古代的粮食政策法规

2021-08-16

中国粮食经济 2021年6期

关键词：粮食

粮食是国家之重，安全是粮食之重。由于长期饱受吃饭问题困扰，我国历代对粮食安全问题都非常重视。拨开历史的烟云，人们可以窥见粮食安全的传统，从古至今根深蒂固一脉相承。不同历史阶段各种粮政的制定和实践，荟萃了古老民族磨砺坎坷中的经验与智慧，彰显着粮安民安国泰邦稳的思想，贯穿着浓郁的忧患意识和家国情怀，闪耀着安邦治国政治理念的光辉，是中华文明数千年辉煌历史积淀的一笔丰富遗产和文化瑰宝。

历代政府粮食管理机构的名称随着政权更替多有变化，但其职能大体相当，司职官员的称谓与品级，在不同朝代也有着不同的规定。

上古时期的后稷，是我国历代粮官的始祖。秦汉时期的治粟内史（大司农），是朝中的九卿之一，为管理全国粮食事务的最高官员。隋朝由民部尚书管理全国粮食。唐朝由户部掌管全国钱粮，户部尚书为朝廷正三品官员。之后，历代都沿袭唐朝，由户部尚书或侍郎执掌全国田户、均输、钱谷之政令。明朝管理粮食的官员，先后称为度支、司元太常伯、地官尚书等，后恢复为户部侍郎，为朝廷四品下官员。清朝管理粮食的官员，称为尚书，别称司农。

作为“治国八政”之第一政，历代统治当局都制定了一套较为全面、系统有效的粮食政策法规，综合起来主要有五个方面。

重粮贵粟方面

春秋时期，周庄王十二年（公元前685年），齐国管仲改革内政，变法图强，提出了重农抑商的政治主张和治国理念，制定了激励发展粮食生产的各项政策制度。《管子·牧民》开篇即讲：“凡有地牧民者，各在四时，守在仓廪。国多财则远者来，地辟举则民留处。仓廪实则知礼节，衣食足则知荣辱。”《国策·赵策一》中记载：“甘露降，风雨时至，农夫登，年谷丰盈，众人喜之。”

战国时期，魏国李悝为相，致力改革，大力推行“尽地力之教”，鼓励粮食生产。当时魏国农民每亩地可收入粟米一石五斗左右，如果多投入一些劳动和相关配套措施，每亩地即可增收粮食三斗。这样每百里地以耕地600万亩计，每年可增收180万石粮食，千里就是1800万石。农民粮食多了，政府的税收可以得到保证，既可以养兵，也可以备荒。增产丰收，富国富民，是当时李悝在魏国推行政治改革的首要大事。

秦朝商鞅变法，重农抑商、奖励耕织，废除井田制，实行授田制，推广土地私有，从法律上肯定了封建土地私有制度，促进了粮食产量迅速增加。

汉代“文景之治”，大力推行晁错“贵五谷而贱金银玉”的施政主张，仍然实行授田制，“损有余而补不足”。以“粟者，政之本务”的治国理政思想，推行轻徭薄赋，免除田税长达12年，多策兴农、贵粟积贮，孕育盛世。

北魏、北周、北齐及隋唐时期，均实行“均田制”和“租庸调制”，减轻税赋，鼓励粮食生产，保证农民得到休养生息。

北宋中期，王安石变法推行农田水利法，鼓励垦荒和兴修水利，改善生产条件，扩大粮食生产，提高粮食产量。

明朝，张居正推行改革，于万历六年（公元1578年）开始清丈全国各类田地，共核实全国耕地面积786万顷，比前朝弘治时期多出300 余万顷，豪强隐瞒的土地被清查，纳粮当差，增加了国家收入，减轻了农民负担，并统一了全国亩制，划一了官民田的税则。在此基础上开始施行“一条鞭法”，使国家经济状况大为好转，“太仓粟可支十年，囧寺（太仆寺）积金至400 余万（两）”。

清朝，康熙实行更名田，其后雍正实行摊丁入亩和地丁银制度，鼓励垦荒，增加粮食生产。

民国时期，实施了政府投入和补贴政策，推行了土地制度、赋税制度等和鼓励粮食生产的各项政策措施。

粮食储备方面

积谷备荒是我国的优良传统，历代都把粮食储备与国家安危民生温饱紧紧联系在一起，制定了一套备战备荒的有效制度政策。储备粮食的官民仓廪种类繁多，对于救荒赈济发挥了重要作用。早在西周时期，人们就对粮食仓储的重要意义有了极深刻的认识。《礼记·王制》中论述：“国无九年之蓄，曰不足；无六年之蓄，曰急；无三年之蓄，曰国非其国也。”

《管子·轻重甲》曰：“天下有病，则积藏之粟，足以备其粮。天下无兵，则以赐贫甿。”由此推行粮食储备，备战备荒。

西汉晁错从国家利益的高度阐述粮食储备的重要性：“夫腹饥不得食，肤寒不得衣，虽慈母不能保其子，君安能以有其民哉。”并上简朝廷颁行“务民于农桑薄赋敛，广蓄积，以实仓廪，备水旱，故民可得而有”的政策。

唐玄宗开元二十七年（公元739年），朝廷制定法令，命全国加强粮食储备，保证国家和民生的需要。

宋元明清各朝都制定了仓库律和厩库律，落实国家的粮食储备，以保证国计民生之需。

民国时期政府也推行了各种粮食储备的政策措施。

粮价调控方面

《史记·货殖列传》记述了春秋晚期的政治家计然的平粜理论，推行以粮价调控进而控制整个生产流通的政策，巩固政权。同时，他还提出平籴政策，使粮价稳定在合理水平，兼顾生产和消费之间的利益。

战国时期，李悝提出了利用经济杠杆消解“谷贱伤农”和“谷贵伤民”的概念，迄今已有2500多年。丰收则谷贱，歉收则谷贵，李悝对此提出了“取有余以补不足”的主张。实行“平籴法”，平抑粮价，丰年由政府平价收购农民的余粮，保护农民利益，不致“谷贱伤农”；饥年，政府平价卖出粮食，保护非农人口的利益，不致“谷贵伤民”。此法有效地防止了囤积居奇，有利于稳定小农经济。公元前75年，汉昭帝元凤六年，三辅、太常谷贱伤农，命百姓缴纳菽、粟，以当赋税。如此，两头安定，社会稳定，国家得以太平。

汉武帝时，桑弘羊实行“均输法”和“平准法”，通过市场吞吐，调节物价水平，国家财政从中受益，抑制了巨商富贾囤积居奇。

汉宣帝时，大司农中丞耿寿昌设立“常平仓”，通过粮食籴入粜出，用经济手段调节供应粮价的高低。

唐中后期，刘宴实行“常平法”，根据各地粮食丰歉情况，及时进行余缺调剂和价格调节，在丰收的地区用较高价格籴进粮食，在歉收地区用较低价格粜出粮食。

赈济救灾方面

灾荒从来都是人之灾、民之荒。作为社会生活的一个重要片段，它对千百万人民群众的生存带来巨大而深刻的影响。自公元前528年楚平王推行休养生息政策、宣布养息民力的举措开始，为消灾减祸，历代都建立并推行了一系列为哀鸿立命的有效荒政，在历史上有着独特的地位和意义。这些赈灾救灾制度，主要有三种形式：官方行政手段、市场调节机制、动员民间力量。救灾就是在发生灾荒时，由政府出面救济；济贫就是对因天灾人祸造成困难的灾民，政府救济帮助其渡过难关。公元53年，汉光武帝建武二十九年，政府对鳏、寡、孤、独、疾、贫不能自存者，每人给粟五斛，施救于危难之际。同时，官府和民间都实行“以丰补歉”、先贫后富的赈贷原则和赈灾机制。

调粟济民。将余粮地区的存粮紧急向灾区调运，以解决灾区缺粮问题，这是古代粮食救灾最常用的措施，也是成本最低、效果最好的办法。元代泰定帝二年（公元1325年），颁发《救荒活民书》于各个州县。清乾隆时期，要求各省必须对荒歉的邻省给予对口支援，否则，相关的各级官员都将受到相应的处罚。清朝汪志伊在《荒政辑要》中反复强调国家救济灾民的重要性，认为好的政府应该做到“有荒岁，无荒民”。

移民就粟。古代的交通运输能力有限，短时间内不可能实现区域间大批粮食调运。作为临时急救措施，由政府组织灾民临时迁移到余粮地区生活，避灾就食。灾情过后，再将灾民迁回原籍恢复生产。

平籴赈济。是在灾荒之年低价售粮给灾民，在灾区供应平价粮食，防止粮价上涨。例如，唐代天宝十三年（公元754年）秋，关中地区连续下了两个多月大雨，京城长安物价暴贵，城中居民大多缺粮乏食。于是，朝廷急令调太仓米一百万石，低价出售，以济贫民。清康熙四十年，截留楚省漕粮四万五千石，分发淮安等处，平籴，以利饥民。

施粥居养。粥厂施粥是一种应急救灾方式。据《礼记·檀弓》记载，有一年齐国遭遇饥荒，富人黔敖自备饭食，置于道旁，以赈济饥民。这是我国历史上最早见于史籍的民间赈灾施食记载。施粥在汉代已经成为一种普遍的救灾措施，到明代出现了“粥厂”这样专门从事施粥的机构。一直延续到近代，各地还有赈灾施粥的慈善组织。

居养是指对灾民进行临时收容寄养。灾荒之际，各地设立临时或固定的机构，如居养院、安济院、福田院等，对灾民进行收容施救。据南北朝时期的《南史》记载，齐武帝永明九年（公元491年），“都下大水，吴兴偏剧。子良开仓赈救，贫病不能者，于第北立廊收养，给衣及药”。居养制度历代时有兴废，断续沿延到民国时期。

蠲免赈灾。灾荒年国家实施赈灾安民的措施：一是发放钱粮；二是免除灾民的税赋徭役，不让老百姓纳贡交皇粮即蠲免。蠲免制度分为三种类型，即灾蠲、民欠蠲和普蠲。

《周礼》是一部记载西周典章制度的古籍，在《周礼·地官大司徒》中提出旨在“聚万民”的荒政制度，即采取在灾年贷给民众粮谷，减税缓刑等举措，纾解民困救济灾民，以达到养民惠民的效果。

《汉书·元帝记》中“有可蠲除减省，以便万姓者，条奏毋有所讳”的记述，《后汉书·卢植传》中也有“宜弘大务，蠲略细微”的记载，足以证明古代统治者对蠲免救济制度的高度重视和力推。

《晏子春秋》记载：“齐景公时，暴雨成灾，国家发动官员、富豪动用私蓄粮食救济灾民。”

《管子·五辅》记载：“备饥馑，就灾害，赈罢露，则国家定。”把赈灾与国家安定联系在一起。

汉武帝时，国遭水灾，朝廷遣使虚郡国仓廪而大规模救灾。

隋朝创立“义仓”，由官府或民间管理，补充了官方赈济的不足，后唐宋元明清各朝皆承袭实行。

明代自景帝景泰三年（公元1452年），至明世宗嘉靖三十年（公元1551年），一百年间大规模发粮赈饥和免除被灾税粮的国家行为，据统计有十三次之多。

清朝兴盛之时，六次大规模蠲免全国钱粮，从康熙到嘉庆，共计折价达1.52亿两白银。此举无疑是清朝对历史的大超越。

平粜、贷粮和散粜。当时最常见的赈灾形式有平粜，就是政府将常平仓粮食拿出来，平价卖给老百姓，以平抑粮价，遏制商人囤积居奇；或者贷粮，即把仓粮借给百姓，待收成后归还，以帮助灾民渡过暂时的难关；或者散粜，将粮食无偿发给非常困难的人户。

别样的救灾。历史上不乏一些忧国忧民、有良知、有智慧的能官廉吏，他们以大智慧、大作为在民生危难时，出奇制胜，施政救灾，荫庇百姓，建树德政，成为千古佳话。北宋范仲淹执政杭州初年，即遇大灾，谷价飞涨至“斗钱百二十”。范于是发布政令，每斗谷提价至一百八十钱，并广为传播这一消息，人们皆大惑不解。不久外地“商贾闻之，晨夜争进，唯恐后”。随着运米船舶大量涌进杭州，谷价日渐回落“斗价一百，民赖以生”。范此时抖开“包袱”与众解释：“若价贱，则商船不复来，益困矣。”将市场价格杠杆运用得如此炉火纯青，足见范仲淹的超人胆识和担当。

1050年，北宋皇祐二年，江浙再遭大灾，且比上次更甚，“道有饿殍，饥民流移”。按常规，此时理应广开粥棚，救济难民，让百姓休养生息，但范仲淹却反其道而行之，独辟蹊径，采取了三项行动：赛龙舟、修寺庙、兴土木。如此张扬之举，似乎离谱，有人上奏朝廷弹劾他。钦差来查，范胸有成竹，从容应对说：大灾之年，饥民遍地，靠官廪救济只能坐吃山空，要从根本上解决问题还必须让灾民行动起来，自己养活自己，就得给他们创造就业机会，这三项举措既活跃了市场，又开辟了百姓的就业门路，各地粮食辐辏杭州，何愁没饭吃。以后的事实证明了范决策的正确，当其他州府饿殍盈野时，杭州城却“里巷康衢，垂髫怡然”。这一段功德圆满的政绩美谈，更使范仲淹青史留名。