刍议辽宁省水质断面生态补偿制度的立法完善

王 珺 张尤佳 许萌哲 李崇铭 屈甲茂

(东北大学 辽宁沈阳 110000)

在环境保护领域，法律也是制度构建之根本。分析可知，上世纪九十年代开始有国内学者研究生态补偿，2004-2013年间研究数量快速上涨，2013年至今对这一主题的研究虽有波动，但总体量仍较大（见图1）。与研究体量不符的是，关于生态补偿法制度的研究究少之又少（见图2），由此可见，我国还未构建起完善的生态补偿法律制度体系。因此，本文结合辽宁省河流断面水质污染补偿立法现状，对生态补偿立法相关问题进行分析，并提出相应建议，以完善辽宁省生态补偿立法体系。

图1 生态补偿相关文献发文量

图2 生态补偿相关文献主要主题分布

河流断面水质污染补偿属于生态补偿，生态补偿作为实现绿水青山就是金山银山、促进流域上下游间协调发展的重要制度保障，其实施可兼顾社会经济效益和生态环境效益，可谓双赢。河流断面水质污染补偿以保护河流生态环境为目的，通过奖优罚劣来平衡流域上下游之间的社会经济效益和生态环境效益。

一、辽宁省河流断面水质污染补偿现状

（一）辽宁省河流断面水质污染补偿立法现状

我国还没有颁布围绕生态补偿的专门立法，在生态补偿主体界定、范围划定、补偿方式及测算标准等方面的规定还未成体系，各项内容散见于多个法律法规之内，使得生态补偿的在现实的操作中出现很多难题。生态补偿专门立法的缺失导致地方虽有相关规范性文件，但约束力较弱。

由表1可知，目前辽宁已经形成了相对来说比较完整的生态环保补偿制，由下游受水区定期向水源地保护区与上游达标城市支付相应的补偿费，用于补偿上游城市的生态环保成本与各项损失并对生态保护区建设进行补贴。

表1 辽宁省河流断面水质污染补偿立法现状梳理

近年来，辽宁省财政厅坚持以生态环境保护为重点，讲求“先环保，后经济”，以健全重点生态功能区补偿机制、加强工作保障为工作原则，不断完善现有的转移支付制度，建立新型财政纵向生态补偿机制，使辽宁省生态环境保护事业取得了较大进展。

（二）辽宁省河流断面水质污染补偿实施现状

在辽宁省出台河流断面生态补偿方案后，在2017-2019年间，各地级市纷纷出台了有关当地河流断面水质补偿的地方政府规章。各地规章以当地实际出发，形式上落实上级文件规定，实质上加强了河流断面水质污染补偿的补偿和监管力度，把考核指标、考核周期等考评内容以条文的形式固定下来。各地规章中规定了基层政府、市环保局与市财政局之间的协同关系，在宏观上以法律的形式确定了生态补偿的主体范围。与此同时，文件中新建立常态化监管与应急管理相结合的监管方案，也使得补偿制度更加完善。

由下表可知，在2014至2017年间，辽河流域主要断面各类水质中劣Ⅴ类水质占比呈持续增长态势。2017年4月辽宁省水流断面补偿规范性文件颁布后，这一情况在2019年得到了巨大的改善，辽河流域主要断面各类水质中劣Ⅴ类水质占比较2018年大幅下降，I-Ⅲ类水质占比也有较大提升。由此可见，辽宁省辽河水质状况虽然在2018年有所反弹，但总体态势向好，足以说明辽宁省水质断面生态补偿立法是有一定成效的。

表2 辽河流域主要断面各类水质占比情况

二、辽宁省河流断面水质污染补偿立法困境

（一）生态补偿量化标准难以测算

目前辽宁省有关生态补偿的规范性文件中多使用核算法作为生态补偿量化标准。核算法会对生态环境破坏后恢复成本、保护生态环境所丧失的机会成本进行估算，而后以估算数值为基础确定生态补偿金额。这种测度方式以单一的现金流为标准，以时间顺序把所需补偿的资金流串联起来，补偿同一主体可以做到分条列点、不重不漏。但在具体执行过程中，环境治理以及保持成本由于其尚未实际发生的属性，在补偿的具体标准中往往难以进行细致评估，导致部分成本未被纳入考核范围，使受偿者利益受损。如何把环境治理以及保持成本计算清楚，是用核算法测度的一大难题。

通过对比《辽宁省东部重点区域生态补偿政策实施办法》和《山东省自然保护区生态补偿暂行办法》发现，辽宁省在测算补偿标准时，分类别制定了各个指标的固定比例，总补偿金额固定。而山东省则划分出了基本补偿资金和赔偿资金两个项目，补偿资金会随着污染减少的面积和程度而变化，生态保持越良好，补偿数额就越大。因此，由于生态补偿标准难以测算，辽宁补偿的方案更多倾向于机械地套用核算法的计算标准，补偿标准偏向计划性，即使对各个地区补偿可以区分出优劣缓急，也无法满足总体的补偿需要。山东的补偿方案在生态补偿测算问题上，对辽宁具有一定的可借鉴性。

无论是如何测量生态补偿中环境保持成本，还是补偿标准如何得到官民的一致肯定，抑或是如何把民意真实地纳入到补偿标准的考量范围，都是摆在生态补偿测度议题上的难题。

（二）生态补偿标准偏低，实际操作效果欠佳

水源地生态补偿标准根据水源地对生态保护的功能价值以及建设投入的机会成本和限制经济发展的成本综合决定。国家财政通过财力进行生态补偿，地方政府是专项补助，对水区天然林和公益林的补助是专款专用，此部分补偿只能用于天然林和公益林的造林、管理、防火等。当前，专项资金的投入很少，天然林和公益林每亩补偿约为3.5元，该投入力度对于生态环境的保护作用非常有限。

根据辽宁省林业局规定，护林员人均负责约2000亩林地，但辽宁新宾县水源地财政捉襟见肘，导致人均管理七八千亩，管理力度不足，林地被破坏面积增大。2000年以来，庆元县和新宾县因生态保护禁止木材采伐，收入减少近19亿元，但是得到的补偿仅有1.22亿元。在富顺县，水田旱地平均每亩补偿标准为1100元，但是每亩的平均收入却早已经超过2300元，补偿标准低，农民损失较大，可见在生态补偿标准的制定和执行上仍有改善空间[1]。

另外，目前生态补偿的范围往往局限在水体质量的治理方面，而忽视了水域周围的林木保养和水土保持费用。本就不够充足的财政拨款更是捉襟见肘，“输血”方式的做法本就无法从根本上解决难题，而“输血”的不足更是让基本问题都难以解决。因此，合理有效地分配补偿资金，改善补偿量化方法和扩大量化因子，适当提高补偿最低标准，更体现得尤为重要。

（三）生态补偿金来源渠道单一

目前，辽宁省生态补偿金的主要来源是国家纵向转移支付，即政府通过财政支付系统把资金直接拨付到应当受偿的水源地。自2008年始，辽宁省财政每年拿出1.5亿元用于新宾等东部山区16个县（市、区）的生态补偿[1]。这种生态补偿模式虽然可以准确地掌控具体的资金流量，控制财政预算规模，在政策上协调生态补偿与经济发展规划之间的关系，但其中存在的问题也十分明显。定额财政拨款不能够根据生态保护实际情况灵活调整补偿政策和标准，造成财政拨款分配不均，生态补偿金购买力逐年缩水，补偿金额无法满足居民实际需要，资金捉襟见肘等问题[2]。如何保证辽宁在其他领域建设不受影响的情况下获得充足的资金？拓宽生态补偿资金的来源途径是重中之重。

山东省在这一问题上有着较为合理的解决方案，《山东省生态补偿条例》指出，生态环境受益的自然人与法人都需缴纳生态补偿费，损害生态环境的自然人与法人也需缴纳生态补偿费，同时，条例中提示性地指出：接受国际国内和社会各界捐赠的社会资金。在这种多方参与的模式下，对损害环境的相关企业征缴生态补偿费来加了高污染企业生产成本，倒逼企业改进环保设施，从源头有利于产业优化升级；对受益的企业和个人征缴补偿费，可以增加人们对于生态领域的重视程度，激励相关单位和个人在污染苗头刚刚起步时就行动起来，对破坏环境的主体及时举报；同时，重视接受社会捐赠和国际援助也是获取资金的重要途径，在这一过程中，需要破除资金来源的意识形态枷锁，广泛吸纳来自全球的社会各界人士的倾囊相赠，打造一艘生态补偿资金池中的“铁甲战船”。但是，辽宁省在生态补偿资金问题上，更多地坚持单一的政府财政拨付形式。资金定额的垂直调动，显然已经不能满足生态补偿标准提高之后生态补偿费用支出的需求[3]。

（四）利益相关者不清

目前，我国流域生态补偿主要集中在单一行政区域内中小流域的水源地和水生态环境中，对于流域面积较广的跨省流域来说，因为涉及多个行政主体，且各主体各自为政，导致现行政策呈现片断化，缺乏长效性。基于水体流动性和流域跨区较广的特点，水体污染物随着河道流向，以污染源为中心，向下游扩散，辐射整个流域。上游污染，会影响下游用水，同时当然也存在上游保护，下游受益的情况，这种上下游之间的交叉影响也在很大程度上给补偿主客体的确定带来了难度。是选择单向补偿还是双向补偿？补偿额如何确定？地方立法相关利益主体难以界定的问题成为横亘在流域生态补偿政策制定者之间的难题。

三、辽宁省河流断面水质污染补偿立法建议

（一）完善补偿标准量化方法

可在现有《辽宁省河流断面水质污染补偿办法》的指导下，继续完善补偿标准量化方法来为流域生态治理提供科学理论和技术支持。首先，应使用意愿调查法对公众使用水资源的支付意愿和受偿意愿以定量的方式分析大样本，为保证数据准确性，结合具有辽宁本地特色的大伙房水库试点经验，结合现有的市场价值、生产成本和机会成本进行多方协商，在意愿两主体间进行平衡，以环境经济学方法估算评价标准。最终，以估算的评价标准试运行，在实践中检验补偿量化标准的可实施性。

（二）探索补偿来源的多样性

打破补偿资金主要来自于专项拨款的传统模式，持续增加横向财政补偿，逐渐增加市场补偿占比，利用税收调整、政策支持的辅助手段，盘活民间与市场的力量，建设更多渠道完善补偿制度。

1.鼓励多渠道投资和社会资本介入

打破补偿资金主要来自于财政专项拨款的传统模式，按照“谁收益，谁补偿”的原则，将补偿的主体由受水地政府扩大至社会各界，对直接受益的企业和个人额外征收补偿费用，拓宽补偿渠道，建立由流域行政单位主导，社会各界共建的多元投资体系。同时广泛吸引社会资本，由政府发行债券、设立基金会等方法积聚更多资本，建立由流域行政管理单位主导，多元共建的多元投资体系。

2.建立“造血型”生态补偿机制

通过制定规范性文件建立“造血型”生态补偿和特色产业发展体系。吸引个人承担生态系统农业、生态系统林业、生态系统旅游、可再生能源开发和循环经济等项目，将生态补偿转变为当地的经济发展助推力。并通过实施项目为当地居民创收，同时，通过银行政策性贷款和投资增加对特色地区和优势产业的支持。促进特色产业效益的增长，为增加地方政府的财政收入和增加工作岗位发挥推动作用以反哺生态。

（三）完善河长负责制

建立新的统一协调机制，完善建立河流基本档案，整理河流污染物、生态补偿方式、检测体系等相关信息的收集工作，发挥河长制的协同功能和技术支持功能。解决辽宁省河长制建设权责不明的问题，管理真空地带无人能管、无人愿管，导致工作无法顺利开展的问题。

同时，也应建立与河长制相匹配的监督体系，避免“一言堂”和权力过剩的问题，推动此项机制走向常态化、法制化，真正发挥其应有的效果。将信息公开与民间监督结合起来，改变辽宁省河长制的公共参与度低，缺乏社会力量的参与的状况，倒逼地方政府了解水域的基本情况，强化河流综合治理。

（四）推动生态补偿法制化

首先，有必要利用2015年后辽宁省及地级市具有立法权的优势，通过省级制定规则，结合流域的自身状况，对症下药，以法律条文的形式规范相关内容、框架、措施和生态补偿利益各方行为来保证生态补偿实施的长期性和延续性。这些立法包括水资源保护法规、资源开发法规、废物排放法、生态移民法规等。

其次，立法的同时，要健全利益协商仲裁机制[4]，从跨省、省内跨市、跨县等三个维度层面入手，给予流域管理部门相应的法律职权，如管理补偿资金，监管其使用等，同时仿照青海、贵州建立生态专业法庭，使生态活动进入司法程序。通过法院的案件审判，使生态文明建设在法律层面上得到具体体现，让人们树立生态意识、尊重自然规律，将保护生态作为公民的法定义务。

四、结束语

随着近年来辽宁省河流断面水质污染补偿制度的逐步完善，辽宁省河流水质状况呈现良好态势，但仍然存在生态补偿量化标准难以测算、生态补偿标准过低、生态补偿金来源渠道单一、利益相关者不清晰以及基础性制度缺乏导致的法律适用紊乱等问题。这些问题的存在，致使我省在水污染防治工程实施至今，仍然不能彻底解决劣IV类水质对我省环境质量的困扰。这与山东省在2020年彻底消除劣IV类水体的环保进程相比，仍然存在一定的差距。

本文结合我省生态补偿法规立法现状，同时参考了各级政府部门河流水质断面生态补偿相关政策文件，对我省水质断面补偿情况进行了综合分析，制定了较为详细的解决策略：

1.完善补偿标准量化方法。以联合国SEEA标准为指导，对辽宁省的人口、经济、民族、政治等相关因素、状况进行研究，制定适合流域特点的有针对性的补偿办法。

2.探索多样性的补偿方式。专项拨款制度受限于辽宁省的财政状况，政府财政压力过大，也存在财政缺口的风险。因此，加强流域行政单位之间的协作性，鼓励多渠道投资和社会资本的介入、建立“造血型”生态补偿机制是解决生态补偿资金来源的当务之急。

3.建设河长负责制。当前我省河长制已全面推行，但河长制制度背景下，问责主体往往不能够统筹整个流域的生态补偿标准，易引起补偿标准不一，污染治理难以统筹、有心无力的困境。因此，强化河长问责制，细化河长责任分工，加强河长对河流治理与生态补偿合作势在必行。

4.推动生态补偿法制化。建立健全利益协商仲裁机制，建立生态专业法庭，使生态活动进入司法程序，加强法治宣传。“立法、执法、司法、守法”多角度共建新型法制体系，让生态补偿制度继续在法治的轨道下前行。