疫情与经济危机：紧急行动的全球议程

全球经济转型委员会

提 要：新冠肺炎疫情带来了前所未知的经济后果。本报告侧重于需要立即采取的行动，以控制疫情并确保迅速和强劲的经济复苏。首先，发达国家需要尽其所能控制国内疫情，并迅速从疫情引起的经济衰退中恢复过来。其次，在全球范围内扩宽获得疫苗或其他药物的渠道。第三，国际社会应该采取行动，如大规模发行特别提款权，为发展中国家和新兴市场国家提供更多的财政空间。这些领域虽然是近期应采取的紧急行动，但都需要进行更深入的长期改革。

一、引言

过去一年，全球遭遇了近百年来前所未有、来势汹汹的大流行病。毫无疑问，新冠肺炎疫情带来了前所未知的经济后果。疫情的影响在国家层面以及一国内部有所分化，一些国家受到的冲击要比其他国家严重得多，一些个人和家庭（特别是那些处于底层的人）受到的影响甚至是毁灭性的。约1.3亿人口因疫情陷入贫困①，使得多年来的减贫努力遭遇挫折。尽管随着疫苗的研发成功，曙光终于出现，但人们普遍认为，未来几个月发生的事情可能会给一些人带来特殊的困难，并产生长期影响。除非所有地方都控制住疫情，否则疫情不会消失，而且需要特别注意的是，疫情可能正在其蔓延的地方发生变异。因此，至少在全球大部分地区走上繁荣道路之前，世界经济不会强劲复苏。目前全球经济增长要比去年更加温和，一些恢复增长的国家实行的内向型经济政策导致其贸易顺差增加，削弱了其复苏对全球经济的拉动作用。

本报告侧重于需要立即采取的行动，以控制疫情并确保迅速和强劲的复苏。我们需要以明确的全球视角来看待这些问题，特别是关注国际社会需要做些什么来帮助发展中国家和新兴市场国家。

首先，发达国家需要尽其所能控制国内疫情，并迅速从疫情引起的经济衰退中恢复过来。具体措施应强调针对医疗卫生、教育和保护受影响最严重的人群。因为风险是不对称的，所以行动太少的后果太大。如果经济复苏速度比预期更快、更强劲，导致出现严重的通胀压力，我们可以采取货币和财政政策予以应对。对全球而言，走出近零利率的环境将是一件好事。过去十多年来，全球经济陷入零利率环境中，严重扭曲了资本市场。当然，我们更应该关注那些受冲击严重、并且不具备发达经济体所拥有的财政空间和政策资源的国家。

第二部分侧重于在全球范围内扩宽获得疫苗或其他药物的渠道。新冠疫情导致的经济衰退对许多国家的财政预算产生了严重的不利影响。一些国家，比如美国，出现了前所未有的赤字，但通缩情况并没有好转。显然，对于财政空间尚有余地的国家而言，紧缩政策将适得其反。第三部分讨论了国际社会应该采取的行动，包括大规模发行特别提款权、为发展中国家和新兴市场国家提供更多的财政空间等。

为发展中国家和新兴市场国家提供更多财政空间的一种方法是全面暂停债务偿还。但随着疫情已经持续一年多的时间，对于一些国家来说，需要更多的帮助（如进行全面的债务重组），否则可能会落入我们常说的“太少也太晚”的陷阱，并为几年后的另一场危机埋下伏笔。第四部分论述了解决债务问题的紧迫性。

虽然我们在本文中讨论的重点是紧急行动，但所涉及的每个问题都应被视为一系列长期问题的一部分。一些国家囤积疫苗的行为以及民族主义思潮暴露了国际贸易体系和全球知识产权制度的缺陷。世界经济的复苏有赖于各方恢复对未来的信心，而显然，除非每个人都是安全的，否则没有人能确保安全。当前高悬的债务危机也暴露了全球债务体系的明显缺陷。我们提出的采取紧急行动，一方面意味着不能延迟实施这些改革，但本文的目的是强调更深远的长期改革。

二、疫苗与医疗

新冠肺炎疫情让人们更深刻地认识到公共卫生支出的重要性。在通力合作和公众支持下，幾支候选疫苗的研发和生产进展迅速。但疫苗的生产和分配在全球范围内并不平等，甚至不平等程度在加剧。我们看到一些发达国家的政府不合时宜和不公平地获取疫苗，有的甚至订购了超过目前人口10倍的疫苗数量。其结果就是，贫穷国家实际上被剥夺了获取疫苗的机会。2020年，政府和制药企业（主要由富裕国家主导）签署了44项双边协议，2021年至少已经签署了12项。世界卫生组织总干事谭德塞（Tedros Ghebreyesus）于2021年1月18日指出，“目前至少有49个高收入国家接种了3900多万剂疫苗。而在收入最低的国家，只获得了25剂疫苗。”①截至撰写本报告时，仍然有130个国家尚未获得一剂疫苗。正如他所强调的，公平分配疫苗不仅从道义上讲是必须的，而且从战略上和经济上来讲也是必须的。按照目前的分配速度，贫穷国家的一些人要到2024年才能接种上疫苗。一些国家不能及时获得疫苗，增加了病毒变异的可能性，也使得疫情得到控制的可能性降低，高收入国家即使已经获得疫苗也无济于事。因疫苗接种不足而造成的对疫情的长期恐惧心理也将影响发展中国家的经济增长前景，阻碍发展中国家的复苏并累及全球经济的复苏。

世界卫生组织“获取COVID-19工具加速计划”（Access to Covid-19 Tools Accelerator）和新冠肺炎疫苗实施计划（COVAX，由世界卫生组织、流行病防范创新联盟和疫苗联盟牵头的新冠肺炎疫苗全球获取机制）正是为了避免上述结果而建立的。其目的是加快新冠肺炎疫苗的开发，确保所有国家能够获得疫苗，并公平分配疫苗数量，使疫苗接种从最高风险群体开始，尽快扩大至覆盖全球所有人口。然而，COVAX的资金仍然不足，虽然已经筹集到了2021年所需要的69亿美元中的60亿美元，但实际上还远远不够。高收入国家的受益者可以轻而易举地将数额翻倍，这样做也符合其自身利益。显而易见的是，与病毒变异、经济复苏缓慢等风险因素相比，为包括发展中国家在内的全世界人口接种疫苗的成本（即使高收入国家政府承担全部费用）是微乎其微的。

更为重要的是，由于一些国家政府争夺疫苗，COVAX无法从获得监管部门批准的生产商那里采购所需的疫苗。与COVAX签订双边合同的国家必须在合同上保持透明度，包括疫苗数量、价格和交付日期等。

同样重要的是，其他已经或正在开发的候选疫苗一旦达到监管部门规定的标准，就应该进行更广泛的分配。据报道，俄罗斯研制的卫星（Sputnik）疫苗和中国研制的科兴（Sinovac）疫苗是有效的；印度、古巴和其他一些国家也在研发有潜力的疫苗。②世界卫生组织应采取积极主动的做法，与疫苗生产国或地区政府合作，使这些疫苗在达到获批标准时能够在全球被快速分配和使用。

生产不足导致疫苗短缺，是疫苗分配不平等的一个重要原因。然而，这种短缺是完全不必要的，可以很容易和迅速地采取补救措施。③已获批疫苗供应不足的主要原因是专利权，制药企业可以垄断生产，将供应限制在自己的能力范围内，对外发放少量生产许可。专利通常被视为对发明/创新的必要回报，但就新冠肺炎疫苗而言，制药企业得到了政府的大力支持，政府支付了大部分甚至在某些情况下是全部的研发费用。①仅在美国，6家主要的疫苗生产企业就获得了超过120亿美元的政府支持②；其他高收入国家政府也为研发疫苗的企业提供了支持。制药企业还受益于先前的公共研究③，并因为更多的无偿志愿者参加试验而降低了临床试验的成本。目前来看，三种“领先”疫苗获得的合理回报可能已经超过了投入的资金。

然而，发达国家政府多次阻止印度、南非等发展中国家在世界贸易组织提出的关于暂停新冠肺炎疫苗及相关治疗专利的申请。④但事实上，暂停专利也将使发达国家人群受益，因为更多的疫苗将被生产出来，而且更多的供应将降低疫苗生产的边际成本，使世界各国的政府和纳税人能够购买到更便宜的疫苗。

世界贸易组织《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS）明确允許强制许可，《关于与贸易有关的知识产权协定和公共卫生的多哈宣言》也明确提到，公共卫生紧急情况是颁发强制许可以允许其他企业生产基本药物的充分理由。一些国家（如智利和以色列）已经通过决议，要求在疫情之后发放此类许可。但是技术转让的问题没有得到解决。如果各国政府签订的双边投资协定或贸易/经济伙伴关系协定将知识产权视为一种必须受到保护的投资形式，它们可能也会担心此类举措的后果。因此，在涉及基本公共卫生的问题上，必须采取暂缓和/或修改知识产权的全球行动。由于目前还没有大多数疫苗专利豁免期的信息，暂缓或修改知识产权协议可能需要更长一段时间。此外，需要豁免的不仅是疫苗专利，还有与疫情有关的治疗、测试和产品（如口罩）的专利，这些专利可能需要在未来几年内使用，包括那些目前已获得许可但价格高昂的专利。

获得疫苗的机会不平等，在一定程度上说明了在现行国际制度安排下如何获得可负担的救命药物的更广泛的问题。在疫苗“民族主义”之前，也就是在疫情暴发的最初几个月里，我们看到一些国家对药品、个人防护装备甚至食品的对外贸易实施了若干临时限制措施，并且往往没有按要求向受影响国家或世界贸易组织报告这些限制。针对这个问题，自愿汇集知识产权的建议值得认真考虑。世界卫生组织的新冠肺炎技术获取库（CTAP）创建了一个有关测试、药物和疫苗的知识产权库，所有国家都可以免费或者以合理和可负担的条件获得许可，从而创造公平获得药物和药品的机会，避免国家之间的脱钩和竞争。但到目前为止，只有40个国家（主要是发展中国家）参与其中，而且由于缺乏政治支持、资金和专利持有者的参与，该项目并没有有效发挥作用。发达国家政府应该敦促疫苗制造企业与当地生产企业分享其知识产权。

三、特别提款权和财政应对措施

扩大政府支出不仅是为了解决眼前的危机，也是为了恢复中长期就业、投资和增长。因此，政府支持需要继续下去，直到疫情得到充分控制。对财政赤字和债务规模的担忧导致一些国家主张削减财政支出。一些人担心过多的财政支持会导致通货膨胀。但现在不是紧缩的时候。⑤各国政府应承诺“不惜一切代价”恢复经济增长，保护受影响的弱势群体。他们应该利用自动稳定器，并持续推出支持性项目，如休假计划和覆盖更大范围的失业保险，直到失业率下降才能逐渐退出。从过去的经验可知，承担财政责任的途径是通过经济增长——增加GDP，增加收入，从而降低债务占GDP的比重。

然而，不同发展水平的国家在受到新冠肺炎疫情冲击后提供的财政支持存在明显的差异。预计发达经济体的财政支持将达到GDP的22.6%，相较而言，新兴市场国家和发展中国家的这个比例仅为6.2%，低收入国家则为2.4%。①如果较低收入国家继续减少支出，而较高收入国家大力推动经济发展，那么新冠疫情造成的损害势必会加剧业已存在的不平等（如果按人均财政支持计算，不平等程度将更加显著：发达国家的刺激支出人均为9836美元，而最不发达国家人均仅为17美元。发达国家的人均刺激支出约为最不发达国家的580倍，而人均收入仅为最不发达国家的30倍）。②

这表明，以大规模发行特别提款权（IMF可以创造的随机流动性）的形式进行补救是必要且迫切的。自2020年3月IMF首次提出此类建议后，IMF迟迟没有行动，这让人们的担忧更加严重。目前，约有6550亿美元的特别提款权可以不经各国批准而发行。发行特别提款权的优点在于，其基本上是没有成本的。在当前的全球经济状况下，先前关于这可能导致通货膨胀的担忧显然是无关紧要的，尤其是与高收入国家的货币扩张相比。发行特别提款权将迅速增加发展中国家的外汇储备，使它们能够投入紧急的公共支出，而不用太担心对外部平衡的影响；这种做法还可以为面临较大偿还外债压力的国家提供一些偿还手段。

需要强调的是，一些国家（如目前国际收支处于盈余状态的国家）不太可能使用新分配的特别提款权。如果这些国家将他们的份额提供给有需要的国家，那么新发行的特别提款权的扩张性效果将得到极大提升。有几种方法可以实现这一点：核销或核减贫穷国家的双边债务；直接向特定国家提供或出借特别提款权；向全球社会保护基金（Global Social Protection Fund）或全球公共投资基金（Global Public Investment Fund）提供特别提款权。我们还在研究定期发行特别提款权的可能性，以及建立将此类发行与国际援助联系起来的制度框架，从而为发达国家向其他国家捐赠新分配的特别提款权创造条件。

然而，单纯依靠新分配的特别提款权，不太可能解决大部分发展中国家财政空间不足的问题。这主要是因为发展中国家担心巨额财政赤字将引发资本外逃。在疫情期间，私人外债和投资的问题被进一步放大，跨境资金流动的波动性上升，这不仅导致不确定性更高，还对财政扩张甚至必要的公共卫生支出产生了抑制作用。因此，需要启用甚至鼓励更多类型的资本管理技术，以降低资金流动的波动性，这一需求比以往任何时候都更加迫切。①此外，目前有充分的理由在全球范围内对外汇交易征收托宾税。

国际货币基金组织在许多发展中国家的宏观政策中发挥着重要作用，特别是那些面临国际收支问题从而向其寻求建议和支持的国家。令人鼓舞的是，IMF领导层积极支持美国和欧盟为复苏而推出的大规模、长期财政计划。IMF甚至认识到，尽管外部环境不乐观，发展中国家仍需要增加公共开支。IMF最新的财政监测报告指出，“鉴于债务水平上升、汇率风险增大以及对评级下调的担忧，以及如果巨额赤字持续会导致市场的不利反应，预计许多新兴市场国家和发展中国家将在2021年收紧财政政策……只有在当地疫情传染较少、各项活动逐渐正常化的情况下，才能逐步取消紧急救助。在这些国家，仍然需要采取进一步措施以支持经济复苏。”

然而，IMF在向面临国际收支平衡压力的国家提供贷款时，提出的政策条件似乎并不总是与其最近的声明一致。分析显示②，2020年3-9月期间，与81个国家谈判的91笔IMF贷款中，有76笔涉及削减公共支出。这可能导致公共醫疗体系和养老金计划大幅削减、医护人员和教师等公共部门工作人员的工资冻结和削减。

在很多发展中国家，在基础领域和促进经济复苏方面增加国内开支是可行的，而且不需要耗费外汇储备，也不会产生重大的通货膨胀压力。因此，如果这些国家不受上述条件的限制，他们可以从央行借钱来增加支出（就像高收入国家那样）。

四、债务减免

在疫情暴发之前，很多国家就存在债务积压的问题。在重债穷国（HIPC）关于债务重组的倡议提出20年之后，许多国家似乎处于岌岌可危的境地。低收入国家的外债余额从2006年的800亿美元增加到2019年的1600亿美元。其中，私人债务推动了这一增长，低收入国家的私人无担保债务占外债余额的比重从2010年的3.2%上升至2019年的10%。③

最近债务市场的变化——借贷双方越来越多，私人债务风险迅速转移至政府资产负债表——使得对债务的监管和控制以及债务重组变得更加困难。2015-2019年底，政府债务占GDP的比重从40%上升至52%，而私人债务占GDP的比重从102%上升至123%。④

从上文可知，扩大公共支出可以减小疫情带来的紧缩影响，但发展中国家和新兴市场国家并没有发达国家所拥有的资源，这在很大程度上解释了为什么目前用于疫情的支出如此之少。

进一步限制新兴市场国家和发展中国家政府支出能力的，是累积的债务必须支付高额利息。偿还外债的利息本可以用来振兴国内经济、为本国人民提供健康保护、购买疫苗等。

在疫情暴发之初，20国集团就低收入国家暂停偿还双边政府债务达成了一项协议，即“暂停偿债倡议（DSSI）”。当时的希望是其他人会参与进来，特别是私人部门。缺乏全面的参与具有毁灭性的影响：那些可能愿意参与的人将会犹豫不决，因为他们认为净受益者不是贫穷国家的穷人，而是顽固的债权人。

73个符合发展援助标准的国家的偿债总额约为3740亿美元，其中2570亿美元是私人债权。如果没有私人债权人的参与，DSSI的效果将是十分有限的。DSSI的目的是提供122亿美元的债务减免，这仅占73个国家GDP的0.65%，而其财政赤字达到GDP 的10%-12%。最终，73个符合DSSI发展援助标准的国家中只有46个国家决定参加该倡议，并在2020年仅要求减免约50亿美元的债务。

与此同时，正如我们上文提到的，疫情的影响之大、持续时间之长，意味着一些国家所需要的不仅仅是债务暂停偿还，而是更具深度和及时的债务重组，否则只会使债务的雪球越滚越大。

截至目前，120个低收入和中等收入国家的债务余额约为3.1万亿美元，高企的债务将是债务国和全球经济复苏的巨大障碍。2020年，我们看到的不是公共外债的减少，相反是大幅增加。

国际社会，特别是债权国，有许多方法可以推动债务重组。如果各国能够普遍支持并接受联合国主权债务重组的原则，包括主权豁免原则，将会鼓励私人部门更好地参与债务谈判。在不可抗力和必要性原则方面，不应强迫各国偿还他们无力偿还的债务。国际社会应迅速更改那些不鼓励债务重组的法律，以及鼓励诉讼的法律。

五、长期改革与紧急行动

我们认为，本文所讨论的每个领域都需要进行更深入的改革。例如，我们需要重新审视关于救命药物的知识产权制度以及融资体制，确保在最重要的疾病方面有足够的研究，这将确保所有人都能获得救命药物；我们需要完善宏观经济协调体系，维持全球宏观经济稳定；我们需要一个更好的体系来化解债务危机，降低债务危机发生的可能性。

解决我们所强调的三个问题确实紧迫。发达国家的政策制定者应该认识到，没有贫穷地区的复苏，世界经济就不能健康发展。

① The United Nations， World Economic Situation and Prospects 2021.

① https：//www.who.int/director-general/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-148th-session-of-the-executive-board.

② 中國的疫苗早在辉瑞和Moderna之前就已提交世界卫生组织审批，但迟迟未能获批，因为俄罗斯和中国的监管机构不在世界卫生组织允许快速审批的“严格监管机构”名单上。

③ 目前，疫苗前三大生产国（美国、印度和中国）的产能预计到2021年将达到9.72亿剂。中国和印度的产量都可以迅速扩大。此外，当疫苗技术和活性药物成分实现共享时，就会有更多的新的供应方，如中国科兴疫苗和阿斯利康（AstraZeneca）疫苗在巴西的例子。

① 新冠肺炎疫苗的开发受益于早期的一些基础性研究。比如辉瑞基本上使用的是德国生物新技术公司的研究成果，而这家公司从德国政府获得了4.45亿美元的拨款用于疫苗的研发和生产。考虑到疫苗的开发总成本约为31亿美元，预计2021年利润将达到40亿美元。

② https：//www.msf.org/governments-must-demand-all-coronavirus-covid-19-vaccine-deals-are-made-public.

③ https：//www.scientificamerican.com/article/for-billion-dollar-covid-vaccines-basic-government-funded-science-laid-the-groundwork/.

④ Achal Prabhala， Arjun Jayadev and Dean Baker， “Want vaccines fast Suspend intellectual property rights”， New York Times， 7 December 2020.

⑤ 与此同时，政府应该堵住税收漏洞，尽可能减少逃税和漏税。可以考虑对受益于疫情的企业征收暴利税。

① IMF Fiscal Monitor Update January 2021.

② 此外，发展中国家2020年财政赤字和经常账户赤字均明显超过2009年的水平。

① 2008年全球金融危机后，IMF认识到资本账户管理的重要性。这种干预措施对于发展中国家经济稳定具有积极作用。

② “Spending， accountability and recovery measures included in IMF Covid-19 loans”， Oxfam Report， October 2020.

③ CP Chandrasekhar， using World Bank WDI database.

④ World Bank， Global Economic Prospects 2021.