村庄规划视角下全域土地综合整治探讨

李星雨

【摘要】在新时期，国土空间规划体系下的村庄规划不仅要以人为本，而且要重视生态保护。村庄规划属于国土空间规划体系下的一个分支，是进行乡村建设的详细规划，在规划的过程中，必须按照乡村发展的历史，以及乡村的具体布局，对城乡之间的关系进行统筹，实现两规合一，节约土地资源，从而提高土地的利用效率，实现生态环境的可持续发展。基于此，本文主要探讨了村庄规划视角下全域土地综合整治。

【关键词】全域土地综合整治;乡村振兴;对策

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

22.026

1、我国国土空间规划提出的背景

我国开展国土空间规划的构建是由两个方面提出：一是为了实现“一张图”管控多种规划的矛盾问题;二是为了由于生态文明建设的提出而进一步管控国土问题。我国以前实行的空间规划包括住建部门主导的城乡规划、国土部门主导的土地利用规划和发改委主导的主体功能区规划三大空间规划类型。但三大规划之间冲突矛盾较多，其中土地利用总体规划和城市总体规划之间关于建设用地指標的冲突矛盾尤为突出，因此出现了大量规划需要调整的问题，不仅减弱了规划在顶层设计的权威性，而且对实际实施落地带来巨大的影响。只有国土空间规划的统一搭建，才能从问题的源头解决多种规划带来的矛盾。随着生态文明战略逐步上升为国家战略，因生态要素保护带来的国土全要素管控诉求日益强烈。2015年国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，在强调对山水田林湖草的生态保护的同时，明确提出构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，编制统一的空间规划。至此，我国的国土空间规划拉开序幕[1]。

2、开展全域土地综合整治的思路及对策

开展乡村全域土地综合整治试点工作，应该突出生态优先、注重规划引领，通过多部门联动、多项政策整合、多元化投入，整体推进全域土地综合整治工作顺利实施，助力乡村振兴。

2.1突出生态优先，注重规划引领

（1）坚持把山、水、林、田、湖、草作为一个生命共同体，通过整体考虑，在规划、设计、施工等方面，突出生态理念，因地制宜，统筹推进耕地保护、生产生活环境改善、闲置土地整治、建设用地复垦、低效用地再开发等农村建设用地整治，以及废弃矿山综合治理、河流流域治理等生态环境整治修复。

（2）建立统一协调的工作平台，协调政府各个相关部门以及社会相关组织和企业，整合自然资源、农业农村、生态环境、交通、水利等各方资源推动乡村全域土地综合整治工作;完善全域土地综合整治项目的报批规则，简化审批事项、审批流程和审批材料;允许试点地区综合运用美丽乡村建设、城乡建设用地增减挂钩、低效用地再开发、基本农田等相关政策手段，对全域土地综合整治实施的各类项目实行统一规划管理[2]。

2.2城市生态背景下的空间发展格局

城市生态空间作为城市的必要组成部分，开始承担起社会矛盾与城市问题缓冲器的作用，服务对象也由少数人扩展到大多数。在当前背景下，城市生态在国土空间规划中所表现的是在生态学原理和城乡规划理论的指导下，通过调节城市复合生态系统内部的各种生态关系，改善生态系统结构和功能，合理利用自然资源，维持生态系统平衡，促进人与社会、经济、自然的协调发展。充分响应国土空间规划的要求下，以生态保护区位为基本出发点，目的是以能落地实施的空间管控为重点，进行生态保护和修复。国土空间规划中所要求的空间管控的统一落实，从城市的生态环境和自然资源为基础进行研究，以城市生态规划为理论出发点，结合目前城市的经济发展、资源消耗等现状，对城市发展所带来的影响进行预测。

2.3充分发挥基层组织的主体作用，激发内生动力

有效治理是乡村振兴战略的要义之一，开展全域土地综合整治应建立健全乡镇土地管理工作机制，促进乡镇治理结构和治理能力完善。通过提升乡村治理能力，在规范管理和制度约束的基础上，由自然资源部门负责提供政策平台和业务指导，村集体经济组织充分发挥主体作用，凝聚民心，共同参与到全域土地综合整治的规划编制、项目申报、项目实施及后期管护等工作中。同时，开展全域土地综合整治应以人为本，实现乡村生态环境得到改善、宜居性得到提升、一二三产业得到融合发展等，搞活农村经济，激发农民开展全域土地综合整治的内生动力。

2.4从工程规划迈向政策规划

现阶段的村庄规划依然侧重于工程建设，这样的规划对政府而言是有利的，但刚性较强，实施效果并不是很好。村民真正的需求并非只有进行工程建设才能解决。就目前情况来看，根据村民的实际需求，需要进行政策性的规划，这才是村庄规划的主导，通过制定相关的政策，让村民可以有足够的发展空间，这样有利于村民发挥自己的聪明才智，实现个人的发展，从而推动整个村庄的发展[3]。

2.5强化多领域、多专业的合作

村庄规划涉及很多领域，是一项比较复杂的工作。目前，村庄规划通常依靠城乡规划师来进行村庄的规划编制，城乡规划师虽是专业人员，拥有较宽的视野，但在研究时很难做到深入。所以，在进行村庄规划时，应该成立一个专业人员的项目组，由多个专业人员共同探讨，进行更加专业的研究。另外，村庄规划属于国土空间总体规划中的详细规划，在进行规划时，需要按照一定的顺序制定村庄规划体系，从而更好地指导村庄进行建设。

2.6将用途管控作为保障

在进行村庄规划时，需要把土地作为载体，然后依据国土空间的用途管制规则，守住生态保护的红线和永久基本农田的红线。在规划时，还要结合乡村生活及产业建设发展的需求，对产业的发展、公共基础设施建设及居民点的建设等进行统筹规划，让国土空间规划可以和其他规划进行有效衔接，严格控制建设规模。根据村庄的类型和项目的需求，对村庄的建设用地进行综合分配，在利用村庄土地时做到合理有序，从而有效保障村庄规划得以顺利实施。

2.7加强监管评估，严控风险

各级自然资源部门要严格履行监管职责，抓住关键环节开展事前、事中和事后监管。一是在试点阶段严格项目申报，从村庄规划、资金保障能力、群众意愿等方面，优化选择试点乡镇。二是建立全域土地综合整治监管系统，实现全域土地综合整治从申报、实施到验收全流程信息化管控。三是利用遥感手段，定期监测村庄规划的落实情况，防止侵犯农民权益、影响社会稳定的不良倾向。四是严格验收评估，做好全域土地综合整治的年度评估和综合评估，严格规范新增耕地指标的验收认定和交易管理。五是做好绩效运行监控和评价，全面掌握全域土地综合整治资金使用情况，及时评价经济效益、社会效益和生态效益等建设成效。

结语：

村庄规划属于法定规划，在国土空间规划体系中，村庄规划是乡村地区中的详细规划，在多种冲突及融合的基础上，用村庄这个最小的行政单位。站在全局的角度上，对村庄的生产、生活，以及生态等空间进行相应的安排。编制好国土规划体系下的村庄规划，对村庄的发展及实现精准脱贫，以及建设好新农村，都具有重要的意义。

参考文献：

[1]贾文涛.全域土地综合整治着力释放综合效益[N].中国自然资源报，2020-2-5（3）.

[2]李红举，曲保德.全域土地综合整治的实践与思考[J].中国土地，2020（6）：37-39.