运动休闲特色小镇政策法规体系研究

王冬慧，李 江，殷海涛

（1.运城学院体育系，山西运城 044000；2.重庆市暨华中学，重庆 401120）

随着特色小镇在全国迅猛发展以及全民健身和乡村振兴两大国家战略的实施，“体育+小镇”与“小镇+体育”的产城融合创新模式，成为运动休闲特色小镇的时代路径。2017年5月9日，国家体育总局办公厅《关于推动运动休闲特色小镇建设工作的通知》是国家特色小镇建设的体育抓手，也是推动美丽乡村建设和实施乡村振兴战略的重要举措。2019年山西省公布了体育小镇认定方案，2020年通过评审公布了10个省级体育小镇，山西省体育小镇的政策红利逐渐彰显。运动休闲特色小镇是推动城乡供给侧结构性改革，加快推进体育精准扶贫，推动乡村体育休闲化、常态化、生活化发展的重要抓手和载体，也是我国体育产业转型发展的新动能。然而，对运动休闲特色小镇建设的政策协同和法制保障仍十分薄弱，作为推动新型城镇化和乡村振兴国家战略的实施手段，特色小镇建设所需要的各种资源如何得到法律保障？政府对于运动休闲特色小镇的运作如何得到法律约束？政府主体之间的协同发展如何得到法律支持？以山西省体育小镇为个案的田野调研为全国体育小镇的政策协同提供实践依据，强化了体育小镇建设开发的理论基础。研究认为，运动休闲特色小镇的政策法规体系不仅是实现全民健身、推动健康中国战略的重要保障，而且对于美丽乡村建设和乡村振兴战略的实施起着巨大的推动作用。

1 运动休闲特色小镇的法治需求

随着浙江建设特色小镇成功经验在全国的推广，各类特色小镇不断涌现，出现了森林小镇、农业小镇、音乐小镇、艺术小镇以及体育小镇等，在国家政策红利的驱使下，各省各地积极探索特色小镇的建设和开发，并结合国家政策文本出台了一系列的地方发展机制、政策和制度保障，加速了特色小镇的发展“热”潮。但由于特色小镇错综复杂的社会属性、非镇非区的行政主体特点，以及联合管理部门缺失，仅仅依靠国家政策红利和地方“面子”工程，缺乏完善的特色小镇法律制度体系，成为特色小镇健康持续发展的核心弊端。

建设特色小镇需要“冷”思考，在正视“政策热”的同时，更应该反思“法律”的冷。当前，中国没有出台特色小镇专项法律法规，仅仅沿用以往的相关政策法规为特色小镇建设提供法律援助（黄志雄，2018）［1］。日本白川乡政府为推动白川乡申请世界文化遗产，联合合掌村等5个村落制定了《住民宪法》，打造“合掌民家园”的独特景观和特色乡镇（杨琳墦，2019）［2］。反观国内，特色小镇建设主要依托《宪法》《环境保护法》《城市规划法》《村镇规划标准》等相关基础法律法规，为特色小镇建设提供最基本的合法依据（李晓宁，2017）［3］。然而，当前法律法规仅仅可以满足乡镇建设的基本需求，并未能彰显特色小镇的内涵与特点（王国灿，2017）［4］。黑龙江省结合城乡发展的相关法律制度，出台土地使用、项目建设、生态保护和知识产权等特色小镇法律法规，同时加大法律监管力度（杨琳墦，2019）。出台特色小镇专项法律法规对特色小镇的宏观规划和微观建设意义重大，也能为运动休闲特色小镇建设提供法治参考。

本研究通过对近年来运动休闲特色小镇相关政策法规进行梳理，发现对于相关法律法规的研究甚少，仅有相关政策文本的分析和政策执行的优化与举措（柳鸣毅，2019；李昂，2018；沈克印，2017），并没有构建完善的政策法规和执行机制［5］。运动休闲特色小镇作为国家特色小镇的体育形态，符合国家城乡供给侧结构性改革的需求，是推进全民健身和健康中国战略实施的重要抓手。因此，特色小镇的相关法律法规和政策文件为运动休闲特色小镇的建设和开发提供了法律依据。然而，运动休闲特色小镇的建设不仅需要小镇相关的政策法规，更需要《体育法》《旅游法》《公共文化服务保障法》《全民健身条例》等相关法律以及关于特色小镇发展的专项法律法规的保障。不论是特色小镇还是运动休闲特色小镇，从国家到地方皆出台了一系列的相关政策文件。然而，政策和制度多为普通规范性文件，虽然具有针对性和灵活性，但不属于法律法规范畴，多以原则性规定为准则，法律效力不强（王璐，2016）［6］。因此，研究通过剖析运动休闲特色小镇相关政策法规体系，以山西省体育小镇实践探索与田野调研为强有力佐证，为完善相关法律与政策提供重要的理论借鉴与实践依据，推动运动休闲特色小镇健康持续快速地发展。

图1 圣天湖垂钓中心一隅Figure 1 A corner of shengtian Lake fishing center

图2 圣天湖二青会铁人三项志愿者团队Figure 2 Volunteer team of triathlon of Shengtian Lake Second Youth Association

1.1 运动休闲特色小镇需要以法治的方式动员各种力量

建设运动休闲特色小镇不仅是体育局等体育相关部门的责任，也需要全社会人民的共同参与、需要调动社会各方力量共同协调推进的公共事业。地方政府必须完善基本的落地制度性保障措施，提升政府的社会信誉，健全市场监管机制，推动小镇建设的法律法规建设。根据国家住建部2016年公布的第一批特色小镇建设方案、2017年第二批特色小镇以及2017年国家体育总局公布的第一批96个运动休闲特色小镇的建设方案，全国运动休闲特色小镇建设如雨后春笋。从实际开展工作层面来看，运动休闲特色小镇更需要当地政府、财政、城建、卫生、环境、文化、旅游等部门的共同参与。加快运动休闲特色小镇的建设，一方面，需要体育部门与其他相关部门的通力协作；另一方面，需要借助全国特色小镇的政策环境优势，以及乡村振兴战略的实施等，推动各领域资源的协调配合。2017年12月国务院三部一委联合下发《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》明确指出，必须加强各个部门之间的统筹与协调，发挥乡村振兴战略工作委员会议机制，加强监督与评价机制。运动休闲特色小镇建设是国家体育总局响应国家特色小镇建设、推进新型城镇化改革、加快乡村振兴战略实施的重要举措。

1.2 运动休闲特色小镇需要以法治的方式克服各种阻力

截至2018年5月，全国仅有5个省份出台了运动休闲特色小镇的实施指导意见，大致以宏观性的指导意见为主，缺乏微观执行和具体的实施操作方法。在推动运动休闲特色小镇建设和开发方面也存在诸多短板，特色小镇的政策体系有待完善，作为运动休闲特色小镇更缺乏体育部门的制度保障。运动休闲小镇的落地实施政策不具体，没有明确责任部门或负责人，仅是国家体育总局运动休闲特色小镇实施意见的翻版。这就要求以法治的方式明确政府各部门之间的权力与责任，以法治的思维处理和摆脱小镇建设与地方政府各部门之间的融合发展困境。进一步明确运动休闲特色小镇建设和开发过程中的责任主体与法律关系，完善运动休闲特色小镇政策法规体系，推动建设各部门协调融合政策法规机制，加强运动休闲特色小镇的供给侧结构性改革。特色小镇需要加强精准治理，注重权利与义务主体的全民参与、平等对待、公平法治、合法有效等，加强政府与小镇主体、政府与社会、政府与公民三者的协调配合机制，实现小镇主体的利益最大化，推进社会治理的精准化，构建运动休闲特色小镇的创新治理模版。

1.3 运动休闲特色小镇需要以法治的方式形成各种机制

随着乡村振兴上升为国家战略，加快美丽乡村建设是推动特色小镇创新发展的重要机遇，也是健全城乡融合发展机制体制的实践探索。党的十九大明确提出坚持以人为本、强化依法治国、推动法治创新模式，实现全民共同参与的公共法治模式，为社会治理的创新性改革实践探索、推动运动休闲特色小镇健康发展提供了重要保障。特色小镇的建设必须立足我国的基本国情，创新发展思路和模式，推进特色小镇的法治化进程。政府作为运动休闲特色小镇开发和建设的主体，也是公共产业供给和服务的主要供给者，在城乡供给侧结构性改革发展的背景下，优化政府的政策制定与实施，明确政府在小镇建设中的法律责任，以法治的方式协调乡村小镇发展的各种机制。在小镇法治治理框架下，需要政府各部门、社会企业、社会组织全民共同的参与和治理。从欧美政府的特色小镇建设的经验来看，政府不是小镇建设的唯一权利主体，更多的是法律责任主体以及组织协调、金融服务、技术支持等社会责任主体（李杰，2018）。特色小镇的法治创建也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要尝试。在推进特色小镇建设和实施过程中，创建城乡融合的长效发展机制，是推动运动休闲特色小镇可持续发展的需要。

2 运动休闲特色小镇的合法性依据

运动休闲特色小镇作为全民健身和深化体育改革的热点问题，在国家特色小镇政策的驱使下，成为推进全域旅游和健康中国战略实施的重要抓手。运动休闲特色小镇（非建制镇）作为新型城镇化建设的重要举措，是推进城乡供给侧结构性改革的有效手段。表1列举了运动休闲特色小镇相关的法律法规依据。从位阶体系上看，不论是宪法及宪法性法律、法律和行政法规，还是地方性的法规和政府规章，皆体现了运动休闲特色小镇的法律规制，为运动休闲特色小镇的建设和开发提供了合法性依据［8］。

表1 运动休闲特色小镇相关法律法规文件Table 1 Relevant laws and regulations of sports and leisure characteristic town

2.1 宪法及宪法性依据

《中华人民共和国宪法》作为国家的根本大法，规定国家各项基本制度，是制定其他法律的基础［15］。其中，共3个章节5个条文提到了体育相关内容，即总纲（第二十一条）、公民权利和义务（第四十六条）、国家机构（第八十九、一百零七、一百一十九条）；共2个章节5个条文提到小镇相关内容，即总纲（第九、十、二十二、二十六条）、公民权利和义务（第四十七条）。从条款内容来看，第二十一条第二款“国家发展体育事业，开展群众性体育活动，增强人民体质”，不仅为运动休闲特色小镇的建设提供了宪法依据，更是对小镇建设指明了发展方向，彰显了运动休闲特色小镇的全民健身价值［10］。第四十六条规定了人的全面发展离不开“体育”教育，这就需要在“第二十一条”思想的指引下，强化政府对体育的行政管理职能（第八十九、一百零七、一百一十九条）。作为新时代的运动休闲特色小镇，宪法对运动休闲特色小镇的建设和开发也提出了要求：国家保障自然资源的合理开发和利用（第九条）；国家为了公共利益的需求，必须合理地利用土地（第十条）；国家保护重要历史文化遗产，积极开展群众性文化活动（第二十二条）；国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害（第二十六条）。同时，鼓励小镇教育、科学、文学、艺术和其他文化事业的创造性和创新性发展。除此以外，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第五款和第六十一条第二款之规定明确了地方政府在体育健身、体育赛事、体育产业等体育事业发展中的管理职权［9］。因此，宪法和宪法性法律是运动休闲特色小镇的基础性法律依据。

2.2 法律依据

运动休闲特色小镇作为一个错综复杂的社会综合体，囊括了社会生活的方方面面。《中华人民共和国体育法》（以下简称“《体育法》”），作为体育行业最权威的基础性法律，必然对运动休闲特色小镇的发展起到重要的推动作用［15］。另外，《中华人民共和国旅游法》（以下简称“《旅游法》”）和《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称“《公共文化服务保障法》”），分别从全域旅游和旅游产业发展、体育文化和体育健身的视角为运动休闲特色小镇的建设提供行业法律依据［11］。

2.2.1 《中华人民共和国体育法》相关规定

《体育法》作为体育行业最核心的法律法规，诠释了体育运动在运动休闲特色小镇建设和发展中的法律定性。《体育法》第一条规定：为了发展体育事业，增强人民体质，提高体育运动水平，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法，制定本法。该条款明晰了运动休闲特色小镇建设的目标，为运动休闲特色小镇建设寻找到法律依据。《体育法》第二条规定：国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，提高全民身体素质。体育工作坚持以开展全民健身活动为基础，实行普及与提高相结合，促进各类体育活动协调发展。该条款明确了运动休闲特色小镇的全民健身法律责任［12］。《体育法》第三条规定：国家坚持体育为经济建设、国防建设和社会发展服务。国家鼓励企业事业组织、社会团体、公民兴办和支持体育事业。该条款为企业和社会资本参与运动休闲特色小镇提供了法律依据，彰显了运动休闲特色小镇在国家经济建设和社会发展中的重要力量。第一条、第二条、第三条规定，分别在结构和内容方面对运动休闲特色小镇的发展提出要求，凸显了运动休闲特色小镇为社会服务的重要价值，该条款为运动休闲特色小镇的发展提供了重要的法理基础。此外，从性质而言，不论是第二章社会体育（第十二、十三、十五条）、第四章竞技体育（第二十四、二十五条）、第五章体育社团（第三十五、三十八、三十九条），还是第六章保障条件（第四十四条），皆有涉及运动休闲特色小镇建设和开发的相关内容，处处彰显了体育在社会发展中的重要地位，以及运动休闲特色小镇在国家发展中的角色担当［7］。因此，《体育法》无论是立法宗旨和指导思想，还是结构和内容，皆体现了运动休闲特色小镇相关法律规制，为运动休闲特色小镇的建设和开发提供了基本的法律保障。

2.2.2 《中华人民共和国旅游法》相关规定

《旅游法》第三章第二十三条规定：推进旅游休闲体系建设，采取措施推动区域旅游合作，促进旅游与工业、农业、商业、文化、卫生、体育、科教等领域的融合［13］。该条款明确要求政府制定实施有利于旅游业持续健康发展的产业政策，推进旅游休闲体系建设，促进旅游与农业、商业、文化、体育等领域的融合发展，为运动休闲特色小镇的建设提供了重要的发展依据。另外，第四条、第十九条、第二十一条对旅游开发提出了基本要求，依法合理利用旅游资源，遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则（第4条），坚持自然与人文资源旅游开发、保护和利用有机统一（第十九条），尊重地方传统文化和习俗，维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性（第二十一条）。该法从体育旅游资源融合、合理利用、文化习俗等方面，为运动休闲特色小镇的建设和开发指明了发展方向。

2.2.3 《中华人民共和国公共文化服务保障法》相关规定

《公共文化服务保障法》的颁布和实施，阐明了运动休闲特色小镇建设和管理中的责任主体，以及运动休闲特色小镇在文化服务供给中的主要事项，对于运动休闲特色小镇的实施具有重要的指导意义［13］。该法第十四条规定：本法所称公共文化设施是指用于提供公共文化服务的建筑物、场地和设备，主要包括图书馆、博物馆、文化馆（站）、美术馆、科技馆、纪念馆、体育场馆、工人文化宫、青少年宫等。该条款明确将体育场馆、体育场地、体育设施纳入公共文化设施范畴，体育场馆、体育场地和体育设施作为运动休闲特色小镇的核心要素，彰显了运动休闲特色小镇的公共文化服务功能［15］。该法第二十七条规定：各级人民政府应当充分利用公共文化设施，促进优秀公共文化产品的提供和传播，支持开展全民阅读、全民普法、全民健身、全民科普、艺术普及和优秀传统文化传承活动。该条款进一步明确了体育场馆、体育场地和体育设施在全民健身中的重要价值，为运动休闲特色小镇的公共文化服务提供了法律依据。该法第三十五条规定：国家重点增加农村地区图书、报刊、戏曲、电影、广播电视节目、网络信息内容、节庆活动、体育健身活动等公共文化产品的供给，促进城乡公共文化服务均等化。该条款进一步凸显了运动休闲特色小镇在城乡一体化发展中的职责，满足了城乡体育健身的公共文化需求。

2.3 行政法规依据

《村庄和集镇规划建设管理条例》作为运动休闲特色小镇建设和开发的法律依据，为运动休闲特色小镇的区域界定、财政审批、企业参与、产业运营等提供了重要的法律依据。而《全民健身条例》和《公共文化体育设施条例》作为新时代全民健身的重要保障，在规范运动健康、体育组织、体育管理的同时更好地为全民健身服务，也为运动休闲特色小镇的健身和服务管理找到法律依据［15］。

2.3.1 《全民健身条例》相关规定

《全民健身条例》的颁布，是后奥运会时代健身意识觉醒的必然要求，也是推进全民健身的基本要求和法律保障［15］。该法第二条规定：县级以上地方人民政府应当将全民健身事业纳入本级国民经济和社会发展规划，有计划地建设公共体育设施，加大对农村地区和城市社区等基层公共体育设施建设的投入，促进全民健身事业均衡协调发展。该条例将全民健身纳入国民经济和社会发展规划当中，将全民健身提升为国家战略，凸显运动休闲特色小镇在全民健身中的社会价值，并有计划地增加公共体育设施，为运动休闲特色小镇的全民健身服务提供了法律依据。第三章全民健身活动，该条例第十三条、第十四条鼓励地方社团和企业组织举办全国性的群众赛事和具有地方文化传统的节庆赛事，为运动休闲特色小镇的赛事开发和品牌塑造提供了法律依据。运动休闲特色小镇作为独特的体育文化形态，以体育社团为依托，联合举办全国性的体育赛事服务全民健身；以地方文化节庆为依托，积极开展具有地方特色的体育赛事，为节庆旅游增添丰富的体育元素。第四章全民健身保障，该条例第二十七条第一款，明确了运动休闲特色小镇作为公共体育场域，在开发、建设、管理和保护过程中应当遵循公共文化体育设施条例的基本要求；第二十七条第二款指出运动休闲特色小镇以服务周边群众为核心，结合地方经济社会发展水平以及生活习惯，构建便捷舒适的全民健身公共空间。因此，《全民健身条例》是满足运动休闲特色小镇健身休闲的法制保障。

2.3.2 《公共文化体育设施条例》相关规定

《公共文化体育设施条例》是规范公共文化体育设施建设与管理的法律依据，该条例规定了体育场馆设施的建设、使用和保护等相关法律内容。体育场馆设施作为运动休闲特色小镇服务社会的重要组成部分，为运动休闲特色小镇的建设和发展指明了方向［16］。该法第二条规定：本条例所称公共文化体育设施，是指由各级人民政府举办或者社会力量举办的，向公众开放用于开展文化体育活动的公益性的图书馆、博物馆、纪念馆、美术馆、文化馆（站）、体育场（馆）、青少年宫、工人文化宫等建筑物、场地和设备。该条例对公共文化体育设施进行界定，明晰了体育场（馆）、场地和设备是隶属于公共文化体育设施的范畴。该法第六条规定：国家鼓励企业、事业单位、社会团体和个人等社会力量举办公共文化体育活动。该条例为企业等社会力量参与运动休闲特色小镇建设和发展提供了重要的法律依据。运动休闲特色小镇作为公共体育设施，为国家体育事业发展和全民健身提供了物质基础，同时运动休闲特色小镇作为复杂的社会综合体，除了体育元素的嵌入和整合，更应该深度挖掘运动休闲特色小镇的文化属性，彰显运动休闲特色小镇的文化内涵。该法作为体育部门和文化部门共同制定的法律，更好地契合了运动休闲特色小镇的小镇内涵与体育外延，成为运动休闲特色小镇建设和发展的法规保障。

2.3.3 《村庄和集镇规划建设管理条例》相关规定

《村庄和集镇规划建设管理条例》由国务院第三次常务会议通过，于1993年11月1日起施行。该条例共7章48条目，包含总则、村庄和集镇规划的制定、村庄和集镇规划的实施、村庄和集镇建设的设计、施工管理、房屋、公共设施、村容镇貌和环境卫生管理、罚则和附则［14］，为运动休闲特色小镇的建设、开发、设计和管理提供了全方位的法律支撑。

（1）运动休闲特色小镇的法律界定。该法第三条第二款规定：本条例所称集镇是指乡级人民政府所在地和经县级人民政府确认由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇，以及第三条第三款规定：本条例所称村庄、集镇规划区是指村庄、集镇建成区和因村庄、集镇建设及发展需要实行规划控制的区域。该条例所界定的集镇或者集镇规划区皆是因特殊原因建设发展而来，是一种非建制镇或新型规划区域，为运动休闲特色小镇提供重要的法律依据。

（2）运动休闲特色小镇的规划制定。该条例第二章、第三章和第四章，从集镇规划的制定、实施、设计与管理分别为集镇的建设发展提供了重要的指导思想。该条例第八条规定：村庄、集镇规划由乡级人民政府负责组织编制，并监督实施。该条例为运动休闲特色小镇的建设找寻到组织依靠和政府保障。该条例第九条对运动休闲特色小镇建设的规模、用地情况、经济发展和建设布局提出了法制要求和编制原则。该条例第十条规定：村庄、集镇规划的编制，应当以县域规划、农业区划、土地利用总体规划为依据，并同有关部门的专业规划相协调。该条例进一步明确了运动休闲特色小镇的规划建设不仅要符合地方政府区域规划发展的总体要求，也应该加强与体育部门、旅游部门与文化部门等相关部门的协调配合。

（3）运动休闲特色小镇的规划实施。该条例第十八条从运动休闲特色小镇的建筑用地进行法律规制，依照《土地管理法》由地方政府进行划拨。该条例第二十条进一步细化了土地划拨的法律主体和责任。运动休闲特色小镇作为公共体育文化场所，经地方人民政府建设行政主管部门审查，同意选址后由地方土地管理部门划拨。合法的土地使用权力是运动休闲特色小镇建设和开发的基础保障，也是运动休闲特色小镇持续健康发展的法制力量。

（4）运动休闲特色小镇的设计、施工与管理。该条例第二十二条规定：建筑设计应当贯彻适用、经济、安全和美观的原则，符合国家和地方有关节约资源、抗御灾害的规定，保持地方特色和民族风格，并注意与周围环境相协调。该条例就运动休闲特色小镇的发展而言，首先，确立了运动休闲特色小镇的建设应当符合经济适用、美观舒适和安全便捷的法制原则；其次，设定了运动休闲特色小镇的建设应符合节约社会经济资源的相关规定；再次，提出了运动休闲特色小镇的建设应该保持地方传统文化和民族风俗；最后，规定了运动休闲特色小镇的建设应该与周边环境协调融合。

2.4 运动休闲特色小镇法律综述

从运动休闲特色小镇的发展层面看，现行的相关法律大致包含“宪法及宪法性法律”“法律”“行政法规”等3个方面。其一，宪法及宪法性法律主要包含《中华人民共和国宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，从根本法的视角为建设运动休闲特色小镇提供了基本的法律依据；其二，相关法律主要包含《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国体育法》《中华人民共和国旅游法》，通过体育和旅游两大行业法规，以及体育健身和文化服务相关法律，为运动休闲特色小镇的建设提供了行业规制；其三，行政法规主要包含3个条例，《村庄和集镇规划建设和管理条例》为运动休闲特色小镇的建设找到了行政依据，《全民健身条例》和《公共文化体育设施条例》为运动休闲特色小镇的健身和文化服务保驾护航。通过研究梳理发现，与运动休闲特色小镇相关的法律法规除了上述陈列之外，《土地管理法》《城乡规划法》《环境保护法》等相关法律，以及省市级等地方性法律法规，皆为运动休闲特色小镇的建设提供法律依据。

3 运动休闲特色小镇开发的政策文件保障

3.1 政策指向——中共中央、国务院的政策文件

国务院发布的政策文件为运动休闲特色小镇的发展指明了道路，也为运动休闲特色小镇的发展提供了政策支持，推动了运动休闲特色小镇的健康快速发展。

3.1.1 “体育+”“+体育”将成为运动休闲特色小镇发展的关键

2016年国务院印发《全民健身计划（2016—2020年）》指出，加快城乡空间的健身二次利用，推动乡村公共体育服务均等化，创建体育特色城市、体育特色乡镇、体育特色乡村。加快体育与文化、旅游、科技、卫生、乡村等相关制度的完善，推动体育产业与全民健身的法律保障建设，把健身规划与土地政策纳入总体发展规划，强化全民健身执法机制和执法体系，对运动休闲特色小镇建设起到法律支撑［16］。

2016年国务院办公厅印发《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》指出，实施体育旅游精品项目，鼓励“旅游+体育”产业开发，充分利用独特的自然资源打造休闲集聚区和产业带，统筹健身休闲与健康中国战略的实施，推进健身与休闲、健康与旅游产业的融合发展，加快健身产业的供给侧结构性改革，完善体育局、文化局、旅游局等部门的健身健康产业协调机制［17］。

2016年中共中央、国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》指出，健全健身市场主体，积极培育独特的时尚休闲健身示范区和产业带，以健康乡村为健康中国发展的首要抓手，把健康城市建设作为全民健身战略实施的突破口，完善健康产业土地政策和公共体育设施建设标准，编制健康乡村发展规划，把全民健身纳入乡村建设、发展、规划、政策、治理的各个环节，打造健康中国的示范乡村［18］。

3.1.2 体育旅游将成为引领运动休闲特色小镇发展的新热点

2014年国务院46号文件出台，把全民健身上升为国家战略，推动体育与其他相关产业的融合发展，以体育为载体加快体育旅游、体育休闲、体育住宅、体育商业、体育影视等产业的综合发展。实施乡镇体育健身工程，完善城镇化发展的健身统筹规划。加快推动修订《中华人民共和国体育法》，完善体育相关产业发展过程中的法律法规，推动运动休闲特色小镇体育产业健康快速发展［19］。

2016年国务院印发《“十三五”旅游业发展规划》，强调发展产业融合的全域旅游模式，加快旅游业与体育产业深度融合，推进城乡供给侧结构性改革，大力发展乡村旅游，以北京冬奥会为契机，创建新型冰雪旅游项目。制定体育旅游发展规划，培育体育旅游精品项目、体育旅游精品赛事、体育旅游精品线路，促进体育与旅游的深度融合［20］。

2018年国务院办公厅印发《关于促进全域旅游发展的指导意见》，强调推进“旅游+体育”产业的融合、“旅游+体育”城镇的融合，依托传统乡村探索户外旅游与农业、体育、乡村的融合发展之道，打造美丽休闲乡村自驾旅游线路，进一步深化旅游与文化、教育、卫生、体育的融合。挖掘地方的民俗传统体育文化，充分利用地方的非物质体育文化遗产，积极开展民俗体育展演和民俗体育体验式旅游，推动城乡体育旅游综合体的建立［21］。

3.1.3 产城融合将成为未来运动休闲特色小镇的重要着力点

2016年国务院颁布《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》指出，创新发展机制，建立专项基金支持特色小城镇建设，开创差别化的银行融资和信贷模式，鼓励商业银行推出乡村金融服务和金融产品，推动多元化产业融合发展。带动农民增收，实现乡村现代化和农民城镇化的产城融合道路，加快特色乡镇的健康快速发展。优化城镇协调发展机制，推动相关政策法规的融合与出台，完善乡村治理工作机制［22］。

2018年国务院办公厅印发《关于实施乡村振兴战略的意见》，准确把握城乡融合的发展机制，统筹城乡发展机遇、共同发展要素和城乡发展差异，挖掘乡村振兴的科学价值，注重整体协调推进，积极发挥政府的宏观调控，推进美丽乡村建设，提升城乡公共体育服务均等化，实施乡村休闲旅游精品工程，发展乡村特色产业经济，建设一批独具特色的运动休闲特色小镇。

2017年国务院颁发《关于落实〈政府工作报告〉重点工作部门分工的意见》，旨在继续推进美丽中国、美丽乡村建设，扎实做好特色小城镇发展的内部驱动力，建设一批生态文明和宜居田园的美丽乡村，加快推进健康中国战略的实施，统筹群众健身活动，科学制定城乡融合发展的健康机制，加大乡村改革的力度，推动区域协调发展战略，完善政府、企业、个人的融合发展模式，强化体育公共服务体系建设，缩小城乡区域发展的差距，坚持走新型城镇化道路，推动区域协调发展，率先建设一批特色中小城市和小城镇精品工程。

3.2 政策红利——政府部门的规范性文件

3.2.1 政策融合度提升，惠农性更加明显

城乡治理与体育结合、城乡公共体育服务与产业结合、城乡旅游与体育产业结合等，处处彰显了国家融合发展的大方向。政策的制定主体更加多元化，多部门联合制定和发文，政策的融合度显著提升，涉及多部门的政策执行性必然会有所改善，为小镇建设的执行与发展提供便利。加快协调社会多方力量，推动国家战略的稳步实施，构建乡村体育发展与土地使用政策、金融基金支持、社会资本投入等方面的有效融合机制。

3.2.2 政策合力性明显，多部委联合作战

加快城乡供给侧结构性改革，推动新型城镇化建设，创建一批特色小城镇需要各部门通力协作。特色小镇开发与建设是复杂的社会工程，住房城乡建设部负责总体协调事宜以及土地使用的惠民政策；国家发改委强化基础设施建设，增强公共服务供给，减少行政审批流程，加快共建共享经济发展的新模式；金融系统则积极探索新型PPP模式，建立多元化的金融支持机制；国家体育总局主要把控体育产业与乡村、乡镇的融合发展标准，体育健身标准的制定，积极探索多元化的体育特色小镇模式；国家旅游局重点针对体育旅游的精品线路、体育旅游精品赛事、体育旅游精品项目进行旅游产品开发，打造体育旅游的文化品牌。

3.2.3 政策时代性较强，执行方案具体化

各部门紧跟时代的步伐，围绕着国家的大政方针，先后发布了20余项运动休闲特色小镇相关的政策文件，主要包含体育产业、体育消费、全民健身、健康中国、乡村振兴、新型城镇化、城乡供给侧结构性改革、体育旅游、特色小镇、美丽乡村、运动休闲特色小镇等，从社会各个方面为运动休闲特色小镇发展的主要矛盾解决作政策支持和落地实施，推动了乡村体育公共服务的均衡开展，并对发展与创新小镇体育产业、小镇体育赛事、小镇体育文化、小镇体育旅游、小镇体育模式等具有重要的指导作用［23］。

3.3 运动休闲特色小镇政策综述

从运动休闲特色小镇的发展层面看，现行的有效的规范性文件较多，主要包含“小镇+”和“体育+”相关政策两方面。其一，“小镇+”相关的政策《关于做好2016年特色小镇推荐工作的通知》《关于开展特色小镇培育工作的通知》《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》《关于实施“千企千镇工程”推进美丽特色小（城）镇建设的通知》《关于开发性金融支持特色小城镇建设促进脱贫攻坚的意见》《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》《关于推动运动休闲特色小镇建设工作的通知》《关于实施乡村振兴战略的意见》等政策给予了小镇发展的金融、政策、环境、土地、治理、发展、融合等方面更权威的指导；其二，“体育+”相关的政策《体育产业发展“十三五”规划》《关于大力发展体育旅游的指导意见》《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》《国务院关于印发全民健身计划（2016—2020年）的通知》《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》《“健康中国2030”规划纲要》《关于公布第一批运动休闲特色小镇试点项目名单的通知》《“十三五”旅游业发展规划》《关于落实〈政府工作报告〉重点工作部门分工的意见》《关于促进全域旅游发展的指导意见》等政策指导体育旅游、体育消费、体育健身、运动休闲等相关体育产业的发展。

4 运动休闲特色小镇政策法规体系的完善空间与改进建议

通过相关法律依据、中央政策、部门规范性文件的梳理，可以发现运动休闲特色小镇的政策法规体系基本形成。该体系依托“法律”和“政策”两条主线：以《宪法》为根本准则，以《体育法》和《旅游法》为法律基础，以《公共文化服务保障法》为法律保障，以《村庄和集镇规划建设和管理条例》为建设纲领，以《全民健身条例》和《公共文化体育设施条例》为主线，为运动休闲特色小镇提供法律援助；以全民健身和振兴乡村两大国家战略为龙头，以体育产业和旅游产业政策为核心，以特色小镇发展政策为导向，以运动休闲特色小镇政策为主干，以城乡供给侧结构性改革为发展动力，以《“健康中国2030”纲要》为制度保障，为运动休闲特色小镇提供了政策支撑。通过“法律”和“政策”两条主线，架构起运动休闲特色小镇的政策法规体系。然而研究发现，小镇的专项政策法规存在缺失，仅仅依靠相关法律法规难以形成有效的法律约束。

4.1 现行体系的完善空间

4.1.1 运动休闲特色小镇相关政策法规体系不完善

运动休闲特色小镇建设涵盖了政府、社会、市民组成的三大主体格局。通过表1分析，其性质非区非镇，既不能按照《村庄和集镇规划建设和管理条例》的集镇属性进行建设，也不能按照旅游景区、特色镇、园区等相关行政法律主体进行规划，因此，确定其行政法律主体并对其提供法律援助至关重要。进一步明晰《体育法》和《旅游法》中小镇的权利和义务，以法律的形式对运动休闲特色小镇进行法律规制。通过表2、表3分析可知，近年来多部门联合发文逐渐增多，推动创新运动休闲特色小镇融合发展机制，增强政策实施的整体性、融合度和执行力，统筹全社会共同参与小镇建设，创新小镇发展的协同联动机制。国家体育总局颁发《关于推动运动休闲特色小镇建设工作的通知》、国务院颁发《关于实施乡村振兴战略的意见》《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》等，这些政策的制定和实施更多的是从宏观层面为小镇提供指导思想和体育发展建议，而小镇的权力如何，小镇建设开发如何得到政府经济、财政、税收、土地、旅游等方面的法制保障言之不详［25］。因此，必须以政策为指引，强化相关法律法规的法制保障，完善相关政策法规体系。

表2 中共中央、国务院发布的运动休闲特色小镇相关政策文件Table 2 The relevant policy documents of sports and leisure characteristic town issued by the CPC Central Committee and the State Council

表3 政府部门发布的运动休闲特色小镇相关政策文件Table 3 The relevant policy documents of sports and leisure characteristic town issued by government departments

4.1.2 难以突破特色小镇建设和体育休闲健身实施的权力条块

运动休闲特色小镇，核心是运动休闲，落脚点是小镇。作为运动休闲小镇，是区域化的物质空间载体。虽然被冠以体育的名称，添加了体育设施和体育场馆，但皆是建立在一定的物质空间基础上，除体育外更多的应该是为体育服务的基础设施建设，以及公共文化服务设施。这些皆是运动休闲特色小镇必须具备和完善的先决条件，是运动休闲特色小镇发展的前提。

国家一系列相关政策的出台为运动休闲特色小镇的建设提供了政策保障，但由于政策多是响应国家政策的单方面文本，抑或是以部门为主体的单方政策，导致了政策执行停滞不前，再完美的政策也难以突破部门之间的壁垒。虽然多部门联合发布的政策有所增加，但部门之间如何协调配合、如何有效推进政策的执行和实施成为难以跨越的鸿沟。《关于推动运动休闲特色小镇建设工作的通知》下发后，各省均进行了转发，但是对于特色小镇的开发建设主体而言，政策的落地实施举步维艰［26］。运动休闲特色小镇既不能按照特色小镇规划的模版进行复制，也不能脱离体育行政部门运动休闲等相关标准，其发展涉及国家体育总局、住房城乡建设部、发改委、财政部、中国农业发展银行、国家旅游局、城镇促进会、国家开发银行、国土资源部、环保部等多个政府行政部门。因此，除了完善相关法律法规外，更应该通过政策红利，推动成立多部门的联合专业委员会，打通部门之间的融合发展壁垒。加快推进各部门政策的执行与协同配合，完善协调发展机制成为亟待解决的重要问题。

4.1.3 政策的诠释出现偏差以及政策执行与实施不到位

运动休闲特色小镇顾名思义，“体育”与“小镇”的结合，小镇是基础，体育是生命。运动休闲特色小镇应以人为本，充分发挥体育的健身功能、健康疗效以及健康经济的综合效应，以体育健康促进社会经济的发展，满足城乡运动休闲、体育锻炼和健康生活的需求［27］。但各地均出现了不同程度的面子工程、房地产、体育中心、特色乡镇等问题，扭曲了政策的本意。然而，完美的政策诠释难以掩盖现实的残酷，以山西省圣天湖运动休闲特色小镇为例，每年300万的国家经费支撑迟迟不能到位；山西省相关政策出台滞后，且是国家政策的翻版，没有明确的执行操作方法，地方政府的支持杯水车薪；小镇建设开发的经费主要来自企业，而回报很低的经费投入势必影响企业的积极性，一些体育小镇出现房地产开发的倾向。小镇赛事举办困难重重，以山西省圣天湖钓鱼赛事为例，近百万的赛事经费需求与企业收益甚微形成鲜明对照，加上协会巨额的会费以及对赛事转播、广告等收益的剥夺，小镇企业主体难以应对，导致赛事停滞不前。小镇建设的政策环境、资本投入、监督管理、社会运营等方面出现的一系列问题，成为制约小镇发展的瓶颈。如何对现有政策资源进行整合，突出政策引领作用，强化实际可操作性？如何把小镇发展融入以人为核心的运动生命体中，为城乡经济转型发展、推动城乡供给侧结构性改革、加快城乡融合发展提供强大动力，成为当前运动休闲特色小镇建设和开发的关键问题。

4.2 现行体系的改进建议

4.2.1 建立健全运动休闲特色小镇政策法规体系

全民推进依法治体、依法治镇，需要明确运动休闲特色小镇的价值取向、法规依据、运行机制、纠纷机制、社会监管、评价指标等。在价值取向方面，把运动休闲特色小镇作为推进城乡供给侧结构性改革、加快城乡一体化、实施振兴乡村和全民健身战略的重要抓手；在法律法规方面，加快推进运动休闲特色小镇相关法律法规的建立，明确运动休闲特色小镇的行政法律主体特点以及《体育法》和《旅游法》等法律法规中的小镇权利和义务，坚持以人为本，加强小镇的主体权利，强化地方政府的法律职责和法制保障［28］；在运行机制方面，联合体育局、财政局、旅游局、文化局、土地局、环保局等多部门，建立运动休闲特色小镇联合协调机制；在纠纷机制方面，加快建立体育纠纷仲裁制度，探讨构建运动休闲特色小镇的纠纷解决和治理机制，维护小镇主体的基本权利，形成小镇建设和开发的坚强后盾；在社会监督和管理方面，厘清运动休闲特色小镇的社会主体责任、运动休闲特色小镇与小镇发展的法律关系，实施重大事故的责任追究机制，建立有效的市场监督和管理机制，加快体育公益服务组织的建立，利用社会和行业力量加快运动休闲特色小镇的良性开发；在评价指标方面，通过有效的社会监督、企业监督、市场监督、群众监督等社会监督机制，发挥社会监督的力量，建立有效的社会评价指标体系，发挥社会评价对于小镇的反馈和推动作用。

4.2.2 提高运动休闲特色小镇治理能力和协调机制运动休闲特色小镇是“特色小镇”政策与实施的体育具体化，也是国家体育总局响应国家政策、推动乡村全民健身和健康中国战略实施的重要抓手。地方政府在推行依法治国的同时，必须加强依法治体、依法治镇，加强政策制定的针对性、政策目标的指向性、政策实施的执行性、政策融合的协调性、政策监督的公平性、政策机制的灵活性等，运用法律约束和政策杠杆提升运动休闲特色小镇的综合治理能力［28］。运动休闲特色小镇作为实现全民健身、健康中国和乡村振兴战略的一个抓手，地方政府发挥着领导、管理、监督的职责，要协调好体育局、文化局、旅游局、土地局、财政局、环保局、卫生局等相关部门的关系，为小镇建设与开发做好政策保障。充分尊重小镇的民俗文化体育传统，扩大公共体育服务供给，提升体育精准扶贫的准度。同时，政府必须转变权利观念，以公共体育服务为基本行为准则，增强服务理念提升服务意识，做好体育部门与其他部门的协调配合，确保运动休闲特色小镇政策的落地与实施。

4.2.3 加强运动休闲特色小镇政策的创新和实践运用运动休闲特色小镇是以体育部门为主体的特色小镇。要对体育和小镇相关方面的政策文件进行整理、汇编和解读，编制《运动休闲特色小镇发展指南》，将小镇的发展、建设、规划纳入地方政治、经济、文化、社会发展的公共政策体系中，将小镇的发展纳入地方政府工作报告，并建立相关的政府监督管理和评价机制［29］，将小镇的健身赛事纳入地方全民健身指南，让体育健身理念融入小镇的发展，将健康中国战略的公共政策实施方案与乡村居民的健康生活相关联，为运动休闲特色小镇保驾护航；将体育精准扶贫战略与小镇的公共体育服务相结合，推动小镇的体育基础设施建设，让新型城镇化战略中的经济发展与体育锻炼齐头并进，推动小镇健康快速发展，将运动休闲特色小镇的发展纳入乡村振兴规划中，推动乡村健康发展，强化乡村公共健康服务理念。