创新发展老年教育重在教育属性回归

□虞锦林

一、创新发展老年教育是积极应对人口老龄化的必然趋势

自20世纪末我国进入人口老龄化社会以来，党和政府十分重视老年教育事业，各种优化涉老工作的法规密集出台，其中不少涉及老年教育。尤其是进入“十三五”以来，老年教育更是利好频传：开局之年，国务院办公厅印发了《老年教育发展规划（2016－2020年）》（以下简称《规划》）；走进新时代，中共中央、国务院出台了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》（以下简称《中长期规划》）；此前，国务院办公厅还印发了《关于推进养老服务发展的意见》（以下简称《意见》）。笔者认为，这三个顶层设计从不同的角度设计和规划了我国老年教育的未来。《规划》是从“大教育”的角度制定的第一个专门针对发展老年教育的五年规划；《意见》是从“大健康”的角度提出了今后发展老年教育的目标任务，即建立健全三级老年教育办学网络和全国老年教育公共服务平台；《中长期规划》则是从党和国家积极应对人口老龄化的角度部署了从现在起到21世纪中叶的老年教育的战略安排。特别需要指出的是，《中长期规划》的出台，标志着我国积极应对人口老龄化正式上升为新时代的国家战略，它必将对我国的政治、经济、社会产生重大而深远的影响，同时，对发展老年教育也同样具有重大的理论与实践指导意义。

笔者认为，创新发展老年教育是新时代健全终身教育体系的一个重大命题。因此，与提高人力资源素质、积极应对人口老龄化相适应，创新发展老年教育必然呼唤其教育本质属性的回归。一方面，从教育定义看，教育的属性包括本质属性和社会属性，无论是狭义教育还是广义教育，其本质属性就是有目的地培养人的社会活动。这说明老年教育逻辑上具备了教育的全部属性。根据《规划》的定位，老年教育是教育事业的组成部分。尽管其对象、目标、任务、评价与国民教育不尽相同，但其本质属性一脉相承。正如老年教育专家岳瑛所说，只有将老年教育纳入教育范畴，在建立和完善终身教育体系，构建和谐社会、学习型社会的目标下，老年教育才能肩负起不可或缺的重任，才能得到健康良好的发展。

二、创新发展老年教育是积极应对人口老龄化的客观要求

人口老龄化是今后较长一段时期我国的基本国情。越来越庞大的老年人口体量对养老、医疗、社会服务等方面需求的压力越来越大，对经济运行全领域、社会建设各环节、文化教育多方面乃至国家综合实力和国际竞争力的影响越来越深远，对以老年人为本位的老年教育事业来说，客观上必须与老龄化的国情相适应，主观上必须与时俱进，在应对中求创新发展。

从国情态势看，我国人口老龄化正处在“爬坡”时期，峰值还未到来，老年教育任重道远。据统计，截至2019年年底，我国60岁及以上人口25388万人，占总人口的比重为18.1%，比上年度增加0.2个百分点；其中65周岁及以上人口17603万人，占总人口的12.6%，比上年度增加0.7个百分点。另有预测认为，从2022起到2035年，我国老年人口增量最大，年均增长率可达3.4%，到21世纪中叶将达到峰值4.87亿，约占总人口三分之一以上。也就是说，到2050年，我国10个人中就将有3个以上是老年人。

从客观现实看，老年教育刚性需求空间巨大，资源供给侧改革亟待破题。目前，包括远程教育在内的全国老年大学在校学员人数约1500万左右，仅占老年总人口的6%左右，与老年教育发展五年规划要求的“在‘十三五’末期达到20%左右”的目标相距甚远。近年来，几乎所有的老年大学，特别是一些热门课程，“一座难求”的现象普遍存在，并有愈演愈烈的趋势。究其原因，主要在于巨大的市场需求与有限的资源供给极不相适应。

从城乡差距看，老年教育发展极不平衡，农民渴望上老年大学。纵观老年大学30多年来的发展历史，重心基本上落在城镇，尤其是落在大中城市，除发达地区外，县级以下基本上很少有老年教育布局。目前，县-乡-村三级老年教育体系或网络建设滞后，尤其是中西部地区乡镇（街道）和村（居委会）近乎空白。可见，老年教育下沉覆盖任务极其艰巨；近年来，通过实施精准脱贫、新农村建设、乡村振兴战略，农村发展了，农民致富了，但部分农村的科学、文明、健康的生活方式与城镇相比还有相当的落差，急需积极向上的思想文化占领老年人精神文化生活阵地。因此，实现老年教育全覆盖，把城乡老年人凝聚成一个个团结和睦、友好相处、焕发生机的新群体，有利于家庭、社会和国家。

从未来趋势看，精神（文化）养老与物质养老同等重要，老年教育兼具养老的属性更加显现。老年教育的精神（文化）养老属性也正成为越来越多老年人的共识。随着我国小康社会的全面建成，更多的老年人从单纯关注“物质养老”到日益注重“精神养老”。如果说“物质养老”是被动养老，那么“精神养老”本质上就是一种主动养老。变被动养老为主动养老已成为老年人和老年事业的新追求。老年教育是一种战略性的主动养老方式。老年人只要多进校园，就能少进医院，在学习上多投一毛钱，就能在看护治疗上少花一块钱。老年大学作为老年教育的主要载体，将求学、求教、求知、求康、求乐、求友、求为融为一体，为老年人提供了积极乐观的精神生活舞台。

三、创新发展老年教育必然呼唤教育属性回归

如何满足目前接近2.5亿、未来将有4.87亿老年人的精神文化生活需求，这是中国老年教育进入新时代之际必须求解的重大课题之一。笔者认为，适应国家战略，创新发展老年教育，积极应对人口老龄化，首先必须实现老年教育的本质属性回归。

尊老观念回归。转变“重小轻老”观念，让老年教育资源多起来，让老人的“教与学”回归，重在观念的转变。“重小轻老”历来是社会上的一种较普遍现象，忽视了老年人也应受到适合年龄、时代特点的教育，比如文化知识、法律法规、养老保健、艺术欣赏、“角色”转变等，因而被动消极应对明显。这种“主动养小、被动养老”的传统观念偏见有碍于老年教育的创新发展。从某种意义上讲，把老年教育当作教育来办，把“夕阳事业”当作“朝阳产业”来做是新时代的呼唤。转变“轻老重小”观念，规划好、发展好老年教育，同样是功在当代、利在千秋。

管理体制回归。化解“以老管教”纠结，让老年教育体制顺起来。解决好“该谁管”的问题，应视为创新发展老年教育的第一目标，也是创新发展老年教育的必然趋势。分散的非属性的管理体制和运行机制，不利于内生性的提质增效，成了创新发展老年教育的“软肋”。老年教育体制不顺，究其原因，一是非教育体制推动。考察其历史，老年大学是由老干部门发起、由涉老工作部门组织推动的一种退休干部学习团体，老年教育自诞生以来就游离于国家教育体制管理之外；二是老年教育与老干部管理体制结下不解之缘。从我国第一所老年大学的诞生到现今的规模化发展，应该说，都是在老干部管理部门的组织与推动下完成的，他们对老年教育情况最了解，与老年大学联系最密切，涉老管理也最得心应手，这种优势是任何其他部门都无法比拟的。况且老年教育虽然名义上是教育事业组成部分，但实际上并没有纳入各级教育经费预算计划，主管教育的部门一旦接受了老年教育，既担心涉老管理部门忍痛割爱，又怕影响普通教育发展，也是不难理解的；另外，老年教育长期存在条块分割、多头并举现象，也使“转制”难以一蹴而就。目前，无论国办的还是民办的，表面上看，老年大学都有举办单位和主管部门，但从行业属性管理角度讲，又都游离于教育管理之外，这无疑有悖于行业管理的内在规律。由于老年大学没有统一的业务主管部门，也就不会有全国性的统一的课程教材体系和统一的教学标准及评价体系，更不会有体现行业属性发展的计划体系，这就无形制约了老年教育的创新发展。从行业发展规律角度看，用教育属性来解决教育问题，教学管理机制等很多问题可能就会迎刃而解。笔者认为，作为教育事业的组成部分，老年教育的属性回归首先应是管理体制的回归，即解决好“该谁管”的问题。实践上，体制回归拟分“两步走”：第一步在教育行政管理部门自上而下建立业务指导体系，实现业务管理属性回归，人、财、物等隶属关系暂不变，即无论条与块，老年大学的业务指导统一归口本地区或本级教育行政主管部门。比如，在现有的教育行政部门管辖下的离退休工作机构加设老年教育指导职能，负责指导本级或本地区老年教育业务工作；第二步实现属性全回归。条件成熟时，从国家到地方的各级教育行政部门应增设老年教育指导机构，如教育部设老年教育指导司、省教育厅设老年教育指导处等，如此类推。对于那些各级各类优秀的老年大学（如各级示范校），可通过资质评估，符合条件的可打破条块界限，参照地方成人教育或职业教育管理模式，成建制统一归口本级教育主管部门管理，以引领推进社区多层次老年教育网络建设。另外，体制回归也可先从建立协调机构开始。拟建立由教育部门牵头，老龄办、老干部局等相关单位组成的老年教育领导小组，其办公室设在教育部门，承担日常工作。“小组办”按需下设若干个业务中心，对老年教育工作进行协调与业务指导。总之，体制顺，机制就顺，只有这样，老年教育才能真正与教育事业接轨。

评价问责回归。引入“老龄要素”评价问责机制，让老年教育工作“硬”起来。在教育考核评价机制中引入“老龄要素”，有利于改善目前老年教育迟滞徘徊的局面。现行的各种评估考核机制缺失老年教育因子，对一个地方、一个企业、一所高校的工作考量主要侧重于经济（办学）体量、质量、效益，办不办老年教育或者说老年教育搞得好不好，都不会影响他们的等次优劣或进位排名，对行业分管领导个人的任用考核，老龄工作业绩也同样不是刚性的。究其原因，最主要的是“老年教育也是教育”的弯子还没有转过来，老年教育的规模、结构、质量、（社会）效益的考量并没有进入有关主管部门的视野。虽然举办老年教育具有一定的法律法规依据，但贯彻落实中还是停留在探索、鼓励、提倡、劝说阶段，对怎么支持、支持什么等相关具体的措施并没有刚性要求，这是其一；其二，对任何一项社会事业建立考核评价问责机制的前提是有法可依、有章可循，但现阶段由于老年教育（老年大学）还未正式纳入教育行政管理序列，老年教育发展事业还未纳入本地区经济社会发展规划和终身教育事业发展规划，老年教育发展信息还未纳入国家社会发展事业统计体系等，主管部门也就无法制订义务与责任评价实施细则。简言之，老年教育评价考核机制目前正处在无据可依的“犹豫期”。然而，笔者认为，《中华人民共和国老年人权益保障法》从法律上赋予了老年人受教育的权利，“十三五”期间又出台了国家层面的《老年教育发展规划（2016—2020年）》，党的十九大后又将创新发展老年教育纳入积极应对人口老龄化的轨道，那么，老年教育事业理应纳入国家和地区、经济社会发展规划和教育事业发展规划体系。在此前提下，政府主管部门也就会理直气壮地在教育评价考核机制中引入“老龄要素”，包括是否开办了老年教育，是否重视老年教育，老年教育的规模、结构、质量是否与本地区、本单位老年群体的客观需要相适应、人民群众满不满意等。总之，只有让老年教育实实在在地在教育评价体系中占有一席之地，才能激发全社会兴办老年教育的积极性和自觉性，新时代老年教育的发展路子就会越走越宽，老年教育才会“硬”起来。

法律地位回归。出台《老年教育法》，让老年教育事业强起来。纵观我国老年教育30多年的发展史，法律法规体系建设相对滞后，尤其是还没有一个根本大法——《老年教育法》，致使其发展中的许多棘手问题难以解决，如属性管理难以回归、体制机制难以理顺等，都与其法律约束的缺失有关。相比之下，较早进入人口老龄化的一些发达国家的老年教育发展更早，已形成了一套较完整独立的老年教育专门法律体系，为推动老年教育发展提供了法律支持。目前，我国老年教育办学模式的法律保障还停留在纲要、通知、意见、规划等探索、指导、鼓励、号召阶段，强制力和威慑力不足，缺乏对老年教育宗旨、原则、发展模式、发展步骤、职能、内容和运作等一系列落地问题的认定，忽视了老年教育的整体性。老年教育法律地位的缺失，既增加了运行中的随意性，又致使一些管理者如履薄冰，严重制约了老年教育事业的创新发展。广大办学人对《老年教育法》及其他国家层面的《老年教育条例》等法规翘首以待。从宏观角度讲，老年教育的资源供给、发展定位、审批管理、发展路径、内涵建设和保障措施等需要法律法规保驾护航；从微观角度讲，老年大学党的建设、班子建设、课程建设、队伍建设、班级建设、岗位设置、岗位职责、教师的任职资格与聘任条件、行为规范、职称评定、课酬标准、学员的培养目标、行为规范、学费标准、学员的年龄跨度等的合法化、合理化、规范化亟待纳入法制轨道，做到有法可依、有规可循，以加快新时代老年教育的创新发展步伐。