谁编制了PISA项目报告？

方乐

摘  要：经济合作与发展组织（OECD）被公认为教育领域高效能的国际组织，其开展的一系列项目受到国际社会广泛关注，其旗舰项目国际学生测评项目（PISA）更是引领了全球教育的变革和发展的潮流。PISA项目报告主要有OECD秘书处的PISA项目团队撰写，并得到了参与项目国家和经济体代表以及专业测评公司的支持。文章梳理总结了PISA项目的以下组织效能建设策略：植根OECD已有经验;吸纳外部人才与经验;基于绩效和需求选人与用人;积极加强共同体建设;汇聚多方力量与资源;推动项目持续创新。

关键词：PISA;教育;组织效能;建设策略

一、引言

作为经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development，以下简称“经合组织”/“OECD”）的旗舰项目，国际学生测评项目（Programme for International Students Assessment，以下简称“PISA”）旨在通过学生测试成绩和问卷调查，为各国政府和教育政策制定者提供多方面教育信息，了解本国教育发展状况，分析造成当下教育状况的各种原因，从而为各国制定正确有效的教育决策及推进教育改革发展提供国际参照数据和成功经验。1 自2000年PISA项目首次测评以来，全球累计已经有90多个国家和经济体的大约300万名15岁学生参加了PISA测评。其中最近一次测评（PISA 2018）来自79个国家和经济体（其中非经合组织成员国/经济体42个）的60万15岁学生参加，他们代表了这些国家3200万同龄学生。2 2009年以来，我国包括上海在内的四个省市3 作为整体测评对象先后参加了PISA测评，在参测国家（地区）中多次取得第一名的优异成绩。由此引起了世界对中国基础教育的高度关注，充分反映了中国基础教育的成就，也引发了针对性改革。PISA已成为世界上比较教育体系质量、公平和效率的首要标准，也是各国和经济体用来调整教育政策的有力工具。1 联合国教科文组织（UNESCO）指出：“在过去20年，OECD在国际教育领域所做的创新性贡献，鲜有国际组织能与之媲美，其众多项目中PISA项目备受关注。”2

经合组织既没有法规约束手段，也没有经费激励杠杆。有专家指出，经合组织“从来没有能够依靠除了‘好论点之外的任何东西”3，但“它通过统计数据和研究报告等形成了一个无可争辩的品牌”。4 经合组织内部工作人员也指出：“经合组织的合法性和影响力在很大程度上取决于人们对其信息和分析质量的感知。”5 这些表明经合组织主要依靠知识产品发挥影响，而知识生产的关键在于人才及其团队建设。因为任何组织的效能都在很大程度上取决于团队成员的态度和行为以及团队成员业务能力的充分发挥。6 经合组织秘书长安赫尔·古里亚（Angel Gurría）指出：“在追求卓越过程中，经合组织的最优资产是其工作人员;他们的技術、能力、经验和专业精神是完成组织核心使命和战略目标的关键。”7 故本文试图从组织效能的视角，探究PISA项目团队，尤其是初步报告和深度报告的主要编制人员的特点和效能建设策略，以期对包括学校在内的公共组织效能建设提供借鉴。

二、PISA项目知识产品

1.主要类型

PISA项目面向15岁学生，每3年开展一次，每次从阅读、数学、科学中选择一门作为主要科目，另外两门作为次要科目。此外，每次PISA也在不断探索可选择参加的领域，如协作问题解决能力和全球胜任力等。PISA不仅考查学生是否重现所学知识，还考查他们在校内和校外的陌生环境中应用知识的能力。PISA项目提供以下主要知识产品（见表1）：（1）历次测评的结果数据，包括SASTM 和SPSS?两种格式的数据;（2）有关整体情况的初步报告和利用PISA数据进行专题探讨的深度报告;（3）测评框架、技术报告、数据分析手册等技术类报告;（4）针对具体国家或地区的解读，如针对部分国家的注释和《教育系统中的成功者与变革者》系列报告，涵盖美国、日本、希腊和墨西哥等国家;（5）2011年开始推出《聚焦PISA》系列简报，基本上每月一期，篇幅控制在4页，结合PISA数据针对具体政策问题进行简要论述;（6）描述作者阶段性研究成果的工作论文，出版是为了激发对经合组织有关工作的广泛讨论，但这些工作论文不代表经合组织的官方观点;（7）通过门户网站、社交媒体、报纸期刊和会议论坛等，宣讲或探讨PISA项目的信息资料。其中，第7项是前面6项的衍生和宣传，并且散布范围比较广，这里不再赘述。

2.项目报告

经合组织的知识产品均可以在其网站开放式获取。截至2020年底，除了测评结果数据，能够在经合组织网上图书馆找到的有关PISA项目报告为236份。这些报告版权属于OECD，但在序言或致谢中会明确提及主要执笔人员。依据主要执笔人所在单位划分，这些报告可以分为：主要由PISA项目团队撰写、委托外部专家撰写和双方合作撰写（见表2）。整体上来看，PISA项目团队产出了大多数项目报告和简报等出版物，但数据或技术报告主要依靠外部专家。从连续性和完整性来看，初步报告和深度报告是经合组织PISA项目团队的核心知识产品。57份初步报告和深度报告中大多数（超过70%）由PISA项目团队完成。对这些初步报告附录“PISA项目合作与开发：一项合作的努力”当中的秘书处人员清单进行整理，可得知PISA项目团队工作人员共143人次，其中承担分析服务职责人员，即数据分析和报告编制人员有90人次;去重之后团队工作人员和分析服务人员分别为81人和47人;其中作为第一作者执笔撰写报告的有16人。

进一步梳理57份初步报告和深度报告的主要执笔人员、采用的测评数据轮次和发布报告年份方面信息（见表2），可以看出：PISA2000和PISA2003大多数报告由外部专家编制，并且完成测评报告的年数较多;PISA2006和PISA2009有关报告大多数由PISA项目团队完成，完成分析报告年数有所减少;PISA2012和PISA2015有关报告全部由PISA项目团队完成，完成分析报告的年数稳定在4年左右（见图1）。1另外需要指出，《教育系统中成功者和变革者》系列报告和《聚焦PISA》月度系列简报等都是2011年以后推出的。这些表明：PISA项目团队组织效能在不断提升，尤其是2011年之后更加稳定和高产。

三、PISA项目报告编制者

PISA项目报告编制者主要有以下三种力量：经合组织秘书处PISA项目团队、参与PISA项目的国家代表和专业测评公司等。其中PISA项目团队主要发挥统筹协调作用;参与PISA项目的国家和经济体主要有三类代表：进入PISA项目董事会的代表主要负责项目决策和指导，有关专家代表可以对项目设计和工具开发提供咨询意见，国家PISA项目经理主要负责项目在本国的实施和管理;专业测评公司主要负责项目开发与实施工作等。具体情况如下：

1.PISA项目团队

PISA项目团队正式人员为国际公务员，主要来自经合组织成员国;学科背景涉及经济学、教育学、社会学等，其中经济学背景人数最多，达到1/3以上。非正式人员如实习生、顾问和借调人员等，可以来自非成员国，并且托马斯·亚历山大学者奖学金项目2 更注重鼓励新兴和发展中国家人员申请。人员的多元化背景为PISA项目团队提供了丰富多样的知识和经验，有助于形成一个更有活力、弹性和高效的团队，从而更好地应对全球化经济和社会发展带来的挑战。经合组织在人员遴选方面注重基于核心胜任力的择优录用，尤其关注以下三类核心能力：成果导向类能力、人际关系构建能力和面向未来的战略规划能力。PISA项目团队核心成员相对稳定，如自1995年筹备以来负责人一直没有变更，在16位担任报告撰写第一作者的人员中，12人（占比75%）依然留在PISA项目团队，这保障了项目的稳定性和连续性。

2.参与PISA项目国家和经济体代表

参与PISA项目国家和经济体可以采用三种方式塑造项目：（1）任命代表参与PISA项目董事会，这些人员一般为教育部高级官员或国家测评与考试机构负责人等，他们可以直接参与国内有关决策;他们在PISA项目董事会1 根据经合组织目标，确定有关规划和任务优先事项以及工具开发工作等。（2）推荐本国进入阅读、数学和科学学科和问卷设计等方面的专家，由秘书处进行遴选和任命。他们主要负责把PISA项目政策目标与国际上现有的最佳专业知识联系起来，并在PISA项目总体目标和框架内就学科事项和技术问题在各国之间达成共识。（3）安排评估/调研方面的专家担任本国PISA项目经理，他们在利用国内现成的教育行政和管理网络，按照商定的程序实施项目，并在核实和评价调查结果、分析和出版物等方面发挥重要作用。2 需要指出的是，每次参与PISA项目的不仅包括经合组织成员国，还有众多非成员国。巴西和泰国等国还以关联成员身份参与了PISA项目董事会3，即在董事会当中除了回避审议新成员加入等特殊事项，可以和OECD成员国一样参与有关决策。4

3.专业测评公司

为了使有限资源发挥最大效用，PISA项目团队通过招标的方式，外包给专业测评公司负责PISA项目的设计、实施和初步数据整理等。这些承包商需要在 PISA理事会确立的框架内开展活动。PISA 2000—2012年承包商联合体主要由澳大利亚教育理事会（ACER）牵头。PISA自2015年以来承包商主要有美国教育测试服务中心和英国培生集团，其中前者负责调查的管理和监督、工具开发、调整和分析以及电子平台的开发等，后者负责制定主测学科和问卷框架的框架等。还有一些公司长期参与PISA项目有关工作，如比利时绞盘语言质量控制公司（cApStAn Linguistic Quality Control）负责有关测评用语言的质量保障。承包商牵头单位建立了技术咨询小组，以促进各技术支撑单位之间的互动和协同，并确保技术质量。

四、PISA项目的效能建设策略

PISA项目具有较强的国际影响力和较高的组织效能，这与其多年来推进以下效能建设策略密不可分：

1.植根于自身经验

PISA项目由教育系统指标项目（Indicators Education Systems，以下简称INES）孕育而来。INES成立于1988年，下设五个网络小组，主要为《教育概览》开发教育指标。其中网络A组由美国牵头，负责开发学生成绩方面的指标。当时经合组织并没有相应的国际学生成绩方面的数据采集系统，不得不采用国际教育成就评价协会（IEA）的测评数据。在使用过程中，A组发现这些测评数据在指标覆盖范围、有效性、可比性和及时性等方面存在缺陷。5 为了更好地回应决策者对于学生学习成绩及其国际比较方面的信息需求，网络A组于1995年开始规划经合组织的学生成绩数据收集方案，并在1997年得到经合组织理事会批准。首任PISA项目董事会主席是时任INES网络A组主席的美国国家教育统计中心国际事务部主任尤金·欧文（Eugene Owen）。6

1990年代初，经合组织、加拿大统计局、美国教育考试服务中心以及多个国家合作开展国际成人素养调查（International Adult Literacy Survey，以下简称IALS）。1 IALS于1994—1998年进行了三次数据收集工作，涉及22个国家。这为PISA项目开发和实施提供了许多宝贵经验，包括但不限于以下方面：（1）以百分比形式报告某一指标测试结果的精熟度水平;（2）结合学校场景调整使用IALS有关测试条目;（3）借鉴IALS的管理模式，利用成员国的优势以及国家和国际层面现有基础设施，并鼓励国家教育统计机构的合作与发展等。2

2.吸纳外部人才与经验

号称“PISA项目发起者”3 的安德烈亚斯·施莱希尔（Andreas Schleicher）在1994年之前，曾担任国际教育评价协会（IEA）分析部主任。國际教育成就评价协会（IEA）自1958年成立以来开展了众多大规模国际学生测评项目，积累了丰富经验，其中包括1980年代的第二次国际数学研究（SIMS）、国际自然科学研究（SISS）和1990年代的第三次国际数学和科学研究（TIMSS）等。施莱希尔把自己对教育的洞察力归功于在IEA结识的三位国际比较与测评方面杰出专家的影响：IEA首任主席托尔斯腾·胡森（Torsten Husen），IEA第二任主席内维尔·波斯尔思韦特（Neville Postlethwaite），IEA第二次国际科学研究（SISS）项目理事会主席和IEA技术执行小组主席约翰·基夫斯（John Keeves）。此外，PISA的许多专家也是TIMSS专家4，PISA主要承包机构如澳大利亚教育理事会（ACER）和美国韦斯特统计公司（Westat）等也是TIMSS服务机构。这在一定程度上表明：PISA项目较好地吸纳了IEA有关人才和社会关系网络等。但同时PISA注重和TIMSS存在的差异，从而逐步形成自身特色，例如，PISA数学测评有别于TIMSS数学测评，侧重以知识为线索的测评框架设计，体现出以问题解决和核心素养为重心的测评框架设计模式等。5

3.基于绩效和需求选人用人

经合组织在人员遴选方面按需设岗，注重基于核心胜任力的择优录用。司局负责人在咨询人力资源部门负责人之后，可决定部门主管以下级别的人员选用;秘书长在咨询相关司局负责人和人力资源主管部门负责人之后，可决定部门主管及以上级别人员选用。6 经合组织对正式人员采用固定期限和非固定期限两种合同，并依据绩效和需求进行多次遴选：（1）初次在经合组织就业的正式人员签固定期限合同，一般不超过3年;经合组织将依据工作绩效决定是否予以续签，续签最长不超过2年，即整个固定期限合同最长不超过5年。（2）在固定期限合同将满5年时，可以申请转为非固定期限合同。7 申请是否获得批准取决于个人工作业绩和发展潜力，经合组织战略定位、项目人才需求以及可获得经费等。（3）部门负责人以上领导人员一律采用固定期限合同。非固定期限合同相对稳定，但并不意味着终身雇用，也可因为经合组织人才需求变化、预算紧缩或者绩效不足等予以解雇。8这些使得组织可以更加准确遴选和使用符合其需求的高素质人才，使各级各类人员保持一定的动力和压力，并给优秀人才提供相对稳定的发展预期，从而提升整个队伍的组织效能。

4.加强共同体建设

PISA项目团队成员具有相似的文化背景和知识结构：主要来自经合组织成员国，并且集中在七国集团国家;大多数人是在西欧和北美接受的教育;学科背景集中在经济学、教育学和社会学等领域。经合组织积极推进学习型组织建设，主要包括：开设有关经合组织运作管理、议事程序、行为规范等方面的入职培训;提供统计分析、沟通技巧和报告撰写等方面的常设培训课程;支持团队成员参与横向跨学科项目和进行轮岗和外派等;通过云盘开放共享数据和文献资料;定期开展绩效评价和反馈，使工作人员认识自己的优势和挑战等。PISA项目团队还努力创造宽松、融洽的工作环境：通过形式多样的学术和文体活动，促进同事之间的交流互动;团队成员可以自主确定达成工作目标的途径和方法;可以申请灵活的工作时间或地点等。1 在相似的文化背景、知识结构、价值观念和沟通交流等作用下，PISA项目团队形成了认知共同体，即Peter M. Haas所定义的：“一个由某一特定领域有公认的专长和能力、具有该领域政策上知识权威的专家所组成的网络。”2 共同体的形成有助于工作人员收获归属感，有助于形成默契的合作关系，提升整体效能。

5.汇聚多方力量与资源

经合组织是一个政府间国际组织，有关项目得到了参与国/经济体政府尤其是欧美等发达成员国政府的大力支持。具体到PISA项目，参与国/经济体教育部高级官员或国家考试或测评机构负责人参与董事会，负责有关决策和管理，并为在国内实施提供了合法性和权威性;PISA项目经理可以借助国内现有教育行政和管理网络，较为顺畅地推进项目实施工作;在参与国/经济体推荐基础上，PISA项目有效汇聚和调动了一批国际一流专家，他们不仅参与了项目开发和实施工作，并在PISA项目早期阶段担任了报告撰写的主力。与这些专家的合作带动了PISA项目团队人员的能力建设，形成了分析报告撰写的基本模式。当然，委托专家报告也存在一些问题，如部分报告存在拖延现象，个别报告被认为学术性过强而没有发布，或者经过PISA项目团队调整才发布。3 这在一定程度上也迫使PISA项目团队加强自身能力建设，并逐步全面承担有关报告的撰写工作。另外，PISA项目团队通过招标方式遴选国际知名的专业测评机构，其在PISA项目整体框架内，具体承担一些工具开发、组织实施和数据清理等工作。

6.推动项目持续创新

一般来说，持续进行的周期性项目在多次轮回后容易让人产生倦怠，但是PISA项目参与国家和经济体的数量却在不断增长。团队在保持整体稳定性和可比性的同时，也在不断地推动创新。PISA不仅有阅读、数学和科学三大主测科目，还增设了项目可选择参加的“新领域”，如2003年问题解决能力、2006年基于计算机的学生能力、2009年数字技术、2012年财经素养、2015年协作问题解决能力、2018年全球胜任力、2022年创新能力和2025年外语能力等;除了占据重要位置的质量和公平主题，还分析了学生福利、教师政策、家长参与、财经教育和环保等主题;PISA项目团队也在积极开发面向发展中国家的PISA测评和基于PISA数据的学校测评;除了国际层面的分析，还针对美国、墨西哥、日本等国家做了深入剖析;建立了与经合组织其他测评项目，如国际教师教与学调查（TALIS）和国际成人素养调查（PIAAC）等数据关联与协同分析，从而提升解释能力。PISA项目团队也在积极牵头部分测评框架的研制工作，而此前这些工作主要由承包机构完成。这些创新性工作不断向PISA项目团队成员不断提出新的挑战，促使他们提升工作能力;同时把更多的重要环节纳入自我控制当中，加强整個项目的系统设计，有助于实现全价值链的增值，从而持续提升PISA项目的吸引力和影响力。

五、结语

PISA项目是经合组织最具影响力的项目，其知识产品和人员团队建设也卓有成效。尽管经合组织是一个国际组织，但其PISA项目团队以上效能建设策略，对教育领域有关国际组织和我国学校等公共组织效能建设，提供了以下可资借鉴的思路和举措：（1）新项目的开发尽可能立足于已有的比较优势和良好经验基础之上;（2）开放视野，积极借鉴外部相关经验，引进关键人才，并融入成熟的社会网络，同时注重错位竞争，形成特色;（3）推进学习型组织建设，推动形成认知共同体，积极创造宽松、融洽和公平的内部环境;（4）汇聚多方力量进行合作共建，对于非核心业务或量大重复的环节进行服务外包，并注重做好框架设计和监控管理;（5）基于绩效和需求选用人才，构建灵活的弹性用人机制;（6）在保持整体稳定性基础上，积极探索并推进多种形式的创新实践，形成一定挑战性和新鲜感，激发团队人员的活力和动力。