中国产品质量认证市场监管情况分析

摘 要：产品质量认证制度是经济发展到一定阶段的必然产物，推动了产品质量认证市场的形成和发展。在对产品质量认证市场及其政府监管现状深入分析后，总结提出了产品质量认证市场政府监管存在的一些问题，进一步从加强产品质量认证市场体系建设、完善质量认证市场监管的法律法规、改革政府监管的机制体制和监管模式等方面提出了对策建议。从而真正发挥产品质量认证在提高产品质量、增强企业市场竞争力、促进国际贸易等方面的重要作用，并提高政府宏观调控能力，更好地发挥政府的作用。

关键词：质量认证;产品质量认证市场;政府监管

一、政府监管的一般理论分析

1.政府监管的内涵和依据

政府监管，又称为政府管制或政府规制。关于政府监管的含义，国内外法学、政治学和经济学文献对其具有不同的解释。从经济学角度来看，一般意义上的政府规制是指，政府机构为实现某些社会经济目标，或是依据现有法律法规的规定，或者通过颁布新的法律法规和设计新的制度机制，而对企业的生产经营决策及其市场行为进行规范和限制的活动。

政府监管的提出有其理论依据和现实依据。从政府监管的理论依据来看，首先，公共利益理论从市场失灵的角度讨论了政府监管的必要性。公共利益理论认为，政府是公共利益的代表，政府可以通过控制进入、决定产品和服务价格、制定产品和服务的标准和质量等方式，代表公众对市场做出理性调整，实现社会福利的最大化。其次，利益集团理论进一步说明了政府监管的重要性和必要性。该理论认为当局采取的监管措施可能源于强势集团的压力，即政府监管是利益集团在政治博弈中实现均衡的结果。最后，激励性规制理论重点研究了政府监管的机制设计问题，主张政府采取激励性规制方式，具体包括“激励性规制合同设计理论”和“利益集团政治的委托——代理理论”。政府监管的现实依据认为，在自然垄断行业、公共性产业以及竞争性行业中，市场失灵广泛存在，政府监管是弥补市场失灵的主要手段，需要通过政府规制来保证公共产品供给、提高资源配置效率、减少社会福利损失以及维护正常的市场秩序。

2.政府监管的一般性政策内容

按照不同的标准，政府监管可分为不同的类型。依据监管的方式和手段，政府监管包括直接监管与间接监管。间接监管以不破坏市场机制主体地位为前提，来改善妨碍市场机制发挥作用的一些行为。直接监管则是政府为了防止市场失灵发生而进行的直接干预。依据监管的内容和目的，政府监管包括经济性监管和社会性监管。经济性监管主要存在于自然垄断行业和信息不对称领域，它通过采取许可认可等方式对企业有关行为进行限制，达到提高资源配置效率和保证公平利用的目标。社会性监管则是为确保产品和服务质量从而保护社会群体生命健康安全而进行的监管。将规制内容与规制方式结合，政府规制可以区分为直接经济规制和间接经济规制、直接社会性规制和间接社会性规制。

二、中国产品质量认证市场及其监管现状分析

1.产品质量认证市场的内涵与功能

在一般商品市场上，信息不对称导致的产品质量问题事件时有发生，如“三聚氰胺奶粉”、“墨汁粉条”、“苏丹红鸭蛋”等，严重威胁到消费者的利益，甚至降低了市场需求。在这一背景下，为了满足一些企业进行产品质量认证的需求，质量认证等第三方中介机构发展起来。除了从事认证活动的质量认证机构，产品质量认证市场还包括认证咨询机构、认证培训机构、检测机构等组织机构。作为一种信号传递机制，产品质量认证的作用主要表现在三个方面：第一，向消费者传递产品的质量信号，帮助消费者评估产品质量，改善信息不对称问题，保护消费者的利益。第二，提高企业和产品的市场信誉，增强产品的市场竞争力，推动企业不断提高管理水平和技术效率，促进企业的可持续发展。第三，打破国际贸易中的技术性壁垒，推动国内产品进军国外市场。

2.中国产品质量认证市场发展现状

我国质量认证工作是与改革开放同步进行的，并且随着改革开放的不断深入而逐步发展。1978年我国加入国际标准化组织，通过研究国际认证认可制度，对产品质量认证的评价、监督、管理等方式有了最初的了解。1981年国内第一个产品认证机构——中国电子元器件认证委员会成立，开始了质量认证工作的试点。1991年5月《中华人民共和国产品质量认证管理条例》通过，标志着质量认证工作由试点阶段进入全面推行的新阶段。2002年4月中国国家认证认可监督管理委员会（以下简称国家认监委）成立，统一管理全国认证认可工作，意味着我国质量管理工作进入了统一管理和监管的新阶段。随着认证认可制度的不断完善，开展质量认证活动的相关机构数量不断增加。数据显示，截至2018年底，全国共有认证机构481家;累计颁发各类有效认证证书193.7万张，其中强制性产品认证证书64.3万张，自愿性认证证书129.4万张。（数据来源：《2018-2024年中国认证机构市场供需預测及未来发展趋势报告》，智研咨询发布。）

3.中国产品质量认证市场监管现状

（1）立法情况

我国产品质量认证市场的相关法律制度和要求包括四个层次。一是认证认可法律，如《进出口商品检验法》、《标准化法》。二是认证认可行政法规和国务院有关认证认可的决定、决议，如《中华人民共和国认证认可条例》（以下简称《认证认可条例》）、《国务院办公厅关于加强我国认证认可工作的通知》。三是认证认可相关的行政规章，如《认证机构管理办法《强制性产品认证管理规定》、《国家认可制度管理办法》。四是部门和地方的一些规范性文件，这些文件是认证机构、认证咨询机构、检测机构等组织机构开展认证活动的主要遵循依据，也是政府对质量认证市场进行监督管理的法律体系保障。

（2）监管体制

产品质量认证市场的监管体系包括中央和地方两大部门。国家质量监督检验检疫总局主管认证机构的监督管理工作，国家认监委负责认证机构的资质审批及其从事认证活动的监督管理，对全国的认证认可工作进行统一的管理、监督和综合协调。国家认监委批准设立并授权中国合格评定国家认可委员会为国家认可机构，统一负责对认证机构、实验室和检验机构等相关机构的认可工作。地方认证监督管理部门包括省、自治区、直辖市人民政府质量技术监督部门和国务院质量监督检验检疫部门设在地方的出入境检验检疫机构，在国家认监委的授权范围内，按照各自职责分工负责所辖区域内认证机构从事认证活动的监督管理。

（3）监管制度与机制

《认证认可条例》确立了国家实行统一的认证认可监督管理制度，包括认证机构的市场准入制度、执业资格制度、定价收费制度、服务质量制度、相关咨询机构和培训机构的监督管理制度等。具体来看，认证机构取得资质应当符合资金、设施、专职认证人员等条件，且相关人员需要具备从事认证活动的检测、检查等技术能力;认证机构应当公开认证基本规范、认证规则、收费标准等信息;应当对其认证的产品、服务实施有效的跟踪调查;此外，从事评审、审核等认证活动的人员必须经认可机构注册才可从事相应的认证活动。

三、中国产品质量认证市场及其监管存在的问题分析

1.产品质量认证市场发展过程中暴露出的问题

（1）认证机构良莠不齐，服务质量低

随着产品质量认证需求的不断增加，国内开展质量认证的机构和从事质量认证的人员数量急剧上升，但是市场上组织机构和从业人员的质量也参差不齐。一是绝大多数认证机构的规模较小，资金和人力资源短缺，技术力量薄弱，组织管理混乱，导致认证咨询的服务质量不高，难以真正满足企业的需求。二是从事质量认证工作的一些咨询、审核人员工作不规范，业务素质和职业道德素养不高，导致质量认证的有效性也不高。

（2）认证机构政企不分，独立性较差

认证机构应当是能够客观、公正、独立地从事认证活动的第三方机构，但由于我国质量认证机构是从计划经济到市场经济发展过来的，许多认证机构的人权、财权、决策权均保留在政府体制内，导致机构本身缺乏独立性。另外，目前我国许多认证机构和部分地方政府之间还存在利益输送关系，地方政府通过干预手段直接或间接地向企业推送某些要求不高的认证机构，扰乱了市场的公平和效率。

（3）认证机构之间竞争激烈，价格市场混乱

经过长期的发展，我国质量认证市场已由卖方市场转向买方市场，为了争夺市场，认证机构之间、咨询机构之间互相压低价格，获取短期的利润收益。同时，一些认证机构还专门聘用专业素养不高的认证人员或者缩减审核流程，达到节约成本的目的。从认证机构的可持续性发展来看，这种做法不仅不利于提高机构认证的权威性和公信度，降低机构的品牌竞争力，还将扰乱市场的竞争秩序，威胁市场的健康发展。

（4）认证机构之间、认证机构与咨询机构和企业之间存在共谋

一是认证机构之间的共谋行为，认证机构为了谋求更高的利润，串联起来提高质量认证市场的收费定价，损害了企业的利益。二是认证机构和咨询机构之间通过共谋达成某些利益协议，咨询机构向企业推荐与其存在利益关联的特定认证机构，从而扰乱了认证市场的秩序。三是认证机构和企业之间存在共谋，一些企业不是从提高产品和管理体系的质量为出发点，而是为了获取认证后的销售收益，从而与认证机构合谋，缩短认证、审核的流程和时间。

2.产品质量认证市场政府监管存在的问题

（1）法律制度建设问题

产品质量认证市场虽已形成了包括法律、决定决议、行政规章以及规范性文件四个层面的相关法律制度，但是各个方面的具体文件数量和内容还不能符合加强质量认证市场监管的要求。一方面，法律性监管文件较少，当前对认证市场进行管理主要依据《认证认可条例》和《认证机构管理办法》，这些文件之间存在交叉漏洞和重复。另一方面，现有的法律文件不能提供全面的保障，如《认证认可条例》自2003年修订后至今再无修改，而随着质量认证市场的多样化发展，认证领域、认证范围、认证机构等都已发生巨大变化，如果法律制度建设不能及时更新和完善，将不利于我国质量认证市场的健康有序发展。

（2）监管体制问题

一是地方认证认可监督管理机构的职能尚须完善。地方认证认可监管部门对产品质量认证市场行政监管的各方面能力不足，监管人员短缺，且其能力素质参差不齐;监管投入的经费不高，监管的技术水平不高。二是质量认证市场监管执法的执行力有待加强。三是认证认可监督管理部门之间监管权限不明确。各级监管部门之间共同执行责任的互动机制尚未建立起来，中央和地方的关系有待厘清，地方部门之间缺乏综合协调和联动机制，导致监管存在真空地带。

（3）监管制度与机制问题

我国产品质量认证市场监管制度与机制尚未健全，如法律制度条款的内容滞后、处罚力度太轻、法律时效性较差等，导致质量认证市场出现了一些乱象。以“牙防组”事件为例，首先表明我国质量认证市场相关法律法规的处罚力度较轻，不能有效规制市场上涂改、伪造审核证书、批准证书等弄虚作假事件。其次，还表现出监管部门缺少对认证机构的备案管理和对质量认证结果的有效监督。最后，认监委等部门对“牙防组”的事后监管调查工作也存在不足，反映了我国质量认证市场监管的法规制度条款笼统滞后，缺乏准确的定义和限制，使执法工作难以顺利进行。

四、完善中国产品质量认证市场及其政府监管的对策建议

1.加强产品质量认证市场体系建设

产品质量认证市场的组织机构是介于政府、企业和消费者之间，为市场主体提供监督、协调、规范、代理、咨询、认证认可等服务的社会机构，是市场经济体系建设的重要组成部分，也是宏观经济管理的重要依托。针对市场发展出现的问题，加强产品质量认证市场体系建设，构建质量认证市场的诚信体系是关键环节。为了推动产品质量认证市场的健康发展，一方面，要完善市场准入的备案管理机制，认证机构要在资金、技术、人才等方面都具备法律法规的要求;另一方面，建立和完善认证机构和人员行为准则的法律、法规，设立认证机构和人员的诚信档案，健全行业协会的职能，加强国家认监委对认证行业协会的管理力度。

2.完善质量认证市场监管的法律法规建设

完善我国质量认证市场相关的法律法规建设可以从法律文件的时效性和具体内容方面入手。当前我国存在的与质量认证市场相关的法律法规中有一些需要进行修订更新，及时补充关于认证机构、认证领域、认证范围等方面的法律要求。从法律法规的具体内容来看，相关法律法规存在缺位或缺少实质性惩戒力度条款的情况，缺少对虚假认证处罚的明确规定，处罚力度较轻。因此需要增加对质量认证市场进入和退出机制的法律建设，加大对质量认证市场违规操作行为的处罚力度，增加明细处罚条款，从而提高产品质量认证机构的违规成本。

3.改革政府监管的机制体制和监管模式

首先，理顺政府职责，提升产品质量认证市场的监管效能。明确国家认监委及相关职能部门的监管职责和权限，防止出现监管职责不明确和分割管理导致的监管混乱和监管漏洞，真正实现对质量认证机构的统一有序管理。其次，转变政府职能，强化政府在产品质量认证市场中的宏观调控与政策引导作用。鼓励认证机构认证有效性的提升，在认证人员队伍建设等方面进行积极的探索与创新，实现监管与引导并重的监管机制。最后，加快产品质量认证市场监管的制度建设。一要统一认证收费标准，实现认证收费信息公开透明化;二要建立对认证机构财务状况审计的监督管理制度;三是建立协同联动的监管模式，促进社会各界对质量认证市场的协同监管。

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作者简介：任海平（1997- ），女，山东潍坊人，硕士研究生，主要从事宏观经济管理研究