社区自治组织缺位下的治理困境与对策研究——以H 小区防汛为例

石凤蓉

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

2020 年夏季的强降雨凸显了我国城市化进程中，以新建小区为代表的基层社区因居民委员会和业主委员会缺位而导致社区治理乏力的困境。文章以H 小区防汛治理为例，详细描述、深入分析了基层自治组织缺位情况下社区防汛治理过程中出现的一系列问题，并以此提出走出社区治理困境的对策与建议，旨在提升基层社区治理效能，形成和谐的社区治理环境和治理关系，增强居民幸福感。

1 H 小区汛情演变

1.1 汛情概况

H 小区建设规划总户数774 户，于2017 年11月30 日交房，至2020 年7 月初小区入住居民超过400 户。受城市规划、拆迁困境及重大活动（2019 年第七届世界军人运动会）、突发公共卫生安全事件（2020 年新型冠状病毒肺炎疫情，以下简称“新冠疫情”）等的综合影响，至2020 年汛期到来时，H 小区南面及东面地块的整建工作仍未完成。

2020 年6 月进入梅雨季节后，H 小区所在城市连续遭遇7 轮强降雨，至7 月7 日小区南面待整建污水溏和东面荒地因雨水无法排出，出现南门（消防门和行人门）路面积水超过15cm 及东面围墙遭积水侵蚀的问题，给小区居民的日常生活造成了严重影响。（H 小区南面及东面地块情况如图1～图3所示）

图1 H 小区南面地块情况

图2 H 小区南门汛期情况（拍摄于2020 年7 月7 日）

图3 H 小区东面荒地汛期情况（拍摄于2020 年7 月7 日）

1.2 防汛措施

7 月6 日前，物业公司就H 小区采取了基本的防汛措施，主要有在地下车库出入口、小区门口地势低洼处放置沙袋阻止雨水进入车库或小区，积水位置搭置木板供居民及非机动车通行，加强巡视排查安全隐患，上报社区（筹备组）等。

7 月7 日15 时30 分左右，业主发现小区南门口出现水深超过15cm 的积水，并在物业+业主群发出消息及随手拍摄的照片。随后，又有业主发现小区南面围墙受到雨水侵蚀，并在物业+业主群发出消息及照片。当晚19 时多，物业工作人员称已将小区汛情上报社区。8 日7 时左右，业主看到小区南门口搭置了宽约80 厘米的通道，积水中央放置了一台处于停运状态的小型抽水机，询问安保人员得知小型抽水机为暂时借用于排出南门路面积水的防汛装备，且为唯一装备。然而，由于南面污水溏储水过多，加上强降雨的持续，H 小区南门路面仍一片汪洋，临时通道多处被积水覆盖。

受汛情严重影响，7 日16 时左右，H 小区居民自发向武汉市城市留言板留言或致电市长热线反映强降雨给小区造成的影响，以及造成这些影响的主、客观原因。与此同时，辖区防汛应急小分队进一步加强防汛巡查、值守等工作，当晚调度一挖掘机连夜在H 小区西面挖掘临时排水沟（如图4 所示）。8 日晚，H 小区南门路面积水低于物业公司搭置的临时通道，居民可通过临时通道从南门进出。

图4 排水沟

2 H 小区防汛困境分析

2.1 基本自治主体缺位

2.1.1 基本治理主体——物业公司

居民委员会、物业公司和业主委员会被视为一个结构健全的商品房住宅小区的基本组织，构筑了小区管理的基本要素。居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，作为人民政府或其派出机关与辖区居民沟通的桥梁，其主要任务在于协助办理辖区居民公共事务，维护居民合法权益，普法、宣传，调解居民纠纷。业主委员会由业主大会选举产生，反映业主的意愿和要求，是居民自治的集中体现。物业公司是按照法定程序成立并具有相应资质条件的经营物业管理业务的企业型经济实体，除提供日常服务外还应具备基本的应急处理能力。

H 小区居民于2020 年7 月1 日收到关于社区第一届居民委员会选举即将开始的通知——24 日前进行选民登记，表明汛情发生时，小区居民委员会处于缺失状态。同时，受居民委员会缺失及2020 年初新冠疫情等的综合影响，至2019 年11 月30 日房屋交付虽已满两年，但业主委员会成立事宜仍处于停滞状态，小区防汛的基本治理主体物业公司一方。

2.1.2 物业的防汛局限

2020 年汛期到来时，H 小区居民委员会和业主委员会缺位的实际导致小区的直接防汛主体仅物业公司一方，在一定程度上造成了小区汛情管控的不及时、不到位，致使汛情失控。

首先，物业公司单一方面开展的应急防汛工作，深受人力、物力、财力、技术和权力方面的制约。人力方面，物业公司派遣至H 小区开展物业服务的工作人员数量是根据前期考察及服务条例确定的，无法在短期内进行增补，即能够投入到防汛工作中的人员是有限的。物力方面，一是防汛应急物资的储备是有限的；二是物业公司缺乏大型应急防汛器械，在应对紧急状况时显得乏力。财力方面，物业公司能够投入到H 小区汛情管理方面的直接或间接性资金是有限的，且受新冠疫情影响，业主收益受到严重影响，普遍出现因经济负担和压力过重而暂缓缴纳物业管理费的现象，导致物业公司收入减少，其可用于汛情管理的财力变得更加薄弱。技术方面，物业公司包括安保、保洁和楼栋管家在内的主要服务人员，防汛应急知识和现场执行能力相对薄弱，无法妥善应对H 小区此次汛情。权力方面，一是物业公司权力行使范围为H 小区内，对小区外围土地及道路的管理红线区域无实际操作权；二是物业公司属经济实体，无治理优待权，只能通过协商的方式与地块所有人或组织争取地块“建设”，但常因“过于主动”反而变得被动，在遭遇所有人或组织得寸进尺时无所适从。

其次，居民委员会的缺失阻断了H 小区汛情直接防控主体之一的物业公司与政府统筹主体之间的直线联络通道。上传下达不及时、不全面、不彻底的情况时有发生，导致错过汛情预防和控制的最佳时机。另一方面，H 小区东面和南面地块积水采取的挖掘临时排水沟的行为，虽属情势下的必然选择，却给地块“建设”带来了额外支出。

此外，业主委员会的缺失，一是容易造成业主自治的无重心、无组织、无领导、无统筹，自治功能在防汛中处于散失状态；二是物业公司的管理效率和管理质量缺乏监督，极易出现懈怠、推诿，甚至投机取巧的行为；三是不利于激发社区活力和推动社区法治化治理建设，容易造成业主和物业管理人员（以下简称“业管”）矛盾的激化。

2.2 物业与业主矛盾激化

《物权法》和《物业管理条例》的颁布和实施，明确了业主的法定身份和物业管理公司的权责，却未明晰物业管理涉及的其他包括政府及其职能部门、街道办、开发商等主要主体的权责、义务，时常出现各主体间相互扯皮、互相推诿、相互埋怨的现象，导致小区管理不和谐、业管矛盾积压等问题在重大事件的牵引下爆发。7 月7 日下午小区南门出现积水后，部分业主和物业管理人员在管理群开始争执，双方情绪进一步激化后，出现物业管理人员对业主反映的实际问题不予理睬的现象。（梳理业主与物业管理人员对话过程，发现其争执点主要有以下3个，具体见表1。）至此，除业主和物业公司以外的小区管理主体仍未参与到H 小区的应急管理中，或者说业主未感受到其参与。

表1 业主与物业争执演变过程

业管双方情绪激化后，业主再次采取了拨打市长热线、留言城市留言板的行为，强行将政府及其职能部门、街道办和辖区防汛小组拉入了小区防汛的直接管理之中。梳理7 月7 日至20 日，武汉城市留言板留言中涉及H 小区防汛中积水等问题且已得到官方回复的留言，发现小区业主所反映问题由开始的积水问题向造成积水的成因转变，即从希望政府解决东面和南面积水问题逐渐转变为希望政府整治地块上违规倾倒的垃圾，以及南面排水管道修复和地块的按规划建设问题。与此同时，政府回复中措辞由“协调”向“督促”和“要求”的转变，反映出了政府对H 小区防汛管理的重视程度在不断加大；其次，政府回复中涉及的主体有H 小区业主和物业公司逐步向街道、社区（筹备组）、垃圾清运公司和城管扩张。至此，H 小区南面污水溏临时排水沟挖掘完成，一定程度上造成积水的垃圾正在由清运公司清运，汛情管理工作取得阶段性进展。然而，业主期待超两年的南面和东面地块按城市规划完成建设的问题和由开发商造成的小区外围排水管道缺失问题均仍未得到正面回应。

3 基层社区治理提升对策

随着我国城市化进程的持续推进和市场经济的纵深发展，促推基于“强政府强社会”理念的共治型政府行为，着力推动基层社区法治化建设，完善基层社区自治组织构建章程，建立健全基层社区应急管理预案体系，是突破基层自治组织参与社区治理困境，有效应对突发性公共安全事件，解决业管冲突，避免业主权利受损却“无能为力”的乱象发生的必然选择。

3.1 完善前置物业管理条例，“恢复”业主物业服务选择权

《物业管理条例》提倡业主通过公开、公平、公正的市场竞争机制选择物业服务企业。然而，在实际境遇中，由于“前期物业”的存在以及业主委员会成立的限制性条款，新建社区业主早已失去自主选择物业服务公司的权利。修订、完善《物业管理条例》，增加业主对前期物业公司选聘的参与或代参与条款，建议将类似第二十四条中的“提倡”等措辞修订为“明确”，国家明确建设单位按照房地产开发与物业管理相分离的原则，避免建设单位高标准备案小区物业服务收费标准，并将小区物业服务交于其下属物业公司以此损害业主利益的情况发生。

3.2 拟增社区“临时”自治组织成立条款，社区自治不断层

H 小区因社区自治组织缺失导致防汛治理低效的境遇，在我国并非个例，而是我国新建社区治理现状的缩影。“恢复”业主社区治理权利，提升业主参与治理的积极性，是实现社区高效治理，建设和谐社会的必由之路。那么针对未达到业主委员会和居民委员会成立条件的社区，业主自治何以实现？对此，从制度建设出发，在《物业管理条例》中增加社区临时自治组织成立条款，通过成立临时业主委员会或居民委员会保障新建社区业主自治权，实现自治。

3.3 明晰社区治理主体权责，实现社区高效治理

作为基层社区治理的重要主体，政府及其职能部门、街道办、开发商、物业公司等主体权责不清，公共安全应急管理法制化建设乏力的实际境遇，制约了人本原则、效能原则和均衡原则在基层社区治理、物业管理、居民自治规则中协调作用的发挥，挫伤了业主参与社区治理的积极性，出现诸如H 小区防汛迟滞，配套用地建设停滞乃至地块环境恶化的社区治理乱象，城市的“最后一公里” 治理失效。对此，应明晰社区治理各主体权责，避免治理主体趋利避责、相互推诿等现象的发生，进而提升各主体协调治理水平，实现社区问题的早发现、早处理、早解决，杜绝因境况恶化而影响业主生活或损害业主利益事情的再次发生。

3.4 强化居民自治意识培养，筑牢社区自治思想基石

社区是居民生活的共同体，居民作为城市社区治理的主体之一，其参与社区治理的意愿及参与程度将对社区治理决定的确立、治理过程和治理成效产生重要影响，最终决定居民生活的自然环境乃至文化环境。然而，在现实境遇中，居民普遍显现出社区治理参与冷漠的状态，造成这一现状的原因主要在于：一是社区相关工作与居民的经济利益、荣誉等联系程度相对较低，居民在参与过程中无直接获益或获益甚微而选择冷漠；二是社区治理过程中少数人付出多数人搭便车的常态导致居民选择观望；三是有些居民刚开始选择主动维护自身或居民集体利益，在经历与物业、其他特定居民、政府等的一系列摩擦和冲突后选择沉默。对此，在完善相关管理条例和规定的同时，营造居民自治参与文化，强化居民主体意识，实现社区自治和共治的协同发展。

3.5 健全物业服务监督机制，从源头化解业管纠纷

作为商业性企业，物业公司的最终目标或者说根本目标是实现经济利润最大化。此外，由于业主没能介入物业服务合同签订的实际，包括前期物业服务合同和普通物业服务合同，导致当物业服务公司监管机制缺乏时，容易出现物业公司侵占业主利益的行为，引起业管纠纷，甚至业管冲突。建立、健全物业服务监督机制，实现物业监督内部性和外部性相统一，即物业服务企业内部的自我监督和物业服务企业外主体包括业主、社区自治组织、政府等的监督的相统一，不仅有利于保障业主的自身利益，减少甚至避免业管纠纷，助推人民安居乐业；而且有助于物业服务企业提升企业信誉，进而推动物业公司的发展。

4 结论与展望

文章从实例研究入手，着力凸显基层社区治理中自治组织的重要地位，提出了以规程、以法治化建设、以意识形态提升来解决现阶段我国基层社区尤其是新建小区治理过程中因自治组织缺位导致业主参与积极性挫伤，维权无力、无门的问题的对策。但本研究还存在一定局限：一是仅基于H 小区防汛治理的个案分析普适性有待进一步探讨；二是缺乏政府及其职能部门事件反应的一手资料，缺乏物业公司、居民委员会（筹备组）、开发商、垃圾清运公司等涉事主体间的沟通、协商历程，这类原始信息资料有待充实。