影响县域义务教育优质均衡发展的关键因素及对策思考

于洁 孙百才 胡姝

摘   要

教育均衡化发展已成为我国各级政府开展义务教育工作的前进方向。在大多数县域实现“基本均衡”后，“二元教育制度”遗留下来的城乡教育差异问题仍然制约着优质均衡发展，存在教育经费投入滞后、办学条件建设同质化、农村教师队伍建设薄弱等关键问题。为实现优质均衡发展，县域应以城乡教育经费一体化、城乡办学条件一体化、城乡教师资源一体化为基本举措，注重城乡教育公平与差异、乡村学校的特色发展及乡村教师身份认同感。

关键词

县域  义务教育  教育优质均衡

回顾中华人民共和国成立以来的教育制度发展历程，它呈现出一种“二元教育制度”特征，即“城市教育”和“农村教育”之间、“中心城区”与“郊区”之间存在办学差异格局。在过去有限的教育经费、办学条件、教师资源等条件下，市、县政府向中心城区、重点学校进行教育资源倾斜，造成了教育存量差异。当前，党和政府高度重视县域义务教育均衡化问题。党的十九大报告将教育作为重要的“民生问题”，强调要“努力办好人民满意的教育”。2019年3月，教育部发布《关于2018年全国义务教育发展基本均衡县（市、区）名单的公示》[1]。这是依据《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见（国发〔2012〕48號）》，教育部连续第六年发布公示，累计2722个县（市、区）上报的申请认定全国义务教育发展基本均衡县的材料通过审核及实地督导认定检查。接下来，我国大多数县将面临从“基本均衡”向“优质均衡”推进的任务。根据教育部发布的《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，义务教育优质均衡发展县应具备以下基本条件：通过国家义务教育基本均衡发展认定三年以上;基本均衡发展认定后年度监测持续保持较高水平[2]。上述表明，当前义务教育正处于重要转折点：从县域基本均衡进入到追求更好的优质教育均衡阶段。然而，从基本均衡到优质均衡发展，尽管只有两字之差，其任务要求却有天壤之别[3]。基于此，本文从研究影响县域义务教育优质均衡发展的关键因素出发，结合教育投入与产出分析，明晰义务教育优质均衡发展的对策。

一、影响县域义务教育优质均衡发展的关键因素

1.教育经费投入存在滞后性

在经济领域，稀缺性资源的配置一般是采取市场方式进行的。而在义务教育领域，世界各国普通做法是政府采取行政力量进行干预。改革开放以来，我国义务教育财政实行“地方负责、分级管理”，义务教育经费主要由地方政府承担。如此经费负担结构使得贫困、农村地区的义务教育经费难以得到保障。通常，省级财政考虑财政困难县情况，按照一定比例给予转移支付或专项补助;对于特殊建设项目，则承担全部资金。然而，面临政府所要求开展的新活动时，由于各区市财政收入不均衡，教育资金调控力度较弱，难以实现全市均衡，可能会出现教育经费滞后情况。换言之，教育经费投入对以往有的、目前正在进行的业务活动视为应然的保障，而对新的、未进行过的活动未充分列入本年度预算。即使政府给予经费投入，财政部门也要在一系列成本效益分析后才能拨付。以“三点半课后服务工作”为例，教育部实施初期，多数县财政部门未对教师课后服务所增加的工作量安排专项资金。个别农村学校为提高教师参与热情，不得不在原有教师绩效中进行调整，导致参与教师群体的绩效增加、非参与教师群体（年龄大、身体不适、正处孕产期）的绩效降低，使原本有助于学生发展、解决家长后顾之忧的政策蒙上阴影。若不能及时、充足地保障教育经费投入，一项新政策不仅无法促进教师开展工作，还会制约学校的平稳运行。

2.学校建设存在同质化

在义务教育阶段，办学条件是地区经济水平、教育经费投入水平、教育历史发展等因素共同作用的结果。从2012年10月“人大附中联合总校”成立并被列为北京市教育体制改革实验校起，全国各地的“联合总校”“集团化办学”开始层出不穷，纷纷以优质学校为基础，整合、托管、合并薄弱校等多所学校形成，旨在缩小校际差距，以教育集团的形式破解“择校热”。根据教育部《关于2018年全国义务教育发展基本均衡县（市、区）名单的公示》，我国大多数县的硬件办学条件已符合义务教育基本均衡的标准。这也表明了各地采取“集团化”这一办学模式，的确扩大了义务教育阶段优质教育资源的覆盖面，减少了校际差距。然而，在从“基本均衡”向“优质均衡”的发展过程中，各地不应仅仅依靠教育行政权威实现学校办学的捆绑式发展，这容易导致学校相互模仿的情况。若一味地强调实施“集团化办学”、办学条件标准化，将会出现“千校一面”，大大限制学校自身办学过程中的特色发展。因此，将教育资源简单平均化、降低或牺牲优质学校的教育质量难以实现优质均衡发展。基于此，学校办学特色、文化特色应通过多种多样的教学设施、多姿多彩的校园环境得以展现。

3.农村新入职教师队伍建设薄弱

优质教师资源并非简单地以教师工作年限的累积、教师学历的增加为标志，也反映在新入职教师队伍的稳定性。从青岛胶州市、平度市、莱西市的三所农村学校调查发现，“90后”已成为新入职教师的主力军，然而部分青年教师在职业初始阶段未能顺利完成由学生向教师的角色过渡，不愿扎根农村学校任教。首先，一些农村学校不重视新入职教师职业生涯的设计与研讨，相对松散式的学校管理氛围使新教师无法深入理解教书育人的学校文化，也未能将初入职场的热情及时转化为事业发展的助推力。其次，部分老教师将主要精力放在自身的教学工作中，不情愿让新教师聆听示范课，也不愿传授教学技能与技巧。而通过教学改革研究项目来反思教学问题，一些老教师也常常不愿参与其中。因此，以“传帮带”的师徒制形式引领新入职教师适应工作的意图无法得以有效贯彻。最后，农村小学的音体美专任教师数量仍然不足，新入职教师既要从事本专业的课程教学、担任班主任，还要兼任音体美课程，未有充足时间与精力参与城乡间、强弱学校间的教科研培训，导致农村青年教师队伍无法发挥其应有的作用。

二、县域义务教育优质均衡发展的对策思考

《中华人民共和国义务教育法》第七条规定，“县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作;县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责义务教育实施工作”。面对省、市政府层层细化的县域义务教育优质均衡发展目标，县级政府应该从教育经费、办学条件、教师资源等关键因素入手，突破限制教育发展的“钱、地、人”难题，取得优质均衡发展的产出效果。

1.提高城乡教育经费一体化投入，注重城乡教育公平与差异

城乡教育经费一体化是以建立健全城乡统一、侧重农村义务教育经费保障机制的首要结果。一是落实统一的义务教育生均公用经费拨付标准，建立起义务教育学校生均公用经费定期调整机制。一般地，对学生规模不足300人的学校，要求按300人核定公用经费。二是统一家庭经济困难寄宿生生活费补助政策，对城市家庭经济困难寄宿生给予生活补助，将城乡家庭经济困难寄宿生生活费补助范围统一扩大到在校寄宿生的30%。三是支持财力困难、欠发达镇和薄弱学校教育发展，解决普通中小学大班额问题。四是建立教师休养、大病保险、年度健康体检等规章制度，解决教师在校午餐问题。总之，县级政府承担保障义务教育发展的主体责任，将城乡义务教育经费纳入财政预算，及时足额拨付，并在安排重大项目和资金投入时优先支持农村义务教育学校建设，体现出义务教育优质均衡发展的教育公平性与差异性。

值得注意的是，教育部评估县域“优質均衡”的一个重要指标是赢得社会公众的认可，包括学生、家长、人大代表、政协委员对教育公平政策落实情况的反馈。然而，有研究表明，我国有接近甚至超过一半的民办学校建于县镇和农村[4]。西方国家的私立学校往往是富裕家庭子女摆脱劣质公立学校或是寻求差异化、特色化教育的选择，而我国的农村民办学校主要接纳了农民阶层子女，这并非含蓄地表达出借助民间力量来解决教育问题，而是呼唤着政府承担起城乡教育公平与差异的使命，重视农村地区教育经费的投入。

2.加大城乡办学条件一体化建设，重视乡村学校特色发展

伴随着城镇化进程、新农村建设步伐的加快，国家生育政策、户籍政策也在不断变革，各地正积极调整并完善义务教育学校的规划工作。而这都涵盖在国民经济和社会发展规划、城乡建设规划、土地利用总体规划等工作之中，需要政府各部门的协调与配合。具体而言，教育主管部门首先要测算入学人口需求，其次会同规划部门、建设部门定期对县域内学校配套建设情况进行评估，共同提出学校配套建设需求，最后将评估结果和建设需求向同级政府报告。

除此之外，政府应因地制宜、给予乡村学校发展自由度。而“捆绑评价”是完善乡村小规模学校办学条件的一剂良方。将乡村小学和教学点纳入到乡村中心学校考核，组建起的城乡学校发展共同体既满足了乡村学校的发展需求，又使中心学校的资源得以共享，也无需花费资金建设更多的标准化校舍和操场。政府可将精力集中在薄弱学校建设“同步课堂”等现代化教育教学设施上，支持农村学校教育信息化建设。基于此，中心学校的优质教育信息化资源得以汇聚和共享，从而扩大了优质均衡发展的覆盖面。

3.优化城乡教师资源一体化配置，提升乡村教师身份认同感

从农村教师的角度来看，从教承诺已被内化为规范教师职业道德与专业发展的力量，表现为在农村地区担负教书育人的使命。而教育主管部门在核定的教师编制总额内，应充分考虑乡村小规模学校、寄宿制学校的实际需要，优先分配事业编制，以此强化或激励农村教师的从教承诺。在无事业编制规划的情况下，稳步推进聘用制改革，落实国家、省、市基本工资、绩效工资、津贴补贴、农村教师配套住房等相关政策。其中，绩效工资要与教职工履行岗位职责和业绩贡献紧密结合，并向教育教学一线岗位和优秀人才倾斜。

在教师年龄结构方面，各地应重视乡村学校教师老龄化问题，一方面加强老龄教师的职业道德、专业发展规划、信息技术水平等方面的培训工作，另一方面积极完善农村薄弱中小学的校长遴选制度，为校长职数空缺或退休做好公开选聘、梯队建设等事宜，从而激励农村教师的工作积极性。从长远来看，城乡教师身份认同感将体现在农村教师对自己能否完成立德树人教育活动所具有的能力判断及信念把握，特别是掌握一定的教学技能与经验。同时，身份认同感会以积极的方式影响教师从教的时间，更有可能努力完成艰苦的教育教学任务，并在这些努力中坚持更长久的时间。

优质均衡的教育强烈地依赖于各级政府的教育政策法规，后者为教育经费、办学条件、教师资源等投入提供了基本制度框架，而城乡一体化的目的在于调整城乡失衡的局面。原有的二元教育制度仍有可能导致城乡教育系统的功能重叠，造成市、县政府在义务教育领域中的权责不清，因此，各级政府需要必要的沟通和协调、主动构建教育监督机制，避免教育评估与督导的滞后性。此外，城乡一体化的结果既不是简单地为乡村学校输入教师，也不是抛弃城市学校的发展优势。一方面充分利用城市学校已经积累起来的优质资源，为乡村学校“输血”，另一方面通过教育经费、办学条件的投入，促进乡村学校营造“造血”能力，在专业结构、年龄结构等方面完善人才储备，将教育信息化理念融入教学设计、教学成果之中。最后，在教育资源的学习与传播过程中，乡村学校、教师及学生是知识传承、知识吸纳、知识创新的重要主体，尤其在习俗礼仪、农耕教育、乡土文明、文化思想等方面承担着重要使命，因此，政府应重新审视优质均衡发展的相关要求，树立起乡村学校在德育、体育、美育、劳动教育等方面的示范性。

参考文献

[1] 中华人民共和国教育部.关于2018年全国义务教育发展基本均衡县（市、区）名单的公示[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/

s5743/s5744/201903/t20190315_373648.html

[2] 中华人民共和国教育部.县域义务教育优质均衡发展督导评估办法（教督[2017]6号）[Z].2017-4-19.

[3] 吴建涛.我国县域义务教育优质均衡发展的主要困难与对策研究[J].教育科学，2019（03）：75-82.

[4] 阎凤桥，张莉娟，于洁，等.民办教育在农村城市化进程中所扮演的教育供给者角色——基于华东某市的调研[J].北京社会科学，2013（04）：92-99.

[作者：于洁（1985-），女，山东青岛人，青岛大学青岛教育发展研究院，副教授，硕士生导师，博士;孙百才（1973-），男，山东费县人，青岛大学青岛教育发展研究院，教授，博士生导师，博士;胡姝（1986-），女，湖北荆州人，教育部课程教材研究所，副研究员，博士。]