资金总体投入对样本县经济水平的相对提升有明显促进作用，但各区域资金投入不平衡，财政扶贫效率存在空间差异，主要影响因素为规模效率，且空间差异进一步阻碍财政平衡与财政上的可持续发展。(2)技术进步缓慢是制约地区财政扶贫绩效提升的主因。(3)产业、人力资本投资及公共服务等专项资金均能显著提升财政扶贫绩效，即纯技术效率与规模效率会加速技术效率的提高，技术效率与技术水平双重正向作用能够提升全要素生产率。

当前我国处于巩固脱贫攻坚成果与实施乡村振兴战略衔接的关键阶段，为了更好发挥财政政策的支撑作用，构建减贫长效机制，持续巩固脱贫成果，推进乡村振兴与农业现代化，提出如下优化路径。

探索构建扶贫资金稳定投入增长机制，将民族地区作为财政投入的重点对象，适度加大财政专项扶贫资金投入力度，制定并实施积极的、有差别的补偿性财政政策，继续把农业农村作为一般公共预算优先保障领域，确保支农投入持续稳定增长，为推进乡村振兴战略提供政策支撑和财力保障。要改变以往财政政策一律简单地“造血式”扶持，应立足当地发展实际，进行“输血”和“造血”。刚刚脱贫的民族地区是现阶段脱贫巩固的主要对象，从宏观、中观、微观各个层面优化公共财政资源配置。加快推进相对贫困标准的建立，从教育、医疗、就业等方面建立识别指标体系，综合反映贫困人口真实状况，以此为依据提高资金投入力度；同时注重“边缘人群”的利益与收入，将其纳入财政减贫对象范畴，对于退出贫困的民族地区争取再延续1～3年的专项扶贫与行业扶贫相结合的过渡期财政支持政策，为乡村振兴战略提供足够的财政支持。

2.优化财政资金转移支付结构

从长远来看，要将公共服务均等化纳入民族地区贫困治理的政策框架，作为持续包容减贫的一部分。加大财政投入在公共服务领域的倾斜力度，在构建稳定脱贫可持续发展机制的基础上，把财政资金支出的重点转到扩大农村基础教育、公共卫生体系、基础设施建设、文化事业、社会保障和就业等基本公共服务的方向上，强化民族地区公共服务管理，增加农村基本公共服务的便捷性，促进民族地区基本公共服务均等化。合理规划人力、物力和财力资源，为其提供满足基本生活需要的福利保障和发展机会，因人因户提供针对性的教育或技能培训，帮助其提升科技文化素质和劳动技能，多措并举不断增强少数民族群体的自主价值和能动作用，培育和壮大现代农民队伍，让广大农民更加满足农业农村现代化的新形势新要求，在投身乡村振兴战略中分享现代化成果，实现自身全面发展。扩大民族地区农村贫困群体的医疗救助范围，加大财政对大病保险的支持力度，阻断家庭因病致贫、返贫路径。完善农村基本社会保险制度，缩小社会保障的城乡差距，支持有条件的民族地区在相关政策引导下以乡镇为单位建设医养结合的非盈利养老机构，增强养老服务的有效供给。

3.设立专项基金促进民族地区特色产业发展

在财政政策引领下，设立专项产业发展资金用以推动民族地区特色优势产业的发展，切实增强民族地区可持续发展能力。要综合考量当地基础设施条件、社会经济发展、比较优势等现状，坚持差异化发展原则，正确选择适合的扶贫产业组合，合理布局产业发展空间，尽量优先扶持和鼓励发展技术水平成熟、现代信息技术普及度高的产业部门。充分发挥当地资源优势、比较优势和后发优势，为扶贫产业组合分阶段制定中长期产业发展规划，逐步实现扶贫产业向一般产业过渡，做到积极改造传统产业结构，培育发展新兴产业、特色产业和优势产业，加快推动民族地区乡村产业发展向广度深度进军。加大科研经费投入力度，强化科技对乡村振兴战略的支撑作用，建设农业农村大数据中心，推动物联网、区块链、云计算、AI、5G通信以及智慧气象等现代信息技术对现代农业发展的覆盖范围，加强现代农业设施建设，加快推进冷链物流基础设施建设，搭建多功能信息平台，拓宽农村物流通道，实现科技与农业相融合，助力乡村振兴。