在政府治理中探索运用循证决策

王学军

决策损失是最大的损失。决策是治国理政非常重要的一环，如何做出符合人民利益、契合国家战略和地方实际的决策，是各级党政机关和领导干部需要面对的一个重要问题，也是一个现实难题。我们党对科学决策的要求是一以贯之的，在2020年秋季学期中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上，习近平总书记强调年轻干部要提高科学决策能力，要深入研究、综合分析，看事情是否值得做、是否符合实际等，全面权衡，科学决断。在当前高质量发展的总体要求下，以科学证据推进科学决策，是当前政府治理中刻不容缓的一项任务，对推进政府治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

把握循证决策的基本特点

循证决策最早始于循证医学，20世纪末被引入公共管理部门。循证决策，简而言之，就是基于科学证据的决策，其与一般意义上基于经验、习惯或基于政治角逐的决策不同，将科学证据强势纳入公共政策制定过程。从公共政策制定的角度讲，政策科学中的一般决策模型包括理性决策、渐进主义决策、精英决策、利益集团模型等。循证决策并不是一种对传统理性决策模型的绝对回归，而是作为超越理性主义模式与渐进主义模式的一种新型决策方式，针对目前公共政策制定过程中对自然与社会科学证据忽视的现状，倡导对包含科学知识在内的证据的充分利用，基于证据开展公共政策制定，以提升政策干预效果，使得公共政策效用最大化。循证决策的重点在于，增进证据与政策之间的互动，将科学证据作为决策制定的重要标准。之所以在政府治理中强调循证决策，很大程度上是因为决策的背景、决策的过程和决策的结果都与以往有较大不同，比如决策环境的复杂性不断增强，决策的问题不再是简单问题，而是一些复杂性和价值冲突程度都很高的棘手问题，一些基于经验或者例行习惯的决策，可能造成非常不良的社会后果。当前，政策创新已经成为各级政府解决和回应社会治理问题的一种非常重要的制度手段，而科学证据是政策创新的基础。

明晰循证决策的核心问题

当前，循证决策因循的理论前提和方法论很大程度上仍是循证医学的简单移植嫁接。如何结合国家治理实践，融入前沿公共行政理论，深度整合“循证”思潮和“治理”思潮，克服工具理性弊病，并最终改良理论分析框架和方法论将是“循证”思想贡献于公共治理研究和实践的必经路径。与循证决策不同，循证治理是循证决策在公共领域中的情境化表达，是寻求证据、领导力、公共价值三要素达成动态平衡的过程，治理嵌套于这组动态关系之中，是动态平衡实现的结果，“善治”是循证治理的最终目的。从循证决策到循证治理的转换和进阶，一方面体现出循证是公共部门的特点，另一方面也反映出线性的证据并不能总是提高公共部门的决策质量。围绕科学证据在循证决策中的应用，证据是什么，怎么找到好的证据，以及如何使证据支持决策，就成为了三个核心问题。

首先，“证据”是以科学的研究方法获取的、可被用于支持决策的依据，而并不是简单的数据或信息;此外，证据并非仅仅局限在可显示的行为层面，更深层的价值偏好等也是循证决策的依据。其次，高质量的循证决策必须依赖高质量的证据，要保证证据的科学性、可用性和适用性，需考虑涉及研究者、政策执行者以及公众等多元利益相关者主体的现实需求和偏好，尽可能全面地寻找、收集和筛选经过评价的“有效证据”，诸如实验研究、专家知识、现存数据、实践经验、利益相关者咨询以及对先前政策的评估等。再次，证据本身的存在并不能保证在决策中得到有效使用以支持决策，因为循证决策以合作为基础，需要有科研机构等来提供切实可行的证据。一方面，要积极创建发生对话的功能性平台，促进信息沟通和信息共享;另一方面，要培育政策制定者的循证决策能力，提高信息整合分析的技术，强化对证据的生产和使用。

培养领导干部循证决策能力

党的十八大以来，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》和《重大行政决策程序暂行条例》等重要文件相继出台，科学证据在决策论证、执行、评估、监督中的使用，已成为检验领导干部决策能力的重要标准。作为一种新兴的决策模式，循证决策在许多方面迥异于传统的经验决策模式，比如，与经验决策中的信息收集相比，证据的来源和产生机制会发生变化，决策系统的开放性要求领导干部必须重视多元主体参与决策证据的合作生产过程，形成科学合理的证据供应链体系。数据和信息的使用目的也发生了变化，政府治理和运行中的各类报告和文件不再仅仅是阶段性的工作材料，而是在数据的不断积累中形成了服务科学决策的“知识池”和“数据库”。因而，领导干部必须走出传统经验决策模式的路径依赖，引导循证决策模式下的组织变革和管理变革，实现以组织和管理变革驱动证据质量的提高，以证据支持决策质量的提升，以公共政策的高质量制定推动社会经济的高质量发展。

以政府数字化转型赋能循证决策。循证决策是大数据时代政府应对时代变革、化解决策风险的有效制度选择，其作用的有效发挥不仅依赖于大数据分析技术在政府决策系统中的应用，也取决于政府整体的数字化转型进程。政府确立数字化转型的整体战略，必须做到“兵马未动，粮草先行”，在保证各个管理系统完成数字化转型的基础上，助推循证决策轻松实现数字化和智能化，为深度挖掘高质量的证据提供有利技术条件。

确立证据评估规则辨别最佳证据。作为政策输入的重要组成部分，证据与决策的相互依赖关系就好像食材与美食，食材的好坏直接影响美食的口感，而证据的好坏也直接影响决策的质量。在实际决策过程中，证据有时会被当作展示科学决策的象征性工具，证据本身的符号性意义远超过了证据对决策科学性的真实贡献，这种策略性使用不仅侵蚀了证据的政策功能，也造成了决策的极大浪费。因而，有必要确立一套公认的证据评估规则来辨别最佳证据，并由专门的证据评估机构在决策前具体实施，避免因领导干部的主观随意性而引起一系列决策偏差，使循证方法能够回到辅助科学决策的正轨。

提升领导干部循证决策能力。习近平总书记指出：“党员干部加強学习，应当坚持干什么学什么、缺什么补什么，有针对性地学习掌握做好领导工作、履行岗位职责所必备的各种知识，努力使自己真正成为行家里手、内行领导。”要培养领导干部的循证决策能力，就需要解决两个关键问题：一是使领导干部能够更好地接触可利用的证据，二是提高领导干部充分利用证据的能力。在循证决策能力建设的实践方面，必须建立常态化的培训机制，在各级党校、行政学院中开设有关课程，针对领导干部的知识空白、经验盲区、能力弱项，开展精准化的理论培训、管理培训、技巧培训和案例分析，提高领导干部证据选择和使用、信息整合和分析的能力，帮助领导干部掌握循证决策的理论与方法。

（作者单位：兰州大学管理学院）

责任编辑：李佳婧