基于农用地生态安全的农村集体经营性建设用地市场化流转的法律制度之构建

[摘 要] 农村集体经营性建设用地市场化流转对农用地生态安全具有制约性。建立基于农用地生态安全的集体建设用地市场化流转制度的必要性不仅体现在当前忽视农用地生态安全的农村集体经营性建设用地市场化流转制度的弊端上，也体现在建立基于农用地生态安全的农村集体经营性建设用地市场化流转制度的现实意义上。基于农用地生态安全的农村集体经营性建设用地市场化流转的立法目标选择应定位在保障粮食安全、维护生态安全、促进经济可持续发展三个方面，以此为基础，在法律制度体系构建上应包括建立集体经营性建设用地市场化流转的生态管制制度、生态安全信息制度、生态安全预警制度、生态安全应急制度等。

[关键词]农用地生态安全;农村集体经营性建设用地;市场化流转;法律制度

[中图分类号] F321.1[文献标识码] A[文章编号]1673-0461（2021）06-0064-09

众所周知，农村集体经营性建设用地入市流转是在市场经济条件下优化土地资源配置、增加农民财产性收入以及体现城乡一体化发展的必然选择。然而，集体经营性建设用地入市流转过程中却呈现大量的农用地“非农化”“非粮化”“工业化”等不利于农用地生态安全的问题，尚未引起人们足够的关注。因而，在生态文明建设和绿色发展理念成为社会未来发展的总趋势下，从农用地生态安全视角探讨集体经营性建设用地市场化流转的法律制度构建问题，既符合新的政策指向也具有现实必要性。

近年来，我国学术界关于农用地生态安全问题的研究有相当进展。对于农用地生态安全问题的研究，学界形成较一致的看法是土地利用覆被及其结构的改变会影响区域生态安全，但现行对农用地生态安全的研究大多忽视农村土地的流转对其造成的影响。[1]另一方面，我国关于集体经营性建设用地入市流转制度的研究发展迅速。当前，在对集体经营性建设用地同等入市的制度研究方面，学者们较多关注的是如何保障农民的财产性收益以及国家在丧失建设用地一级市场垄断地位后如何保障政府的财政收入来源，[2]但对在现行土地利用规划和用途管制下为粮食生产安全及农业生态环境保护做出较大贡献和牺牲的农用地耕种者受损的生态利益补偿关注较少，特别是对入市后给农用地保护尤其是农用地生态安全带来的冲击也未引起足够的重视。[3]随着研究的深入，部分学者开始关注农村土地流转对农业和农用地生态的影响，但当前研究缺乏系统性和全面性，且集中在农业和农用地生态补偿的对策和措施上，未能从制度根源上对给农用地生态安全造成不利影响的农村集体经营性建设用地市场化流转问题进行深入研究以及探索如何科学建构其法律制度体系。

尽管新修订的 《土地管理法》首次在立法上规定了集体经营性建设用地可直接入市流转，但从目前来看，还有以下问题急需要研究解决：集体经营性建设用地入市流转给农用地生态安全带来的负面影响如何规避，顶层设计如何跟进;尤其是要研究农用地生态安全对农村集体经营性建设用地入市流转的要求表现在哪些方面;集体经营性建设用地入市流转又将对农用地生态安全有哪些制约性;应当如何建立适应农用地生态安全要求的农村集体经营性建设用地入市流转的法律制度。毋庸置疑，建立基于农用地生态安全的农村集体建设用地市场化流转法律制度，在实践层面，有助于解决农用地的生态溢出效益，实现环境公平，同时促进农村土地流转中的农用地生态安全、粮食安全、经济可持续发展等公共利益的实现;在理论层面，一方面，开创了农用地生态安全问题、农村集体经营性建设用地市场化流转问题及其法律制度问题的交叉性研究，形成了集体经营性建设用地入市流转制度的新认知;另一方面，将集体经营性建设用地开发而导致的农用地生态损害成本纳入到土地价值补偿的构成部分中，破除了过度依赖经济发展的传统思维定势，扩展了对农村土地资源配置绩效考评的研究视角。

一、农村集体经营性建设用地市场化流转对农用地生态安全的制约性分析

（一）农用地生态安全与集体经营性建设用地市场化流转概念的界定

1.关于农用地生态安全的界定

关于生态安全的概念，早在20世纪70年代提出之初就与生态危机、生态灾害或者生态问题等概念紧密相连，由于其内涵的丰富性和涉及面的复杂性，学者们对其研究的角度也不尽相同，所以至今在理论界也没有形成一致的认识。我国政府在《全国生态环境保护纲要》（国发[2000]38号）中将国家生态环境安全定义为“一个国家赖以生存和发展的生态环境处于不受或少受破坏与威胁的状态”。[4]因此，可认为生态安全是指生态环境的健康、完整和不受破坏的状况。为更准确理解生态安全的内涵，首先，要厘清生态安全与环境安全的区别。生态与环境是有差异的，环境是围绕某个主体（包括人或其他生物）并对该主体产生影响的所有外在客体组成的系统，强调客体对主体的影响和作用;而生态是指某一生物群落与周围环境之间的相互依赖和相互制约的状态，强调的是这种相互关系是否平衡或者协调。因此生态安全的范围要大于环境安全，生态安全不仅体现为自然生态系统的安全，还体现在人工生态系统安全和自然——人工复合生态系统的安全等方面，是一个复杂的安全系统。其次，要明确衡量生态安全的标准。生态安全体现的是生态系统对人的需求的满足，换言之，生态安全以生态系统是否能提供满足人类需要的生态因子为其衡量的标准。具体而言，生态系统应当提供从物质、能量上满足人类的物质层面的较低需求以及满足人类自尊、自我实现等精神层面的更高需要的生态因子才是安全的。综上所述，将生态安全引申至农用地利用过程中，所谓农用地生态安全是指人类开发利用农用地过程中，土地生态系统结构不受破坏，并且为人类提供的生态服务的数量和质量能满足人类物质层面和精神层面的需要。

2.集体经营性建设用地入市流转的界定

我国现行《土地管理法》（2020）第4条根据用途的不同，将全国土地划分为农用地、建设用地和未利用地三种类型。上述分类是通过国家编制土地利用总体规划来实现的，立法将土地做如此划分的目的是为了将全国的土地纳入规划用途管制的范畴。[5]依据现行立法对农村集体建设用地的规定，可以将其界定为：所有权归农民集体，由乡（镇）村集体经济组织投资地从事各项非农业建设的土地，其范围主要涉及宅基地、公益性公共设施用地、集体经营性建设用地。由此可知，集体经营性建设用地被包含在集体建设用地之中，可以说前者是后者的下位概念。结合集体建设用地的界定，集体经营性建设用地是指纯粹以盈利为目的从事相关建设用途的集体建设用地，其典型的特征是营利性和资本性。集体经营性建设用地与具有福利性质、只能由村集体成员自住的农村宅基地以及不能用于经营的“乡（镇）村公共设施和公益事业用地”是有区别的。换言之，在集体建设用地的三种类型中，只有集体经营性建设用地才能入市流转。因此，在明确了集体经营性建设用地的范畴基础上，其市场化流转的界定就迎刃而解了。所谓集体经营性建设用地市场化流转，是指在符合城乡建设总体规划下，依托市场供需和竞争规律，按照“同地、同权、同价”的原则将土地使用权有偿转让给其他市场主体，以实现集体土地所有权的收益权能以及促进城乡土地资源的合理化配置。从土地流转的用途是否改变分析，土地流转既有完全改变土地用途的功能性流转，也有土地用途不变化前提下的土地使用权流转。如上文所述，集体经营性建设用地入市后，土地使用权由村集体转移到土地开发利用主体，在符合土地利用总体规划前提下，用地企业可以将该地塊用于工业、商业、物流、办公等用途，由此可知，集体经营性建设用地市场化流转既属于土地功能性流转，也是土地权利流转，二者同步进行，融为一体。目前，从全国试点城市的经验来看，农村集体经营性建设用地流转的方式灵活多样，包括出让、租赁、入股、抵押等形式，在范围上既涉及物权性的市场化流转，也包括债权性的市场化流转。

（二）农村集体经营性建设用地市场化流转对农用地生态安全的制约性分析

为促进农村土地资源的优化配置，缓解城市化高速发展下建设用地供应不足的紧张局面，农村集体经营性建设用地市场化流转制度性出场的积极功能不言而喻。然而，随着集体建设用地入市规模的扩大，由此带来的农用地生态问题也越来越突出，但引人担忧的是集体建设用地入市带来的生态问题往往被忽视。这是由于集体建设用地入市所带来的经济效益是显性的，能够直接实现农民的财产性收入，而集体建设用地入市给农用地所带来的生态问题却是隐性的和间接的，在时间上呈现滞后性，通常要过较长的时间周期才能体现出来。从生态影响的角度分析，农村集体建设经营性用地市场化流转对农用地生态安全的制约性主要体现在如下几个方面：

1.易引起农用地非农化、非粮化的倾向，造成农村土地资源破坏严重

随着集体经营性建设用地的入市，在巨大利润的刺激下，某些地方开始违反法律和政策的规定擅自占用耕地或农用地，通过与不法开发商勾结，打着发展观光农业、采摘农业的旗号，在未履行正常审批程序的前提下进行非农设施开发，严重冲击了耕地保护红线，造成耕地数量减少以及水土流失、土壤盐碱化、沙化加剧等问题;[6]一些地方的工商企业或个人为牟利私自圈占闲置耕地，破坏农田水利基础设施，违规建设私家别墅群、休闲度假设施，造成土壤塌陷、废弃物压占、地下水开釆过度、生物多样性衰减等;还有一些地方占用基本农田挖鱼塘、种植林木，尽管尚未改变土地的农用属性，但损毁了土壤耕作层，降低了农用地的生产能力。其结果是：一方面，农用地资源修复和再生的速度追赶不上被污染的速度，造成生态条件好的农用地资源数量大大减少;另一方面，农用地非农化过程中不断污染、破坏存留的农用地资源进一步加剧资源的总体质量下降。

2.易带来农用地经营中大量使用化肥、农药的倾向，造成农用地污染严重

为了平衡集体经营性建设用地入市与农用地经营之间相差悬殊的收益差异，在一些农村地区，土地经营者为在短期内获取较高收益，通过在种植业中过度运用化肥、农药，以及养殖业频繁投放种苗与饲料以提高产量，致使土壤污染、水污染越来越严重，农作物生存环境被破坏。而且被流转后的集体经营性建设用地本身在经营过程中也会向周边农用地排放大量污染物形成污染带，偷排、超排与违规排放屡禁不止。从实践来看，农用地被污染的来源在不断增加，从工业“三废”污染，逐渐蔓延到了恶臭污染、放射性污染、有毒有害污染等类型;污染的程度也在不断加深，从最初的易于控制逐渐发展到难以控制;污染范围不断扩大，从最初对农用地的点源污染不断扩大到面源污染。随着污染来源物的不断攀升，污染范围的持续增加，污染事故的频频发生，农用地污染防治面临的形势相当严峻，治理难度逐年递增。

3.易形成农用地流转重规模、轻保护倾向，导致农业生态功能退化严重

如前文所述，随着集体经营性建设用地的入市，土地的财产属性和经济利益得以实现，但其生态投入成本及生态利益却无从体现，农用地生态保护与经济利益关系严重扭曲，导致农民在农用地流转中出现重视规模经济效益却忽视农用地生态保护的倾向。例如，实践中有的农村集体经济组织为效仿集体经营性建设用地入市流转的规模效应，片面追求农用地流转规模，导致大量农用地流转后缺乏有效规划利用而被长期撂荒、闲置，造成地力下降，土地破碎化，农用地生态功能严重退化;有的地方农用地流转后被粗放化、不合理利用，大面积重复种植同种经济作物，而忽视资源和生物遗传多样性保护，致使生物遗传多样性锐减、物种多样性危机日趋严峻，还造成灌木丛、田埂沟渠、田间道路、湿地植被等群落形成的半自然的生态廊道消失;有的农用地流转后大面积种植经济作物或圈养一些野生动物，造成生物入侵，入侵物种会在短时间内改变原本平衡的生态系统，压迫和排斥本地生物，造成本土物种数量的减少，也可能引起本地部分物种的变异。

二、建立基于农用地生态安全的集体经营性建设用地市场化流转制度的必要性

（一）当前忽视农用地生态安全的农村集体经营性建设用地市场化流转制度的弊端

1.耕地面积减少，农用地生态安全受冲击

从集体经营性建设用地市场化流转的实践来看，土地入市所带来的增值收益大多都在地方政府、集体和个人三者之间分配。尽管现行法律和相关政策文件并未规定土地增值收益在上述三者之间的分配比例，在监管措施缺位的情形下，很容易发生农村集体挪用、拖欠甚至侵占农民合法收益的事件。即便如此，大多数农民仍希望集体经营性建设用地入市流转，其根本原因在于建设用地与农用地经济效益之间存在巨大差距。特别是城乡建设用地市场一体化形成后，农村土地资源的利用效率提升，农民将直接获得更多的建设用地入市增值收益，农用地收益与建设用地收益之间的差距将进一步扩大。在这种情形下，如何贯彻执行最严格的土地管理制度以及调动农民保护农用地生态安全的积极性呢？尽管 《土地管理法》及相关法律制度都规定了严格的农用地保护制度，如农用地转用审批制度、土地用途管制制度等，[7]但上述的制度仍没能阻止耕地面积的逐年递减。据第二次全国土地调查数据显示，我国人均耕地占有量只有0.101公顷，仅占世界人均水平的 1/3，不到发达国家的1/4，甚至只有美国的1/6、加拿大的1/14。[8]在课题组2019年对江苏昆山、海门、常州三地的问卷调查中，当问及村民近五年来本村增量集体建设用地的主要来源时，61.8%的受访村民回答新增集体建设用地主要来自耕地，而回答来源于“四荒”地（14.3%）与宅基地（3.9%）所占比例很小，由此可见农用地保护制度的实施效果不理想。

2.侵犯了农民的环境权

环境权是伴随着人类社会所面临的深重的环境危机而出现的一种社会性权利，是公民享有的在健康的环境中生存及利用环境资源的权利。环境权的内容随着时代的发展而不断变迁，在当代则主要涉及主体所享有的环境知情权、资源利用权、损害赔偿请求权等子权利。从相关立法来看，新 《土地管理法》虽然在第63条对集体经营性建设用地入市流转的范围和方式、入市流转的程序等事项进行了规定，但在入市流转程序中未提及农民的环境知情权，也未对土地收益如何分配的问题进行规定，更未涉及农民生态利益补偿的问题。从实际来看，集体建设用地市场化流转，必然要涉及到土地用途的变化与土地生态环境因素的改变，[9]如前文所述，集体经营性建设用地入市中形成的各种不利于农用地生态安全的倾向，会导致农用地资源被破坏、被污染、生态功能退化，最终会威胁甚至直接侵犯到农民的生态利益。然而，法律的缺位造成了集體经营性建设用地入市给周边农用地生态环境带来的不利影响被漠视、农民无法正常行使对周边农用地的资源利用权、农民的生态利益遭受损失后也无法行使请求赔偿权。因此，现行忽视农用地生态安全的农村集体经营性建设用地市场化流转制度严重侵犯了农民的环境权。

3.不同区域农民利益明显失衡，加重远郊农民的不公平感

建设用地与农用地的巨大产出效益差距，使得具有区位优势的城郊农民的收益远远高于远郊农民的收益，不同区域农民因为建设用地的市场化收益差距在拉大。毋庸置疑，城市化使城郊土地由于区位优势可以获得较高的土地增值收益，但城郊的现存建设用地数量是有限的，为了满足城镇化对于建设用地的急剧需求，又为符合坚守耕地红线的政策要求，《土地管理法》规定了“占补平衡”制度。法律与政策的初衷无疑是好的，但该制度的实施却造成了同样被征地的城郊农民和远郊农民的收益严重不对等，城郊农民分享大部分土地增值收益，而远郊农民却难以分享土地增值收益，因而远郊农民心理上会产生被剥夺感和不公平感，这种严重的心理失衡任其發展会引发社会的不稳定。

（二）建立基于农用地生态安全的农村集体经营性建设用地市场化流转的现实意义

1.规模适度的集体经营性建设用地市场化流转能缓解生态危险

众所周知，土地资源作为人类生存和发展最重要的自然资源，其生态承载力是有限的，人类如果不加限制地开发土地，会造成水土流失、洪涝旱灾频繁发生以及自然景观消失等负面影响，导致自然环境严重恶化。所以在推动集体经营性建设用地入市流转和加快推进城乡一体化的进程中，应该控制集体经营性建设用地入市流转的规模，尤其要处理好增量与存量的关系，在坚持存量入市的原则下，允许部分符合相关土地利用政策的增量经营性建设用地入市，让集体经营性建设用地入市流转的规模控制在一个合理的范围内。为促进入市流转的集体经营性建设用地的集约利用，应限制过度的占有和粗放式的土地利用，严禁为开发土地的经济用途而忽视土地生态价值的侵占耕地行为，同时也要深度挖掘入市流转的集体经营性建设用地的利用潜力，并且适当地增加该开发地块上建筑物的容积率，使开发商对集体经营性建设用地的开发保持在土地生态承载力的范围之内。这样做的目的是保证土地开发对农用地生态安全带来的风险是可控的，土地生态系统在这种可控生态风险的冲击下能够实现自我调节和自我恢复。

2.结构合理的集体经营性建设用地市场化流转能降低生态破坏

除了控制集体经营性建设用地市场化流转的数量来维护生态安全以外，集体经营性建设用地的流转也能够通过预先规划合理的土地利用结构来缓解环境问题。毋庸置疑，土地作为生态系统的重要组成同时也是其重要的载体，各类集体经营性建设用地同样也是绿色发展的物质基础和载体，而由各类集体经营性建设用地入市流转引起的土地利用结构的改变必然会对生态系统产生重要的影响。很显然，结构合理的集体经营性建设用地市场化流转是有利于农用地生态安全的。一方面，用地结构的多元化调整能对生态环境起到明显的改善作用。具体而言，住宅用地、工业用地、公共管理与公共服务设施用地、道路与交通设施用地、绿地和广场用地等比例均衡的建设用地利用结构关照到了土地的生态功能，对土地的生态服务效应影响较小;另一方面，在因城市发展和经济建设而确需增加公共设施用地和工业用地的情况下，可以通过同时提高绿地在集体经营性建设用地结构中的比例，从而降低集体经营性建设用地入市流转对农用地生态破坏的作用。

3.布局科学的集体经营性建设用地市场化流转能减少生态损害

集体经营性建设用地布局是指在一定农村区域内各类集体经营性建设用地的开发利用在空间上的安排，是集体经营性建设用地的用地结构在空间上的具体体现。对入市后的集体经营性建设用地的布局规划是将该土地的开发利用与该区域的自然生态因素相结合，依据景观生态学原理，对该区域的功能、空间发展方向、景观格局等所做的合理布局，使得在进行集体经营性建设用地的开发时能避开不利于农用地生态安全的因素，向生态环境良好、区域位置优越的区域发展。[10]从现实来看，我国目前集体经营性建设用地在空间分布上存在划分混乱、分布零散、地处偏远等问题，导致土地资源浪费严重，对农用地生态平衡造成不利影响。因此，从维护农用地生态安全的角度出发，集体经营性建设用地开发利用的空间布局亟待优化和调整。布局科学的集体经营性建设用地的开发利用能够在推动经济发展的同时较好地兼顾农用地生态安全，在绿色发展理念的引导下更能遵循异质空间的物质、能量交换规律以促进自然生态的社区模式的形成，从而避免建设性生态破坏的发生。

三、基于农用地生态安全的农村集体经营性建设用地市场化流转的立法目标选择

立法目标是法律制度构建的落脚点，为法律制度的确立提供了指导思想和指明总体方向。基于农用地生态安全的农村集体经营性建设用地入市流转制度最终以什么样的模式出现，要考虑的重要问题就是该模式要实现什么样的目标与功能。确立农村土地利用的立法目标，应该妥善处理和协调集体经营性建设用地开发利用与耕地资源保护以及农用地生态保护之间的关系，在立法目标上主要体现在促进经济可持续发展、保证粮食安全、维护农用地生态安全三个方面。由于粮食安全问题关系到一个国家公民的基本生存问题，所以构建基于农用地生态安全的农村集体经营性建设用地市场化流转法律制度要求在上述三个价值目标中，将保障国家粮食安全排在首位，维护农用地生态安全和促进经济可持续发展分别作为该制度构建的第二位和第三位的立法价值目标。

（一）保障国家粮食安全

众所周知，粮食是人类生存的最基本条件，没有粮食人类不可能享有生存权，更谈不上发展权。换句话说，只有满足粮食需求，实现了生存权后，人类其他权利的实现才有可能和现实意义。因此，应将保障国家粮食安全作为集体经营性建设用地入市流转立法的第一位的也是最基础的价值目标。

从根本上说，粮食安全是国家安全的重要物质载体，而粮食安全的生命线则是耕地红线。然而，集体经营性建设用地市场化流转带来的突出问题就是非法占用农用地，尤其是擅自改变耕地用途。因此，应限制为扩大集体经营性建设用地的规模而占用耕地，不但要严格管控建设用地的总体规模，更要实行最严格的耕地保护制度，收紧耕地转用审批权，遏制耕地占用势头应当成为保障粮食安全的重要举措。另外，尽管粮食产量与质量的高低，除与耕地的面积紧密相关外，还与粮食市场的价格、农业机械化程度、基础设施建设、气候状况等因素密切相关，但不可否认的是耕地规模与质量是确保粮食安全的重要基础。集体经营性建设用地市场化流转不得威胁粮食安全，主要是指集体经营性建设用地供给在范围上应严格遵循“严控增量，盘活存量”的集约化用地原则，不得挤占基本农田，不能任意将耕地转化为集体经营性建设用地，在基本农田区内禁止从事非农建设，以保护一定规模和质量的耕地。

（二）维护农用地生态安全

毋庸置疑，人类作为生物也是生态系统的重要组成部分，所以农用地生态安全不仅仅涉及自然本身，还包括人类社会层面。换句话说，农用地生态安全是指农用地生态系统自身是否安全和农用地生态系统对于人类是否安全两个方面。具体而言，农用地生态系统自身的安全包括农用地生态系统内在的结构保持平衡和外在的功能维持正常;农用地生态系统对于人类的安全是指农用地生态服务系统有为人类生产和生活持续提供优质资源的能力。人类对农用地生态系统的过分干预会破坏生态平衡，这就要求把人类对农用地生态服务系统的干预控制在合理的限度以内。

就集体经营性建设用地市场化流转对于农用地生态安全的影响而言，一方面，直接关系到农用地生物因子（动植物）的安全;另一方面，也关系到農用地非生物因子（土壤、水资源、大气、能源）的安全。具体而言，集体建设用地入市流转与土壤安全方面，要求坚持“预防为主”的原则，在源头上控制和减少土壤污染，对于已被污染的土壤，针对土壤石漠化、土壤盐碱化等不同的土壤污染类型采取有效措施;集体经营性建设用地入市流转与水资源的生态安全方面，要求减少工业污染排放的废水，杜绝工业废水的随意排放，降低废水浓度，重复循环利用工业废水，同时加强监测，制定水污染的控制标准;集体经营性建设用地入市流转与大气生态安全方面，要求减少大气污染物的排放，推行绿色生产方式，加强全过程控制力度，严格控制粉尘和气态污染物的无组织排放;集体建设性用地入市流转与能源生态安全方面，要求有利于节能降耗、合理利用自然资源，控制资源污染;集体经营性建设用地入市流转与生物安全方面，要求有利于保持生物多样性、维持生态平衡等。

（三）促进经济可持续发展

随着我国经济的快速发展，生态破坏问题日益严重，人类的生产生活受到严重影响，这使得人们在发展经济的同时不得不关注生态安全的问题。在环境保护与经济发展的关系上，当前已形成的共识是：传统以高消耗和高排放为特征的粗放型经济发展方式会对生态和资源带来无法逆转的损害，已成为我国经济可持续发展的重要制约因素。在这种背景下，可持续发展成为了当今时代的主题。当今世界，在推动经济持续增长的同时保护生态环境已成为许多国家经济政策的重要目标指向。从内涵来看，可持续发展是坚持资源、环境、经济与社会全面协调发展的科学发展观，是新时代符合社会发展趋势的健康发展观。因此，在倡导生态文明与绿色发展的时代背景下，要减缓环境污染、遏制资源破坏，就必须发展低碳经济，走可持续发展之路。

具体到集体经营性建设用地的入市流转问题上，从经济学上考察，土地是进行生产经营的重要的物质条件和生产要素，因此，集体经营性建设用地的入市流转应在保障粮食安全、维护农用地生态安全的前提下，还要为促进城乡经济的可持续发展提供必要的生产资料。在不占用耕地的基本要求下，集体经营性建设用地的入市流转规模应遵循集约用地的原则，满足城乡一体化战略对集体经营性建设用地的需求，实现集体经营性建设用地入市在促进经济发展与维护生态安全方面的协调统一。

四、基于农用地生态安全的农村集体经营性建设用地市场化流转的法律制度之构建

（一）建立集体经营性建设用地市场化流转的生态管制制度

建立集体经营性建设用地市场化流转的生态管制制度主要包括：①制定集体经营性建设用地入市流转的生态安全标准。在集体经营性建设用地入市中实施生态管制，必须先确立生态安全标准，其中特别重要的有集体经营性建设用地供给规划方面的生态安全标准、开发利用方面的生态安全标准。集体经营性建设用地供给规划涉及生态功能区划、生态安全规划、土地利用规划、城乡规划、集体经营性建设用地供给计划等都应制定生态安全标准;集体经营性建设用地入市流转后的开发利用方面，则涉及其容积率、绿地率、建筑高度与密度等规划控制指标应符合生态安全标准。[11]总之，集体经营性建设用地的供给规划和使用都必须以周围农用地的生态承受力为限度，强调集体经营性建设用地入市的生态适应性和对农用地生态空间价值的尊重。②实施集体经营性建设用地入市流转的生态安全评价。生态安全评价为科学评价集体经营性建设用地入市对农用地生态环境的影响提供了有效的方法，以农用地生态安全评价为依据，才能采取与农用地生态安全评价等级相符合的集体经营性建设用地流转模式。如果农用地生态高度安全，则可实施宽松型流转模式;如果农用地生态中度安全，则要运用控制型流转模式;如农用地生态低度安全，则必须实施紧缩型流转模式;如果农用地生态不安全，则应采取修复型流转模式，以恢复生态安全。③实施集体经营性建设用地入市流转的生态安全规划。在生态安全规划编制时，应根据本区域的自然特征、经济社会条件以及环境污染与资源破坏状况，因地制宜地制定本区域的生态安全指标，以保证集体经营性建设用地的开发利用不超过该区域的农用地生态承受力，使经济发展与农用地生态安全之间保持平衡。生态安全规划主要包括确立生态安全规划的目标与任务，确定规划内容（涉及生态要素测度评估、生态环境管治分区规划、生态控制底线规划等），规定规划实施的措施体系等。④实施集体经营性建设用地入市流转的生态安全规划许可制度。当有建设项目需要运用集体经营性建设土地时，对该经营性建设用地的开发应当符合该区域农用地的环境承受力、生态容量、生态布局、生态红线等要求;当集体经营性建设用地产权人拟向市场主体提供该土地时，必须以取得集体经营性建设用地生态安全规划许可证为前提条件，符合生态安全规划许可的集体经营性建设用地才能入市流转。

（二）建立集体经营性建设用地市场化流转的生态安全信息公开制度

生态安全信息公开制度是指规定生态安全信息公开的主体、范围、方式及其监督与责任等规定的总称。[12]建立集体经营性建设用地市场化流转生态安全信息公开制度，这就要求：首先，明确生态安全信息公开的主体。这里的主体包括权利主体和义务主体，权利主体是生态权益由于集体经营性建设用地市场化流转受到不利影响的农村集体经济组织、农户，而义务主体则是集体经营性建设用地的开发利用者。其次，确立生态安全信息公开的具体内容，主要涉及到：周边农用地的生态环境状况、建设项目污染物排放的种类、总量及处置情况、集体经营性建设用地的开发对环境的影响评估报告、环境保护规划等一切与农用地生态环境相关的信息。再次，建立多元化的生态信息公开渠道，特别是在这个信息爆炸的“互联网+”时代中，可以综合运用生态环境部门的信息门户网站、微信公众号、电视广播、网络媒体等信息传播渠道发布生态方面的信息，除此之外，还可以在村集体成立集体经营性建设用地流转办公室负责集中受理公众有关生态安全方面的信息申请、答复。在生态信息公开的方式上，集体经营性建设用地的开发利用者可以主动公开，也可以依申请公开。最后，明确公民生态安全信息知情权受侵害时的救济途径。当公民的生态安全信息知情权受到侵犯时，可以向有关部门投诉，如果相关部门接到公民的生态安全信息公开投诉未予回应，公民可以向复议机构申请行政复议，也可以通过环境公益组织直接向人民法院提起环境公益诉讼。

（三）建立集体经营性建设用地市场化流转的生态安全预警制度

生态安全预警是通过对生态系统的逆化演替、退化等过程进行甄别，对即将到来的生态危险提前警报并实时监控，以实行早期的调控、矫正以及采取相应的防范和措施，从而减少生态危机给人类造成的损失。集体经营性建设用地入市流转的生态危机预警制度涉及以下几个方面：第一，建立集体经营性建设用地入市流转的生态安全监控系统，对待入市流转的集体经营性建设用地的土壤资源、水资源、生物多样性等与农用地生态安全密切相关的指标体系进行整理;第二，建立集体经营性建设用地入市流转的生态危机指标体系，即按照集体经营性建设用地入市流转对农用地生态系统的影响程度按照零风险—低风险—较高风险—高风险分等定级，比如分为A、B、C、D四个等级，其中，C、D级代表入市流转的集体经营性建设用地会对农用地生态系统带来较为严重和非常严重的危机，禁止流转;而A级则表明生态安全，适宜流转;B级则表明该流转会带来一些风险，但农用地生态系统能够自我修复，这种情况下限制流转;第三，建立完整的集体经营性建设用地入市流转生态危机预警信息体系，在建立集体经营性建设用地入市流转的生态危机指标体系基础上，利用超级计算机等手段，通过模型分析，结合资源数据库和环境数据库的资料，对不同集体经营性建设用地流转的未来生态安全趋势做出预报，提供集体经营性建设用地流转下农用地生态环境质量状况的发展变化趋势及速度的信息，并且能与日常监控相结合，向集体经营性建设用地的开发商提供预警，避免危机发生。

（四）建立集体经营性建设用地市场化流转的生态安全应急制度

生态安全应急制度是为了有效应对突然发生，已经造成或可能造成环境重大污染和破坏，危及人民生命、财产安全的生态安全事故的制度体系。由于突发性生态安全事故具有时间上的突发性特点，一旦发生，又具有较大的破坏性和危害性，急需建立生态安全应急制度进行有效的应对和规范化处置。与一般突发事故相比，集体经营性建设用地市场化流转所引起的生态安全事故在时间上有着较长的潜伏期，对农用地生态环境造成的危害结果一旦发生便具有不可恢复性。因此，建立集体经营性建设用地市场化流转的生态安全应急制度既是有效化解农用地生态风险的重要依据，又是实现集体经营性建设用地开发兼顾农用地生态安全的重要措施。在具体的制度构建上，包括：首先，完善集体经营性建设用地市场化流转的生态安全应急法律制度体系，除在《环境保护法》中增加生态安全突发事故处理的一般规定之外，制定《生态安全突发事故处理条例》规定生态安全突发事故级别的认定主体、认定权限和程序，建立全面的环境信息披露制度、环境应急事件报告制度、环境应急事件责任制度等。其次，设立专门的环境应急机构。明确从中央到地方的环境应急机构的法律地位、职权与职责，让应急工作常态化。应急机构能独立做出决策，鉴于环境应急事件的处理涉及部门众多，应急机构应享有要求相关部门协助其处理环境应急事件的权利。再次，完善生态安全事故处理的保障机制。生态安全事故的有效应对需要大量的人力、物力和财力作为保障，应完善环境应急人力资源保障、应急设施保障、应急资金保障、应急技术保障等机制。最后，加强公众的危机意识教育。我国当前公众危机意识的淡漠增加了应对突发生态安全事故的困难，因此应加强应急宣传教育以提升灾害防治意识，特别是将危机意识教育纳入到中小学教育制度中去，从小培养儿童的危机事故处理能力，同时加强公众应对突发事件能力的培训和演练，社区或单位可以不定期向成员宣传应急自救的知识，并且发动社区成员积极参与应急处置演练活动。

（五）建立集体经营性建设用地市场化流转的生态补偿制度

如前文所述，集体经营性建设用地入市不可避免会给农用地生态安全造成威胁甚至侵害，为了平衡集体经营性土地入市流转的收益分配，提高农民保护农用地的积极性和主动性，应该建立集体经营性建设用地入市流转的生态补偿制度，其具体内容涉及农用地生态补偿的模式、标准、主体等。

首先，关于农用地生态补偿模式。鉴于政府补偿和市场补偿的实施效果各有长短，以及现阶段我国生态补偿各领域中大多实施政府补偿为主导的模式，因此，通过合理分配集体经营性建设用地的增值收益来对农用地进行生态补偿也宜采用政府补偿为主，市场补偿为辅的补偿模式。一方面，农用地生态补偿应始终发挥政府主导作用。具体措施上，一是以项目为依托，由上级政府向下级政府实施财政转移支付，以补偿为保护农用地生态安全而牺牲发展机会的农户的损失;二是设立专项基金对因集体经营性建设用地入市流转而生态受损的农用地进行生态补偿;三是对集体经营性建设用地的开发利用主体征收环境税，既增加农用地生态破坏的经济成本，又在政府补偿资金来源不足的情形下为农用地生态补偿筹集资金。另一方面，农用地生态补偿应发挥市场补偿的积极作用，市场补偿具有补偿主体的多元性、资金来源的多样化等优势，在补偿上运用私人交易补偿、灵活的市场贸易、生态标志等方式能有效弥补政府补偿的不足。

其次，关于农用地生态补偿标准。集体经营性建设用地入市流转，不仅造成了农用地生态效益的损失，还造成了村民对农用地利用的损失和健康損失。此外，从实践来考察，我国集体经营性建设用地的土地增值收益来自于外力推动的，与国家正大力推行的城乡一体化战略、土地用途管制规定、非农用地供应策略相关，在基本农田保护红线的公共目的作用下，农用地的外力增值空间非常有限，农民因此而丧失的机会成本也应计算在生态补偿范围内。基于此，对于农用地生态补偿标准的确立应采取机会成本法，并参考国家和地区经济发展水平、农用地生态受影响的范围和程度、农民生态利益受损的程度、生态恢复的难易程度、土地价格市场的变化、国家政策等因素，同时生态补偿标准的确立应坚持惩罚性原则，对环境污染者形成震慑作用。

最后，关于农用地生态补偿的主体。生态补偿主体是根据利益相关者在特定生态保护中的地位与作用予以确定的，是生态补偿机制良性运行的起点。[13]换句话说，任何领域生态补偿的实施都必须首先明确“谁补偿谁”的问题。在集体经营性建设用地的政府补偿模式下，政府在环境保护和生态补偿中承担主要职责，政府补偿模式下的生态补偿主体在实践中主要为地方政府及其主管部门，具体可以确定为中央和地方政府，涉及到的主管部门有财政、税收、生态环境、自然资源等部门。在集体经营性建设用地的市场补偿模式下，根据“谁开发，谁保护;谁受益，谁补偿”的原则，负责开发集体经营性建设用地的开发商是主要的生态补偿主体，还有因该土地开发而受益的企业、居民、社会团体和各种非政府组织等也要承担起补偿主体的责任。农用地生态补偿的受偿主体，是自身生态利益因集体经营性建设用地入市流转而受到损害或者为土地生态效益实现做出了贡献的主体，主要有农户、集体经济组织、各类农业经营主体等。

五、结 语

集体经营性建设用地市场化流转中所出现的不利于农用地生态安全的诸多弊端是在全国范围内具有共性的问题。上述诸多问题的一再出现，导致农用地保护形势将更加严峻，粮食安全、生态安全受到严重冲击，造成人地关系愈发紧张，不利于社会的发展。为此，应借鉴国外先进的立法经验并结合我国国情，尽快建立起公正、合理的基于农用地生态安全的农村集体经营性建设用地市场化流转制度体系。众所周知，制度建设需立法先行，有利于农用地生态安全公平、合理的集体经营性建设用地市场化流转制度体系建立的前提是集体建设用地市场化流转立法的完善。因此，我们更期待国家层面的立法——《中华人民共和国农村土地流转法》早日出台，在该法中明确农村集体经营性建设用地的入市流转范围、土地增值收入分配以及土地使用用途等，以此为基石性框架，随着经济社会的发展，在其他涉及农村土地流转的法律和法规中及时规范有关新问题。

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On Constructing the Legal System for the Market-based Circulation

of Collective Construction Land for Commercial Use in Rural Areas

Based on the Ecological Security of Rural Land

Peng  Xiaoxia

（Law School， Jiangsu Normal University， Xuzhou 221116，China）

Abstract：  The market-based circulation of collective construction land for commercial use in rural areas threatens the ecological security of the land. It is necessary to construct the legal system for the circulation of the land because the existing system neglects the ecological security and it is significantly needed at present time. In this paper， the author proposes that the legal system should be oriented in three aspects： ensuring food security， maintaining ecological security， and promoting sustainable economic development. At the same time， in constructing the legal system for the market-based circulation of collective construction land for commercial use in rural areas， the government should establish the ecological control system， the information system， the early warning system， and the emergency system to ensure the ecological security in the rural areas.

Key words： ecological security of rural land; collective construction land for commercial use in rural areas; market-based circulation; legal system

（责任编辑：李 萌）

收稿日期：2020-12-07

基金项目：教育部人文社会科学基金项目《基于农用地生态安全的农村集体经营性建设用地市场化流转的法律制度研究》（20YJC820037）的阶段性研究成果。

作者简介：彭小霞（1980—），法学博士，江苏师范大学法学院副教授，研究方向为农村土地法律制度。