解决好中国人自己的“饭碗”问题

文/国家发展改革委党组成员，国家粮食和物资储备局党组书记、局长张务锋

民为国基，谷为民命。粮食安全事关国运民生，是治国理政的头等大事。党的十九届五中全会将确保粮食安全作为国家安全的重要组成部分，2020年底召开的中央经济工作会议和中央农村工作会议均对粮食安全作出部署。“十四五”规划纲要着眼强化国家经济安全保障，对实施粮食安全战略作了总体安排。进入新发展阶段，必须坚定走好中国特色粮食安全之路，把14 亿中国人的饭碗牢牢端在自己手中。

一、实施国家粮食安全战略取得举世瞩目的成就

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把保障粮食安全作为治国理政的头等大事，提出了“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，确立了以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略，走出了一条中国特色粮食安全之路。我国粮食生产能力不断增强，粮食流通现代化水平明显提升，粮食供给结构更加优化，粮食产业提质增效，粮食安全保障有力有效，经受住了新冠肺炎疫情等冲击的压力测试。

粮食安全制度体系更加完善。强化政策规划引领，新世纪以来中央一号文件连续18年聚焦“三农”，党中央、国务院出台了健全粮食安全省长责任制、建立粮食生产功能区等具有“四梁八柱”性质的政策举措。加大支持保护力度，各级财政把“三农”作为优先保障领域，中央预算内投资支持实施了良种工程、粮食安全保障调控和应急设施等重点项目。深化粮食收储制度改革，理顺了价格形成机制和市场流通秩序，市场化收购比重明显提高。充分发挥考核导向作用，加强粮食安全省长责任制考核，对中央储备粮管理和中央事权粮食政策执行情况进行考核，压实了地方政府和承储企业的主体责任。

粮食综合生产能力稳步提升。党的十八大以来，我国粮食总产量跃上新台阶，连续6年保持在1.3 万亿斤以上。实行最严格的耕地保护制度，划定永久基本农田15.5 亿亩、粮食生产功能区和重要农产品生产保护区10.9 亿亩。加快改善农业基础条件，建成高标准农田8 亿亩，主要粮食作物机械化作业率超过80%。依靠科技实现内涵式发展，农业科技进步贡献率突破60%，粮食平均单产达到每亩382公斤。积极培育新型农业经营主体，全国家庭农场超过100万家，农民合作社超过220万家，社会化服务组织达90 万个，较好地解决了“谁来种地”和“怎样种地”等问题。

粮食储备能力显著增强。推进粮食储备安全管理体制机制改革，建立中央储备在地监管体制、优化储备结构布局等任务取得积极进展。健全粮食储备体系，中央储备粮规模保持稳定，地方储备粮能够满足产区3 个月、销区6 个月、产销平衡区4 个半月的市场供应量，36 个大中城市及市场易波动地区建立了一定数量的成品粮油储备。改善仓储基础设施，实施粮安工程，新建、改造和提升了一批仓储设施，全国标准粮食仓房仓容6.8 亿吨，仓储条件总体达到世界较先进水平。

粮食流通能力持续保障。建立国家粮食交易中心和30 个省级交易中心，连续举办三届中国粮食交易大会，初步形成了批发零售、期货现货、线上线下等多种方式协调发展的粮食市场交易体系。创新强化粮食宏观调控，加强监测预警和精准调控，粮食市场运行总体平稳。发展壮大粮食产业，自2017年实施优质粮食工程以来，建成粮食产后服务中心4000 多个，新建和改造提升粮食质检机构1500 余个，扶持中国好粮油示范县389个，涌现出一批具有较高知名度和美誉度的区域性粮食品牌。

粮食国际合作全面加强。用好两个市场、两种资源，通过适度进口调剂品种余缺。推动粮食领域国际合作，与60 多个国家和国际组织签订了120 多份农业合作协议。落实2018年中非合作论坛北京峰会精神，与非盟签署合作备忘录，帮助非洲国家减少粮食产后损失。积极参与世界粮食安全治理，落实《联合国2030年可持续发展议程》，为维护世界粮食安全和促进共同发展作出了积极贡献。

二、新时代保障国家粮食安全的规律性认识不断深化

党中央历来高度重视粮食安全，在不同历史时期适时制定和调整粮食方针政策。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩，统筹发展和安全，科学引领和有力推动了粮食安全的理论创新、制度创新和实践创新，深化了对保障国家粮食安全的规律性认识。

党的坚强领导是端牢中国人饭碗的根本保证。习近平总书记深刻阐述了粮食安全的极端重要性，指出“粮食安全是国家安全的重要基础”，“保障国家粮食安全是一个永恒课题，任何时候这根弦都不能松”；明确提出了保障粮食安全的战略举措，要求加快推动“藏粮于地、藏粮于技”战略落实落地，解决好种子和耕地等要害问题；特别强调了保障粮食安全的责任担当，指出地方各级党委和政府要扛起粮食安全的政治责任，实行党政同责，“米袋子”省长要负责，书记也要负责。习近平总书记的重要论述，为新时代保障国家粮食安全指明了正确方向、提供了根本遵循。党中央、国务院不断完善保障国家粮食安全的体制机制和政策，并将“保粮食能源安全”列为“六保”重要任务之一。实践证明，只有坚持和加强党的全面领导，充分发挥我国社会主义制度的优越性，才能牢牢把住保障国家粮食安全主动权，使中国特色粮食安全之路越走越宽广。

全面深化改革是增强粮食安全保障能力的动力源泉。党的十八大以来，涉及粮食安全的重点领域改革不断向纵深推进，农村承包地“三权分置”、土地承包关系保持稳定并长久不变等举措全面落地，以绿色生态为导向的农业补贴制度改革深入推进，粮食储备安全管理体制机制改革持续深化，粮食安全省长责任制、中央储备粮管理和中央事权粮食政策执行情况的考核体系先后建立。随着各项改革深入推进，我国粮食安全制度框架建立健全，粮食安全治理体系和治理能力现代化水平稳步提升。实践证明，只有始终保持开拓进取的锐气、攻坚克难的勇气，才能抓好改革落实，为保障国家粮食安全增添新动力。

坚持系统观念是落实国家粮食安全战略的重要方法。粮食安全事关经济发展、社会稳定、国家安全，必须全面系统认识国情粮情，统筹把握六对关系。一是“多”和“少”的关系。粮食多了是问题，少了也是问题，但多了是库存压力，少了是整个大局的压力。在粮食问题上，要算好大账，算好政治账和社会稳定账。二是“质”和“量”的关系。坚持数量和质量并重，坚定不移稳面积和稳产量，增加优质粮食供给，以优粮优产优价促进粮食稳产、农业增效、农民增收。三是生产和流通的关系。统筹“产购储加销”各环节，毫不放松抓好粮食生产，增强储备和加工能力，延长粮食产业链条，更好发挥整体效应。四是当前和长远的关系。既着力解决当前的结构性矛盾，又着眼长远、强化弱项、巩固基础，保持粮食安全形势稳中向好。五是国内和国外的关系。坚持立足国内基本解决全国人民吃饭问题，同时积极开展粮食安全国际合作，有效利用国际市场资源。六是政府和市场的关系。既要充分发挥市场配置资源的决定性作用，也要更好发挥政府作用，实现有效市场和有为政府的更好结合。实践证明，只有系统把握、统筹协调，才能实现各项举措在政策取向上相互协同，在实际成效上相得益彰，增强保障国家粮食安全的总体效应。

创新引领和高质量发展是保障粮食安全的必然要求。创新是引领发展的第一动力。在保障粮食安全的过程中，坚持以创新激发活力、培育动能，研发推广新技术，推动粮食稳产提质增效。培育壮大新主体，实施家庭农场培育计划和农民合作社规范提升行动，支持发展粮食耕种、产后、储销等环节社会化和专业化服务，带动小农户进入现代农业轨道。积极探索新路径，深入推进优质粮食工程，加快粮食产业高质量发展，在稳定粮食产能、巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴等方面发挥重要作用。实践证明，只有加快政策创新、技术创新、业态创新步伐，提高综合效益和竞争力，才能在更高水平上保障国家粮食安全。

为民造福、扛稳重任是强粮兴粮的初心使命。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。从粮食领域来看，具体体现为从“吃得饱”向“吃得好”、“吃得营养健康”转变。近年来，围绕“为耕者谋利”，严格落实收购政策，优化粮食产后服务，建立完善利益联结机制，多渠道让种粮农民分享改革发展红利。围绕“为食者造福”，完善城乡配送供应网络，推广新业态新模式，加强粮食质量监管，为消费者提供优质粮油产品和服务。围绕“为业者护航”，大力实施“放管服”改革，不断优化营商环境，促进企业增品种、提品质、创品牌。实践证明，只有切实抓好兴粮之策、惠农之道、利民之举，才能将粮食安全各项政策举措真正转化为人民的切身利益，得到群众认可，经得起实践检验。

三、粮食安全这根弦任何时候都不能松

粮食安全仍是当今人类面临的重大课题，实现《联合国2030年可持续发展议程》“零饥饿”目标面临着严峻挑战。新冠肺炎疫情全球大流行，给粮食贸易合作带来诸多不确定因素，国际粮食供应链和物流链稳定存有风险。综合研判国内粮食形势，当前主要存在四个方面的风险压力，必须始终绷紧粮食安全这根弦。

一是粮食消费需求刚性增长和资源环境硬约束并存。虽然我国粮食生产连年丰收，但这仍是一个紧平衡，而且紧平衡很可能是我国粮食安全的长期态势。随着人民生活水平提高，食物消费结构升级，饲料用粮等将保持较大幅度增长。我国人多地少水缺，人均耕地和淡水资源分别仅为世界平均水平的40%和25%左右。随着新型工业化、城镇化深入推进，耕地、农业用水空间面临挤压挑战，对于增强粮食供给能力是不小的考验。

二是发展不平衡不充分问题在粮食领域有程度不同表现。就品种而言，阶段性供过于求和供给不足并存。稻谷、小麦产需有余，玉米当年产需存有一定缺口，大豆产需缺口较大。就区域而言，粮食生产进一步向主产区集中，13 个主产省区贡献了全国近80%的粮食产量；近年来，全国粮食跨省流通量保持在4000 亿斤以上，约占全国粮食总产量的1/3。就各环节而言，一些地方从上游加工到终端商贸的衔接不够紧密，重要节点粮食接卸和集散发展不均衡，有的地方粮食应急设施规模偏小、保障能力较弱。

三是保护和调动“两个积极性”还需强化。人工、土地等成本增幅较大，粮食种植比较效益较低，对农民种粮积极性有所影响。随着粮食安全形势向好，有些地方重农抓粮意识一度有所放松，有的主产区粮食生产热情不够高。个别地方在结构调整中片面追求经济效益，调减粮食播种面积，改种其他作物。尽管全国粮食播种面积连续多年总体保持稳定，但稳面积的底线不容丝毫松动。

四是粮食产业存在部分品种外采率较高和市场竞争力较弱现象。近年来，我国口粮进口量仅占国内消费量的2%左右，但大豆进口量占国内消费量的比重较高，而且进口来源地相对集中。如果国际粮价出现大幅波动，可能通过贸易、金融或舆论等方式向国内传导，影响市场预期，波及下游产业。我国户均耕地面积少，粮食生产的规模化和组织化程度较低；粮食产业链和创新链协同不够，亟待增加高水平研发成果和优质专用精深加工产品；粮食企业“走出去”起步较晚，在国际市场上的竞争力和影响力有待提高。

四、坚定走好中国特色粮食安全之路

五谷者，万民之命，国之重宝。对于我们这样一个人口大国来说，保障国家粮食安全，是一项长期的战略任务，具有极端重要性。落实“十四五”规划纲要，提升粮食等领域安全发展能力，要加快构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的粮食安全保障体系。

坚持“藏粮于地、藏粮于技”，进一步夯实保障粮食安全的基础。把中国人的饭碗牢牢端在自己手中，必须切实解决好“种子和耕地”等要害问题。强化种质资源保护和利用，加强种子库建设，开展良种重大科研联合攻关，实施现代种业提升工程，提高良种自主可控能力。严守耕地红线和永久基本农田控制线，坚持良田粮用，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。落实好第二轮土地承包到期后再延长30年政策，大力改善农业基础设施条件，实施高标准农田建设工程。积极构建多元市场主体格局，以国家粮食交易平台为龙头，促进粮食产销合作，支持成品粮批发市场和零售终端建设，加快形成统一开放、竞争有序的现代粮食市场体系。

深入推进优质粮食工程，加快粮食产业高质量发展。坚持“粮头食尾”和“农头工尾”，加快构建现代化粮食产业体系。以粮食生产功能区和重要农产品生产保护区为重点，建设国家粮食安全产业带。放大粮食加工转化引擎作用，培育一批示范市县、特色园区、骨干企业，推动产业链、价值链、供应链“三链协同”，建设粮食产业发展高地，实现粮食兴、产业旺、经济强的良性循环。启动新一轮优质粮食工程，持续开展“中国好粮油”行动。推广“湖州模式”，从仓储环节入手向两端发力；借鉴“阜南样板”，通过培育龙头企业、壮大粮食产业，助力实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。实施粮食绿色仓储提升、粮食品种品质品牌提升、粮食质量追溯提升、粮食机械装备提升、粮食应急保障能力提升、粮食节约减损健康消费提升“六大行动”，促进优粮优产、优购、优储、优加、优销“五优联动”，提升粮食供给体系韧性和对国内需求的适配性。

开展粮食节约行动，促进节粮减损和营养健康。加强全链条管控，推进粮食产后服务体系建设，最大限度减少损失。加强农业机械研制推广，提高机械化作业水平。加快仓储设施升级改造，大力推广绿色低温储粮技术，实施农户和居民科学储粮项目。引导水稻、小麦等口粮适度加工，注重副产品综合利用，鼓励发展粮食循环经济。把粮食安全教育纳入国民教育体系，开展世界粮食日和全国粮食安全宣传周等主题活动，倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，营造爱粮节粮、健康消费的新风尚。

完善粮食“产购储加销”协同保障，在更高水平上实现粮食供需动态平衡。科学确定储备规模，优化品种结构和区域布局；充分发挥中央储备粮“压舱石”和地方储备粮“第一道防线”作用；建立社会责任储备，实现功能互补、权责清晰、统筹高效。提升粮食收储调控能力，认真抓好政策性收购，推动主体多元、渠道多样、优粮优价市场化收购，保护和调动农民种粮积极性。强化粮食监测预警，加强精准调控和预期管理，保障市场供应和价格稳定。围绕优布局、调结构、强功能，改扩建和新建粮食仓储物流设施。

加强监管、压实责任，提高粮食安全治理现代化水平。实行党政同责，强化落实粮食安全省长责任制考核，压紧压实保障粮食安全政治责任，增强各级党委和政府重农抓粮的思想行动自觉。扎实开展中央储备粮管理和中央事权粮食政策执行情况考核，敦促承储企业严格内控管理。制定粮食安全保障法，深入宣传贯彻新修订的《粮食流通管理条例》。强化粮食监管执法，严查涉粮违法违规行为。深化粮食储备安全管理体制机制改革，进一步压实主体责任和监管责任，坚决守住管好“天下粮仓”。