辽宁省企业营商环境的研究

李若晗 唐吉洪（渤海大学经济学院）

营商环境是民营经济发展、科技创新的重要土壤，决定着民营企业的生死成败。振兴东北需要优化营商环境，营商环境承载着“整体政府公信力、区域性社会信用声誉、市场主体交易安全”等共有共享的国家和社会公共利益[1]。营商环境也体现了一个国家或地区经济发展的软硬实力。因此，营商环境也是衡量一个国家或地区经济发展实力的重要指标。营商环境评价可以进一步优化营商环境的基础性工作，有利于城市和各级政府部门对标先进，营造你追我赶的良性竞争格局。

■ 项目背景

营商环境评价一直是一件需要认真对待的问题。目前，大部分的营商环境评价都是对标世界银行建立的营商环境评价指标体系，按照世界银行2018年最新的评价指标体系，该评价体系基本覆盖了企业生命周期的各个阶段，形成了较为完善的指标体系，因而评价结果相对全面[2]。但是该指标体系也具有明显的局限性，一是数据的获得比较困难，其次是评价程序复杂，最重要的是该指标体系并不是一个放之四海而皆准的评价体系，只针对具体企业和具体指标，而不考虑企业和指标的外部环境，如制度环境。对于我们这样的混合所有制国家，所有制的差异、“政府这只看得见的手”以及观念差异，对营商环境都会产生极大的影响。事实上，很多学者在评价我国的营商环境时，认为制度环境是不可缺少的因素。因此，我国营商环境的评估，不能不考虑政府这个极为重要的经济主体及其工作方式。

根据辽宁省委省政府颁布的《优化营商环境条例》，该条例主要从“市场环境”“政务环境”“法治环境”和“人文环境”4个方面对营商环境规范和建设作了比较详细的说明。辽宁省地处东北，营商环境与我国东部沿海发达省份比较还有很大差距。辽宁省委省政府高度重视辽宁营商环境的建设和持续优化，并进一步推动深化了营商环境的理论研究和政策实践。2015年，省政府成立政务服务中心，将400多项审批服务事项集中到一起，统一运行管理，为改善营商环境吹响了号角，随后出台了一系列优化营商环境政策措施。2016年6月，省委省政府成立了辽宁省软环境建设工作领导小组，2016年12月，辽宁省第十二届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《辽宁省优化营商环境条理》，并随后成立了营商环境建设监督局，负责该条例的贯彻执行，从而产生了两个全国唯一性的省级营商环境法规和省级营商环境建设监督局。2017年，以优化营商环境为目标，省委省政府将简政放权作为“先手棋”，推进“放管服”改革，取消调整315项省政府行政职权。2018年，为改善和提高地方政府部门的工作作风和办事效率，相关部门开展了“纠四风”“办事难”和优化政商关系等专项整治活动，为提高行政审批效率，相关部门打造推进“五个一”工程，收到良好效果，切实推动了辽宁省营商环境的优化改善。2018年11月，营商环境建设监督局改革后的营商环境建设局挂牌成立，全面强化对营商环境建设工作的组织指导、统筹协调和监督检查，标志着辽宁省营商环境建设进入新阶段。2019年7月，辽宁省十三届人大常委会第十二次会议表决通过新修订的《辽宁省优化营商环境条例》，强化了优化营商环境的法规依据。要求政府主动作为，针对规模以上企业，推出项目管家制度，为企业发展提供“保姆式”服务[3]。

其实，从产品的归属来说，政务、法治和人文与市场一样，都具有非排他性，都可以看作公共产品，因而可以笼统称为“公共服务环境”。而在这4个方面，政务环境起着主导作用，影响市场环境建设、法治环境建设和人文环境建设，特别是企政关系发挥着巨大作用。企政关系是一把双刃剑，企政关系融洽，营商环境向好，企政关系不好，则营商环境向坏，从国家层面来说，习近平总书记在党的十九大报告中指出：“构建亲清新型政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。”相应地，各级地方政府也已经将新型政商关系作为营商环境的重要指标作为考核内容。因此，本评价体系特意将企政关系和公共服务环境作为评价营商环境的一级指标，更符合我国国情，也与国际国内通用指标相近。

■ 我国营商环境评价机制情况

2018年3月开始，国家发改委会同有关部门和地区，初步构建了具有中国特色的营商环境评价指标体系。从衡量企业全生命周期、反映城市投资吸引力、体现城市高质量发展水平3个维度，构建了23个一级指标。

评价过程包括3个步骤：一是政府报送，政府总结自己的改革措施和进展，提供数据；二是提供企业样本，在一定时间内，以涉及到政府服务事项的企业作为样本，委托第三方从样本中随机进行问卷调查；三是委托中介机构进行评估，对企业和政府提供的数据进行比对分析后，形成评价结果。

■ 辽宁省营商环境调查报告

（一）调查概况

本次调查问卷的对象为企业、政府和群众。按照要求在全省各市组织调研。共发放980张问卷，收到有效问卷共计783张，回收比为80%。本次调查包括：企业层面的“企业基本信息”“企业经营信息”“营商环境评价”及“企业主基本信息”四个方面的微观数据。涉及企业所在行业、组织形式、企业的性质、年营业收入、员工人数、对办理相关手续的看法、政府来企业进行检查的次数与往年相比、获得贷款的难易程度等项目。

（二）调查结果

调查结果显示，辽宁省企业积极应对当前的宏观经济形势，生产经营总体保持正常，对企业发展预期谨慎乐观，但也面临人工成本上升、资金紧张、税费较重等诸多困难，经济运行效益仍有待提高的状况。

1.企业综合经营状况及长远形势总体乐观

调查显示，受疫情的影响，在对当前综合经营状况进行判断时，37.2%的企业认为“良好”，45.6%的企业认为“一般”，还有17.2%的企业认为“不佳”。在对下半年综合经营状况进行预判时，认为“良好”的企业占45.7%，认为“一般”的企业占45.4%，认为“不佳”的企业占8.9%。

2.人工、资金、税费是企业当前经营发展中的主要三大困难

调查显示，人工成本上升、资金紧张、疫情影响等困难排在前三位。在企业认为影响企业发展的最大困难选项中（可多选），57.8%的企业认为人工成本上升是最大困难，43.6%的企业认为资金紧张是最大困难，39.2%的企业认为税费是最大困难。

（三）受访企业构成

从行业构成来看，受访企业涵盖农林牧渔、建筑业、制造业、批发和零售业、金融业、房地产业和教育业等17类行业。从企业规模来看，根据调查统计数据，其中，大中小型企业占比分别为48.02%、26.47%和25.51%。

（四）受访企业经营财务状况

为了分析民营企业在2016～2018年期间的财务情况，对受访企业的主营收入、税收及利润情况进行了统计调研。结果显示，连续两年主营输入正增长的企业占比为51.37%，连续两年税收正增长的企业占比不足一半，为42.79%，而连续两年利润正增长的企业占比仅为41.81%。上述结果表明，辽宁省内的民营企业经营状况尚不稳定，重要财务指标没有形成良性稳定的发展。

（五）企业对辽宁省营商环境的评价

随着国务院出台全面深化放管服改革措施后，政府服务意识增强。调查结果表明，企业对辽宁省投资发展环境评价良好，认为政府对企业及民营经济较为重视，政府服务企业的意识不断增强。调查显示，在所有受访企业中，84.02%的企业认为当前营商环境得到了改善，其中26.93%的企业认为营商环境改善明显，而15.98%的企业认为营商环境无明显变化，甚至2.87%的企业认为反而进一步恶化。从企业规模来看，认为营商环境改善的最高企业占比为中型企业，占比达到86.53%，其次为大型企业，占比为84.62%，而小型企业占比低于平均值，占比为82.68%。认为营商环境改善很明显的企业占比从高到低依次为中型企业、小型企业和大型企业，占比分别为30.20%、29.22%和23.08%。综合以上分析表明，我省营商环境建设整体上确实得到了改善。从覆盖面来说，大中型企业主观感受最为明显，而小型企业感受营商环境改善的深度要高于大型企业。

（六）公共服务环境评价

本报告将营商环境中的公共服务环境分为“基础设施便利环境”“市场公平便利环境”“政务公平便利环境”和“市场创业便利环境”4个二级指标，每个二级指标又包含多个三级指标，并分别对其进行评价。本部分的公共服务环境指标采用企业打分的形式评价，针对过去一年所在城市公共服务环境的三级指标的评价，用1到5打分，其中1表示非常差，2表示较差，3表示一般，4表示较好，5表示非常好。指标的最终得分为所有受访企业的平均值，相应指标的平均值越高，表明企业对该项公共服务环境评价越高。用每个城市的各三级指标的平均得分值通过算数平均数来计算一级指标公共服务环境的平均得分值，最后排序得到表1结果。

表1 公共服务环境得分平均值

针对公共服务环境评价的4个二级指标，基础设施便利环境平均得分值最高，分值为3.7959，表明企业对辽宁省基础设施便利环境相对认可，其次为政务公平便利环境，这源于辽宁省近年来的政务环境的改革和优化。市场创业便利环境得分最低，略高于等级2“较差”的评价，表明辽宁省的市场创业环境还需改善。

（七）基础设施便利环境评价

针对基础设施便利环境二级指标，调查问卷设计了以下三级指标，共计35个指标，并分别计算各类指标的平均值，得到如表2所示的统计调查结果。从表2可以看出，基础设施便利环境二级指标的得分平均值为3.7959分。所有三级指标的得分平均值都低于4，即都低于等级较好的评价，表明企业对基础设施便利环境的满意度并不高。其中城市整体公共服务质量的平均得分值最高，为3.8854，供电价格的合理程度平均得分值最低，为3.6942。

表2 基础设施便利环境得分平均值

（八）企政关系评价

企政关系是营商环境一项重要内容，良好的企政关系有助于各经济主体的公平竞争，有利于多种经济的和谐互补发展。构建“新型政商关系”是以习近平为核心的党中央向党政工商及广大民营企业提出的新目标、新要求。本调查问卷统计了5种企业、政府间的沟通方式。统计调查显示，企业与政府的沟通方式前三位为“政企座谈会”“市长热线”和“政府官网”，企业占比依次为46.63%、22.17%和17.28%。比较起来，大中型企业更容易参加“政企座谈会”，小型企业使用“市长热线”的频率要高于大中型企业，而中型企业使用“政府官网”的频率更高。

（九）企政沟通强度

企政沟通强度可以衡量企业与政府之间沟通的稳定性和连续性，本次统计用“企业参加政府部门组织的座谈会次数”和“与高校及科研院所的合作”作为测度企政沟通强度的观察指标。统计显示，我省民营企业参加政府部门座谈会次数的比例尚不足八成，企业占比仅为74%，小型企业甚至低于50%。而与高校及科研院所合作的企业占比47.52%，尚不足一半，即使大型企业，参与科研院所的比例也仅为65.44%。

（十）企业对政府政策的了解

企业对政府政策的了解可以作为企政关系中“亲”关系的考核内容。

1.企业对政府政策的了解程度

企业对政府政策的了解程度决定企业的正常运营，也是营商环境评价的重要内容。企业对政府政策的了解程度越高，企业政府之间的沟通关系越好。统计调研显示，我省民营企业对当地政府的政策了解程度并不高，了解政府政策的企业占比不到83%，而对政策十分了解的企业占比仅为17.38%。其中的原因可能有两方面，一方面，辽宁省民营企业的信息化程度不够；另一方面，政府发布政策的覆盖面不够。

2.企业对政府政策的了解方式

企业及时有效地了解政府的相关政策，可以帮助企业了解市场动态和发展趋势，有利于企业调整产业结构和定准企业战略。本次调查统计了多种企业了解政府征地方式，调查显示，在了解政府政策方式中，企业占比最高的前三位依次是“一站式”综合服务平台、新闻媒体和同行交流，占比分别为35.33%、28.24%和19.32%。上述数字表明，辽宁省民营企业一站式网络服务平台的覆盖率相对还比较低。

■ 结论

从整体上来看，相较于2015年以前，辽宁省的营商环境建设取得了可喜的成绩，营商环境评价的认可度得到显著提高。

（一）政务公平便利环境改革取得显著成效

纵观辽宁省营商环境建设，政务公平环境始终是政府优化营商环境的主要抓手和突破口。从本次统计评估结果来看，企业的主观评价，政务公平便利环境得分排名第二，得分平均值为3.7799，略低于“基础设施公平便利环境”，其得分平均值为3.7959，表明民营企业对政务环境改革的认可。其次，在所有指标中，“获得商事登记资格的便利程度（获得企业开办权）”指标的平均得分值最高，也是分值唯一超过3.9的指标，其分值为3.9282。该指标是世界银行和国家发改委评价指标体系中的一级指标，是评价营商环境最基础性的指标。因此，可以说，政务公平便利环境的改善是辽宁省营商环境提高的最明显例证。当然，在政务公平便利环境建设中，“当地政府政策的连贯性”和“当地政府的违约程度”三级指标得分值最低，表现不尽如意，在以后的营商环境优化过程中，需要改善提高。

（二）市场创业便利环境短板亟需补齐

创新创业是补充民营经济有生力量、激发市场活力的主要途径。营造良好的市场创业便利环境，有利于激发企业家活力[4]，吸引高科技创新创业人才，提升民营经济的竞争力。从统计调查结果来看，企业对辽宁省市场创业便利环境的评价不高，在二级指标体系中排名最后一位，得分平均值为2.0763，为“较差”的评价等级。在其所有三级指标体系中，“优秀企业和企业家宣传报道”指标平均得分值最高，也仅为2.1078，市场创业便利环境所有指标的得分值都偏低，可以说，市场创业便利环境是我们目前营商环境改善的短板，需要花更大力气来补齐这个短板。

（三）新型企政关系有待深化

（1）企政沟通方式的企业占比不高。例如使用频率最高的政企座谈会，民营企业的参与率不到一半，大型企业的参与率也不到六成；（2）民营企业参与政府的项目活动比例较低。近一年参加过政府培训活动的企业不到七成，而参加过PPP项目的企业占比仅为41.31%；（3）企政沟通的强度不够。近一年超25%的企业与政府没有沟通过，超一半的企业与高等院校没有合作；（4）企业对政府政策的了解程度不够。调查发现，在受访企业中，超过16%的企业不了解当地政府的相关政策。

■ 优化辽宁省营商环境的建议

（一）继续巩固完善政务公平便利环境

在继续巩固政府工作作风，精简政府办事程序、提高行政效率的同时，政府公平便利环境的完善，还应该注意以下两个问题：（1）地方政府政策的连续性。应通过立法形式得以实现，做到有法可依，解决民营企业家的后顾之忧；（2）将“保姆式”项目管家制度由规模以上企业推广到中小企业。中小企业众多，是民营经济的主力军，按照属地分级分区划分，实行精准帮扶，有利于中小企业的快速发展。

（二）稳步改善优化创新公平便利环境

一是提供创新创业门槛准入、融资信贷等方面的政策支持；二是设立用好创新创业专项资金，为创新创业直接提供资金支持；三是提供创新创业环境和服务支持，弘扬企业家精神和社会责任感，设立创新创业奖励基金，支持企业家参政议政。

（三）努力构建新型企政关系

新型企政关系的定位是“清”和“亲”，是一种平等合作互助关系。“清”从法律道德方面规范了企业与政府之间的关系。“亲”从职责事业方面定位了企业与政府之间的互助关系。总体上看，目前，我省的新型企政关系应该处在“清”的关系阶段，“亲”的企政关系还需迈上更高的台阶。主要表现在我国高压防腐倡廉态势下，在辽宁省持续政务环境改革压力下，权钱交易、以权谋私现象急剧减少，守法清廉政府基本形成。但是，政府官员的主动作为，积极联系企业，为企业办实事、谋发展的情况还比较少见。其主要原因还是观念的转换，本质是政府从管理型到服务型的转变。在这一点上，不是规章制度的转变，而是一种思想观念的转变，是将这种主动服务的思想意识融入到平常的职责和岗位业务中，才能从根本上形成服务型政府。应制定公开明确的激励机制，对于那些具有主动服务意识和行为的管理人员在绩效核算、职称评定和职务提升方面给予倾斜，激发管理人员的创新服务意识和动力。