慎用经济制裁

熊文苑

雷霆手段

2016年，美国时任财长杰克·卢表示，数十年来，美国“完善了有效实施制裁的能力”，但他也警告称，滥用制裁“可能会削弱我们在全球经济中的领导地位以及制裁本身的效果”。

如果说卢的意思是“谨慎行事”，那么后来上任的美国总统特朗普似乎并不认同。特朗普将矛头对准了中国、俄罗斯、委内瑞拉等国。吉布森·邓恩律师事务所的亚当·史密斯说，在特朗普任内，制裁稳步增加“成为了罕见的常态”。在他的四年任期内，负责美国制裁项目的海外资产控制办公室（OFAC），平均每年制裁的实体和个人数量约为小布什和奥巴马两届总统任期内的两倍。

拜登在就任总统的数月内也实施了一系列新的制裁措施，这令那些以为他将收敛制裁的人很快认清了现实。4月15日，美国以干预选举和网络攻击为由，对俄罗斯实施全面制裁。此前一个月，美国及其西方盟友借口涉疆问题对若干中国官员实施资产冻结和旅行禁令。自拜登上任以来，美国还对被认定为削弱香港自治权的官员进行了制裁，宣布将限制中国接触美国超级计算机相关技术，并打击了与缅甸军政府相关的企业。这些措施表明，制裁已成为美国外交政策的重要工具。在外交手段不足以改变事态但军事干预又过于粗暴的情况下，政府愈发依赖制裁。

随着制裁的使用更加频繁，其种类也更加多样。曾几何时，制裁只是小打小闹的贸易禁运，而今已发展为一整套由强制性手段构成的全球网络，有的制裁范围覆盖整个国家或经济行业，有的针对个别企业或个人。特朗普的制裁对象包括中国的5G网络制造商华为和抖音母公司字节跳动，拜登则制裁了一家俄罗斯科技企业和巴基斯坦一家据称为网络暴民生产假ID的公司。

拜登或将援引《马格尼茨基法案》，对涉嫌腐败或严重侵犯人权的外国官员采取行动。英国智库皇家联合军种国防研究所的研究员埃米尔·达尔说，西方国家——包括打算制定脱欧后制裁政策的英国——越来越多地采取“基于价值观的政策”来对付这些“不法之徒”。

以前，绝大多数制裁对象都是经济小国，但现在，制裁名单上不乏重磅国家，比如中国和俄罗斯。制裁对象体量越庞大，制裁造成的损失就越大。例如，如果由于涉疆问题就对中国实施全面禁运，那将给美国带来难以承受的经济后果。

同时，被制裁的经济大国也更有底气反击。针对涉疆制裁，中国对欧洲政界人士、外交官和智库采取了反制措施。中国的经济影响力日益增强，这意味着它的反击将产生切实的伤害。长期而言，制裁的效果可能也会受到影响：被制裁的经济大国越是寻求减少对美国经济和技术的依赖，美国的全球经济影响力就越低，美国制裁的效果也就越差。

 双刃剑

近十年来，美国的制裁政策经历了两次调整。第一次调整的起因是俄罗斯在2014年吞并克里米亚，目的是制裁更重磅的对象。美国和其他西方大国宣布对数十个俄罗斯机构、企业以及普京圈内人士实施制裁。这是它们首次对一个经济体量是以往制裁对象两倍的国家实施全面制裁。

第二次调整是特朗普的“扫射式”方法。他的制裁范围之广、手段之鲁莽（他曾在一次关于叙利亚的争端中扬言要“摧毁”北约盟友土耳其的经济）令人无法理解。但不可否认，特朗普政府在制裁上展现出了创造性。OFAC的一名官员说：“针对中国、俄罗斯等大国，特朗普另辟蹊径，想出了模棱两可的制裁措施。”例如，他对中国科技企业和电信企业的制裁，打击了它们的芯片和关键零部件的设计能力，以及在西方国家有效开展业务的能力。

不过，美国银行和企业遵守制裁的压力显著增加。历史学家本杰明·科茨说，不同于冻结贸易的常规制裁，金融制裁“令私营行为体成为执行机构”。为避免接触黑名单上的人员和实体，银行和企业的经营成本不断上升。一家全球银行的高管说，在违反美国制裁措施而被罚款后，银行为避免重蹈覆辙而花费了“数十亿美元”，雇用了更多的合规人员，采用了更好的审查技术。

如果制裁能达到预期效果，那么成本上升还容易接受一点。但事实上，我们很难评估制裁是否取得成效，即便参与制裁的美国政府部门也不会自行开展评估。显然，许多制裁都失败了。美国对伊朗实施的“极限施压”政策既没有推翻伊朗的神权统治，也没能遏制其核武器抱负。现在，伊朗的浓缩铀存量比特朗普上任时还多。

而且，制裁会引发反制。最直接的方式是制裁对象实施反制裁措施，还有一种反制方式是用法律否定制裁。欧盟的《阻断法令》旨在保护本国企业，使其免于遵守他国制裁。该法令在20世纪90年代出台，在特朗普退出伊核协议后得到巩固。英国、德国和荷兰都出现了相关诉讼。其中，有一批伊朗客户对英国首都银行提起诉讼，称银行发現违反美国经济制裁规定后，在未事先通知的情况下关闭了他们的账户，此举违反了《阻断法令》。审理结果将极大地影响在伊朗开展业务，以及希望进入伊朗市场但陷于制裁漩涡的欧洲企业。一月，中国公布《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，并在六月出台了《中华人民共和国反外国制裁法》。

另起炉灶

制裁对象会努力回避制裁，这一点对制裁效果影响最大。通过“制裁破坏者”——使用皮包公司、伪造文书和其他不法手段的黑市商人——开展交易是一种历来受到青睐的方法。土耳其和迪拜，尤其是后者的商行和免税区，向来是西方对伊朗实施制裁的软肋。

更重要的是，受到制裁的国家以及希望与这些国家进行贸易往来的国家，正想方设法与实施制裁的国家——尤其是美国——经济脱钩。面对美国的技术禁令，中国扩大投资在本国生产芯片，并尝试提升人民币在国际金融体系中的吸引力，从而减少对美元和美国银行的依赖。

在这一过程中，数字化或许有所助益。中国央行在发展数字货币方面引领全球，已在多个城市展开数字人民币试点。一家国际银行的行长说，这“将在2022年或2023年前彻底改变中国企业开展业务的方式”。如果成功，数字人民币可能会在亚洲其他城市以及更多地区投入使用。此外，中国还推出了“跨境人民币支付系统”，旨在打破美国对跨境支付基础设施的控制。

欧洲也希望强化其单一货币在全球商业体系中的地位。虽然美元历来在石油贸易结算中占据主导地位，但目前部分油品贸易会使用欧元结算。自从七年前吞并克里米亚招致制裁后，俄罗斯的资本市场对外国投资者的依赖大幅下降，这也是俄罗斯对最近的美国制裁视若无睹的原因之一。

目前，受制裁影响的各方最关注的还是华盛顿的政策。几乎没有迹象表明，美国对伊朗施加的压力会减少。即便减少，拜登也可能比特朗普更倾向于采取“制裁加外交”的双重手段。

中国对制裁的态度可能会发生剧烈的变化。种种迹象表明，中国姿态更强硬，反击速度也更快。作为无数外企垂涎的巨大市场以及美国国债的最大持有国，中国的影响力日益增强，它可能还会开始先发制人。根据智库新美国安全中心的一份报告，2010年至2018年期间，中国10次主动实施制裁，是1978年至2000年期间的3倍。2019年，中国宣布制裁对台军售的美国军工企业，并于近期就堪培拉的“冒犯性”反华论调对澳大利亚煤炭颁布了非正式禁令。

西方制裁措施帮助中国在海外擴大了利益，例如让中国得以填补美国对伊朗和委内瑞拉的制裁而留下的经济空白。据报道，今年三月，中国与伊朗签署了一项为期25年、价值4000亿美元的协议，对伊朗的能源领域进行投资，并升级该国的交通与制造基础设施。

相对于贸易而言，中国对国际金融体系的影响可能有限，但它正在逐渐壮大。而且，中国不是唯一一个希望摆脱对美元依赖的国家。如果中国在金融渠道和核心技术上不再依靠其他国家，它就更有底气发起行动。

这就涉及到了卢曾警告的不可逆变化：美国本来意在使制裁成为其最强有力的工具，没曾想它反而削弱了美国的经济霸主地位。搬起石头砸自己的脚，风险实在太高。

[编译自英国《经济学人》]

编辑：要媛