高扬法治之帆 护航粮食安全——《粮食流通管理条例》修订实施 粮食流通法治治理进入新阶段

文/本刊编辑部 李可

治国凭圭臬，安邦靠准绳。今年4月15日，粮食流通现代治理的重要法律依据——《粮食流通管理条例》修订施行，标志着粮食流通法治治理进入新阶段。

粮食流通连接粮食生产和消费，是确保国家粮食安全的重要环节，涉及到粮食收购、储存、运输、加工以及销售等各个方面。近几年，我国粮食连年丰收，每年生产的粮食超过1.3万亿斤，其中70%通过粮食流通进入到消费领域，总数量超过9000 亿斤。将粮食流通管理中成熟的政策制度法治化，发挥法治“固根本、稳预期、利长远”的作用，进一步做好粮食流通工作，重要性不言而喻。国家发展改革委党组成员，国家粮食和物资储备局党组书记、局长张务锋撰文指出，《条例》的修订实施，是实现良法善治、加快国家粮食安全治理体系和治理能力现代化的重要基础，是推动粮食流通高质量发展、牢牢把住粮食安全主动权的内在要求，是坚持人民至上、不断增强人民群众获得感幸福感安全感的生动体现。

顺应形势呼唤 体现时代特征

2004年，我国颁布《粮食流通管理条例》，并于2013年、2016年分别对部分条款进行了修订。《条例》颁布实施以来，在完善粮食宏观调控、规范粮食经营活动、维护粮食流通秩序、保障国家粮食安全等方面发挥了重要作用。然而，随着经济社会的快速发展，粮食流通形势也发生了重要而深刻的变化，特别是在把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的背景下，粮食流通工作客观上也面临许多新情况、新问题和新矛盾，如政策性粮食流通管理亟待加强；粮食经营主体、经营方式日益多元化，对政府监管措施和手段提出了新要求；一些地方出现粮食污染、变质等，需要采取有效措施防控粮食流通环节存在的质量安全风险；流通环节粮食损失损耗问题仍比较突出，等等。针对这些新情况新问题，有必要对现行《条例》予以修改完善。此外，按照2018年深化党和国家机构改革的方案，粮食流通监管职责也发生了一些调整，也需要通过修改《条例》来予以明确。

司法部立法四局局长黄袆表示，这次修改《条例》总的思路是，认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，坚持总体国家安全观，立足于保障国家粮食安全的基本定位，着眼于构建系统完备、科学规范、运行有效的粮食流通管理制度体系的目标，在总结实践经验和改革成果的基础上，聚焦短板和弱项，有针对性地完善相关的制度设计。在修订过程中，重点把握了以下几点：一是完善全链条的监管，确保粮食流通各个环节的有序衔接、平稳运行。二是运用好两种手段，即市场手段和政府调控手段，推动有效市场和有为政府更好结合。三是压实政府的监管责任和粮食经营主体的责任，形成监管部门和市场主体权责明晰、各负其责的局面。

针对粮食流通管理中存在的突出问题和短板弱项，新修订的《条例》作出了系统化的制度完善。国家粮食和物资储备局副局长黄炜表示，修订后的《条例》有四个方面的新变化，即管理体制的新变化、管制方式的新变化、监管内容的新变化和责任追究的新变化。在管理体制方面，《条例》明确规定省、自治区、直辖市应当落实粮食安全党政同责，承担保障本行政区域粮食安全的主体责任。在管制方式方面，取消了粮食收购资格行政许可，强化了粮食流通事中事后监管措施，专门建立起粮食流通信用监管制度，强化了监督检查的职责和检查手段，为进一步优化营商环境、实现粮食流通的有效监管建构了一种新的管制模式。在监管内容方面，系统完善了粮食流通各类主体在政策性粮食管理、粮食流通经营行为规范、粮食质量安全、粮食节约和减损等方面的权利义务规范，细化规定了粮食流通的禁止性行为，补上了粮食流通管理的制度短板，为严肃查处粮食流通违法违规行为、切实维护粮食流通秩序提供了制度依据和遵循。在责任追究方面，《条例》按照放松管制、加强监管的法治理念和要求，通过定额、倍数等不同罚则的设定，全面强化对粮食流通违法违规行为的法律责任追究，进一步提升了违法成本，加大了处罚力度。

可以看出，新修订的《条例》为全面履行粮食流通管理职责、落实监管责任、维护市场秩序、保障国家粮食安全提供了重要的法律支撑，全面构建了粮食流通管理的制度框架，充分体现了粮食流通现代治理的时代特征。

保护农民利益 激发市场活力

“以民为本、立法为民”，本着这样的法治理念，《条例》的修订坚持为耕者谋利、为食者造福、为业者护航，是不断增强人民群众获得感幸福感安全感的生动体现。

《条例》开宗明义将保护粮食生产者积极性、促进粮食生产作为立法目的之一，明确规定了采取政策性粮食购销等措施在内的一系列保护农民利益的措施，特别是针对实践中存在的“打白条”等侵害种粮农民利益的行为，有针对性地作出了粮食收购应当执行国家粮食质量标准，按质论价，及时向售粮者支付售粮款，不得拖欠，不得接受任何组织或者个人的委托代扣、代缴任何税、费和其他款项等禁止性规定，并设立了违反规定的严格法律责任。黄炜表示，这些规定充分体现了人民至上的执政理念，有利于进一步保护种粮农民合法权益、调动粮食生产积极性、促进粮食生产、保障国家粮食安全。

取消粮食收购资格许可制度，是粮食流通管理制度的重大调整，也是《条例》修订的重点内容，此举将有利于维护粮食流通秩序，优化粮食营商环境，进一步激发市场主体活力。

黄炜介绍说，2004年《粮食流通管理条例》确定的粮食收购资格行政许可制度，本质是管主体、管门槛、管准入的一种事先管制方式，对维护粮食收购秩序、保护种粮农民利益发挥了积极作用。但近年来，粮食市场主体更加多元，粮食购销活动明显活跃。如2019年全国具有粮食收购资格的经营者中，非国有市场主体占比接近90%，基本形成了“市场化收购是主体、政策性收购来托底”的新格局。新的形势下，需要进一步激发市场活力、促进市场竞争、改进市场服务，需要加快实现从事先管主体、管门槛、管准入的方式，向管行为、管规则、管公平竞争、管处罚违法违规的事中事后监管方式的转变。基于这些考虑，这次《条例》取消了粮食收购资格行政许可制度。

黄炜表示，取消收购资格许可，不能简单地理解为“一放了之”，而是要运用法治的方法，更好地提升监管效率，更好地服务市场主体，更好地维护市场秩序，营造更好的市场环境，如《条例》明确了收购企业的备案要求、收购情况的报告制度、收购行为的规范要求、监督管理的措施和手段等等。

与此同时，《条例》立足于更好满足人民美好生活对粮食供给的新要求，围绕粮食产业创新发展、转型升级、提质增效的目标，作出了一系列制度规范。《条例》明确，国家鼓励发展粮食产业经济，提高优质粮食供给水平，鼓励粮食产业化龙头企业提供安全优质的粮食产品。在粮食流通环节的质量安全监管等方面，修订后的《条例》从产后、流通全程监测监控、入库出库检验、库存质量管控、运输过程质量管理、食用用途粮食管理和被污染粮食处置和法律责任追究等六个方面进行强化，为严把粮食入口质量安全关提供了依据和保障，有力地确保人民群众“舌尖上的安全”。

遵照习近平总书记关于“要加强立法，强化监管，采取有效措施，建立长效机制，坚决制止餐饮浪费行为”的重要指示精神，修订后的《条例》还围绕节粮减损重点领域、重点环节作出了特别规定，将防止和减少粮食损失浪费作为粮食经营活动的原则要求，对粮食储存、运输等环节节粮减损作出了重点规范，鼓励和支持开发、推广应用先进的粮食储存、运输、加工技术，开展珍惜和节约粮食宣传教育，为粮食经营者降低粮食损失损耗，强化爱粮节粮宣传教育，营造“爱惜粮食、反对浪费”的浓厚社会氛围提供了重要法治引领。

明确党政同责 压实政治责任

端牢中国人自己的饭碗，“责任”二字重千钧。粮食安全省长责任制是党中央、国务院为保障国家粮食安全而作出的一项重要制度安排，自2014年底实施以来，各省（区、市）人民政府切实增强落实粮食安全责任的思想自觉和行动自觉，积极推动重点工作，有效破解难点问题，粮食安全保障更加有力有效。去年底召开的中央农村工作会议上，习近平总书记作出新指示：“地方各级党委和政府要扛起粮食安全的政治责任，实行党政同责，‘米袋子’省长要负责，书记也要负责。”随即，中央一号文件对实行粮食安全党政同责作出要求，进一步推动粮食安全政治责任落地，筑牢粮食安全根基。

“省、自治区、直辖市应当落实粮食安全党政同责，完善粮食安全省长责任制，承担保障本行政区域粮食安全的主体责任，在国家宏观调控下，负责本行政区域粮食的总量平衡和地方储备粮等的管理。”按照党中央的最新要求，修订后的《粮食流通管理条例》对党政同责作出如上专门规定，第一次在国务院的行政法规中明确规定省、自治区、直辖市应当落实粮食安全党政同责，同时对有关职能部门粮食流通监管职责进一步明确和细化，从法律层面压实地方党委、政府的粮食安全责任，为新形势下切实维护粮食流通秩序提供了制度依据和遵循，为确保国家粮食安全提供了法治保障。

黄炜表示，从2016年对粮食安全省长责任制首次考核以来，考核机制不断完善，考核要求不断强化，考核效果也一年比一年好，保护了种粮农民的利益，实现了粮食生产连年丰收，粮食生产、储备、流通能力不断提高，促进了粮食产业高质量发展，确保了粮食库存充裕、质量良好、供应充足、市场运行平稳，粮食安全保障水平显著提高。“能够经受住去年疫情的考验、保障好疫情期间粮食供应，跟这样的制度安排是密不可分的。”黄炜说。

本刊了解到，目前，国家有关部门根据中央要求和《条例》规定，正在研究粮食安全实行党政同责的政策要求和具体安排，进一步压实各地保障粮食安全的政治责任。

严管政策性粮食 固牢粮食安全“压舱石”

政策性粮食，是指政府指定或者委托粮食经营者购买、储存、加工、销售，并给予财政、金融等方面政策性支持的粮食，包括但不限于政府储备粮。政策性粮食是保障国家粮食安全的重要物质基础，管好用好政策性粮食，有利于端牢中国人自己的饭碗，有利于保护种粮农民的利益，有利于保障市场供应，有利于支持产业发展。当前我国口粮库存足够满足全国人民一年的消费需要，其中政策性粮食占了大头。因其具有特殊重要性，因而政策性粮食管理和使用备受社会关注。

这次《条例》的修订，把政策性粮食的制度完善作为重点，坚持问题导向，明确了严禁虚报粮食收储数量，严禁挤占、挪用、克扣财政补贴、信贷资金等九个方面的禁止性规定。黄炜表示，这些修订归纳起来要体现了“五个严”的要求：

严肃落实政策目标。相关经营主体必须严格执行粮食储存、政策性粮食收储等政策；严禁套取粮食价差和财政补贴，骗取信贷资金；严禁挤占、挪用、克扣财政补贴、信贷资金；严禁以政策性粮食进行担保、偿还债务，以及其他非政策性目的的经营活动。

严把质量标准和等级。建立健全、严格执行政策性粮食的质量安全检验制度，严把收购入库、储存管理、销售出库等质量的关口，严格执行国家粮食的质量标准。

严明出库管理责任。严禁在政策性粮食出库时掺杂使假、以次充好、调换标的物；不得拒不执行出库指令或者阻挠出库。

严格粮食购销动用程序。政策性粮食的采购和销售，原则上要通过规范的粮食交易中心公开进行，也可以通过国家规定的其他方式进行；严禁不按国家规定用途处置政策性粮食；严禁擅自动用政策性粮食。

严厉追究法律责任。明确了政策性粮食经营活动禁止性条款和罚则，对企业最高可以罚500万元，对其法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员个人，可以处个人上一年度从本企业获得收入的1～10 倍的罚款。

4月14日，新修订的《条例》施行前夕，为了有效震慑粮食流通领域违法违规行为，国家粮食和物资储备局公布了2020年以来查处的一批典型涉粮案件。国家粮食和物资储备局执法督查局局长钟海涛表示，国家粮食和物资储备局将认真宣传贯彻新修订的《条例》，组织开展粮食行政执法专项行动，强监管、严执法；通过查办涉粮案件，始终保持高压态势，持续释放“大国粮仓”强监管信号，确保政策性粮食管得住、管得好，确保国家政策落实到位，切实保护种粮农民和消费者合法权益，更好地保障国家粮食安全。